“精準扶貧”背景下株洲城市貧困治理范式創新研究

劉劍飛

摘要：目前，株洲“精準扶貧”工作進入攻堅階段，在精準扶貧工作中政府著重關注的是老少邊窮地區的連片貧困人群，對城市貧困人群的關注度相對較小。隨著株洲城鎮化進程的加快，以農民工和“2030”青年失業群體為主題的新城市貧困人群成為了城市貧困人群的主體。在這種背景下，如何轉變觀念創新城市貧困治理的范式已經成為一個急需解決的問題。

關鍵詞：精準扶貧；城市貧困；治理范式

一、城市貧困人群的構成分析

通過調研發現，目前城市貧困群體的構成發生了一些變化，城市貧困人群主要是指以下三類人群。

1.傳統意義上的城市貧困人群

根據國家1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》，我國傳統城市貧困人口主要包括以下三類人員：一是無生活來源、無勞動能力、無法確定贍養人或撫養人的城市居民；二是領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍然未能重新就業，其家庭人均收入低于最低生活保障的城市居民；三是在職人員在領取工資或最低工資、基本生活費后，以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入低于最低生活保障標準的城市居民。

2.進城務工的貧困農民工

改革開放以來，大量農民工進城務工，他們有相當一部分在城市居住、生活超過六個月，屬于城鎮常住居民。株洲作為一座典型的工業城市，吸納了大量的農民工就業，他們大部分生活在城市，從事第二、第三產業的勞動工作，為株洲市的經濟發展和城市建設作出了重要的貢獻，但是，由于農民工缺乏現代工業生產的職業技術，他們大部分從事低技術含量的體力勞動，在就業方面遭受到多方面的排斥，再加上近年來城市房租、生活費用高漲，他們大部分人的生活陷入貧困狀態，這不僅嚴重挫傷了農民工進城務工的積極性，導致許多農民工提早返鄉就業或創業，也不利于城鄉統籌發展和全面建設小康社會。

3.城鎮“2030”青年失業貧困人群

隨著我國經濟改革和城鎮就業體制改革的推進，青年人面臨的就業壓力大幅增加，特別是一些沒有就業優勢的青年，近年來紛紛加入失業大軍。根據勞動部《2015-2016：中國就業報告》統計，我國目前新增勞動力中只有70%左右實現了充分就業，其中15-29歲青年人群的總體失業率為8.6%，高于全社會的平均失業率。在這部分青年失業人群中，大部分是城鎮初中、高中甚至更低學歷畢業或肄業后處于失業狀態的城鎮年輕人，近年來，城鎮青年失業人群的學歷有逐步提高的趨勢，由于大學的擴招導致每年畢業的大中專院校學生超過700萬人，一些專業不符合社會需要的大中專畢業生畢業即面臨失業的狀況尤為突出，這部分人群大部分為獨生子女，缺乏必要的生活自立能力，不能適應現代競爭激烈的就業市場需求，最終成為高學歷待業或失業青年。

二、城鎮貧困人群的新特征

1.貧困的原因與以前有差別

從傳統的觀點來看，貧困的成因一般是勞動者自身懶惰，勞動者不具備勞動能力二不能獲得維持自身生活的經濟來源，勞動者具備勞動能力但家庭負擔很重導致其家庭平均收入低于國家規定的貧困縣標準。目前，大部分城市貧困人群并不是因為自身懶惰或不具備勞動能力而陷入貧困，而是因為制度轉型導致其權利缺失或遭受比較嚴重的就業排斥導致貧困，比如，目前在就業市場上企業往往規定員工要具備某種學歷水平或工作經驗，這就導致一部分剛畢業的大中專院校學生因為這方面的就業排斥而無法正常進入勞動力市場，這種就業排斥導致青年人群缺乏就業的自我認同和信心，甚至導致一部分人員不愿意參與審會融合而導致貧困，出現了所謂的“啃老族”。

2.導致貧困的主客觀因素與以前有差別

以往的研究表明，學者們主要從經濟收入的角度將低于社會貧困線收入的人群定義為貧困人群。目前，隨著市場經濟的發展，就業市場上競爭日益激烈、優勝劣汰的市場化就業原則不僅導致部分人員因為不能就業或不充分就業陷入貧困，更重要的是，這種競爭導致部分人群就業的自信心下降、就業的自我認同感缺乏和主動融入社會的意愿降低。由于不能就業或不充分就業，這部分人產生別人看不起自己的看法，他們從主觀角度把自己歸入受社會就業排斥的群體，從而產生“主官貧困”，這主要源于他們和別人或社會需求相比較而產生的就業能力和信心的“缺失感”。

3.貧困人群接受援助的方式和貧困的穩定性與以前不同

目前，由于城市貧困人群的新特征。導致他們在遭遇貧困的時候并不是第一時間項社會貧困救助機構去申請貧困救助，他們更會傾向于需求親人以及較為親密的朋友或鄰里的的幫助。對農民工貧困群體來講，他們由于受社會保障制度程序向二元分割的制度限制，更無法向城鎮居民一樣向社會救助機構尋求幫助。針對城鎮居民“2030”貧困人群，他們在面臨就業風險的同時由于自身具有的社會關系網絡，導致他們在面臨社會就業排斥的可能時并不是完全的無能為力，他們通過各種關系能夠接觸到更多融入社會的機會，他們完全可以通過這種關系擺脫貧困狀態。同時，對于那些沒有很多社會關系的城鎮“2030”貧困人群來講，在遭遇就業排斥時會陷入貧困的怪圈而無法自拔，特別是父母或親戚朋友沒有相關的資源供自己利用時，他們往往會因為無法獲得與他們平等的就業權利二遭遇貧困的代際傳遞，他們有希望擺脫貧困，但是卻背負著沉重的代價，這種貧困往往具有反復性。

三、研究城市貧困群體的意義

1.城市貧困人群有向年輕人擴大的趨勢

據調查，目前城市貧困人口與以往不同，有向年輕化發展的趨勢。年輕人群遭遇貧困會對他們今后的人生道路造成不可估量的影響，一方面會造成他們就業信心和能力里的逐漸喪失，導致他們在今后就業的道路上會遇到更多的困難，由于無法正常就業，這部分人群可能會成為城市新的無業游民，對城市治安和綜合治理會造成不小的壓力。同時，年輕人群無法就業也是社會人力資源的一種浪費，導致他們成為城市安全穩定的隱患，這種情緒具有一定的蔓延性，會逐步向以其家庭為核心的社會關系網絡擴散。

2.城市貧困人群類別逐漸復雜化

和以前城鎮貧困人群由于無生活來源、無勞動能力、無法確定贍養人或撫養人的城市居民，領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍然未能重新就業，其家庭人均收入低于最低生活保障的城市居民，在職人員在領取工資或最低工資、基本生活費后，以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入低于最低生活保障標準的城市居民等原因不同，目前城鎮貧困人群產生的原因逐步復雜化，城鎮貧困農民工和“2030”貧困城市人群逐步成為城鎮貧困人群的主體，同時，還有一些從農村流向城鎮的無業游民，這些群體的年齡、性別、文化程度、教育程度等差異很大，導致目前城鎮貧困人群的構成逐步復雜化。

3.城市貧困人群存在二元分割

目前，城鎮農民工已經成為城鎮就業人群中的一個重要組成部分，在城市建設和經濟發展過程中扮演者舉足輕重的地位。但是，在目前城鄉分割的二元體制下，農民工雖然早已成為城鎮中的重要人群，但他們在社會福利待遇方面與城鎮居民相比存在著天然的鴻溝。目前，我國城鎮社會福利體系與農村社會福利體系是兩個不同的運行系統，這個系統的運行主要根據不同人群的社會身份確定，城鎮居民享受到的若干社會福利待遇至今無法覆蓋到城鎮居民，導致農民工雖然具備和城鎮居民一樣的建設城鎮的義務，卻無法享受到城鎮居民擁有的社會權利，他們至今仍被排除在城鎮福利體系之外。對于貧困農民工而言，他們無法享受城鎮低保人群的福利待遇，他們只能依靠自身的努力擺脫所處的貧困狀態。這種城鄉分割的二元福利體系是導致目前農民工貧困群體持續貧困的主要原因，這種貧困在目前條件下具備代際傳遞的可能，讓城鄉不平等的福利待遇體系有擴大化的趨勢。

四、目前城鎮貧困人群產生的主要原因

1.改革開放以來的社會經濟制度轉型促使了城鎮貧困人口的多樣化

在基本經濟制度方面我國從過去的計劃經濟項社會主義市場經濟轉變，市場在勞動力資源配置方面起到越來越重要的作用，導致部門就業能力弱、就業意愿不強的人群事業而成為貧困人群。在家庭制度轉型方面，隨著經濟的發展，我國城鎮家庭逐漸小型化，這對于貧困人群的家庭救助是不利的，在小型化家庭中一個主要勞動力的失業就可能及大地拉低家庭的人均收入，從而使整個家庭淪為貧困戶。在社會福利制度方面，隨著社會轉型的發展，我國原有的社會救助制度體系逐步解體，新的社會救助體系不健全、不完善，還不能從根本上解決城市貧困問題。

2.國有企業改革造成了大量下崗失業貧困人群

隨著國有企業改革的是深入開展，我國大量國有經濟退出競爭性市場，原國有企業人員面臨著下崗待業或就業的穩定性下降等問題。國企改革造成的下崗再就業人員是我國城鎮貧困人群最主要的構成部分，并且這部分人長期在計劃經濟體制下生存，缺乏市場競爭意識和競爭能力，大部分年紀偏大，很難根據自身的努力脫貧。

3.新時期產業結構調整導致新貧困人口的增加

近年來，我國為了調整產業結構、轉變經濟增長方式，導致大量無技術或低技術勞動力逐步退出勞動力市場，成為失業人員，這部分人群以城鎮“2030”人群和進城務工的農民工為主體。城鎮“2030”群體大部分是由于學歷低、技能低或者專業不對口導致不能就業或實現充分就業而陷入貧困。進城務工的農民工由于缺乏就業技能和城鎮社會保障體系的服務，他們在產業結構調整時期是最容易失業而陷入貧困的。

4.收入差距擴大導致新貧困人口的產生

隨著市場經濟的發展，就業競爭日益激烈，高級技術人員和管理人員的收入日益提升，而低技術人員和低層次崗位的就業人員收入卻增長不多，城鎮居民收入差距越來越大，低技術人員和低層次崗位的就業人員收入跟不上消費上漲的水平，他們逐步成為城鎮中的貧困階層。

5.就業排斥導致城鎮部分人口陷入貧困狀態

目前，勞動力市場總體上供大于求，城鎮就業市場仍然是買方市場，這導致用人單位故意設置高于就業崗位需求的就業條件，或者為就業崗位設置額外的附加條件，導致低技術、低學歷勞動者無法競聘相關崗位；或者設置工作經驗年限，導致具有較高學歷的大中專院校畢業生由于缺乏工作經驗也無法競聘相關工作崗位。這種就業排斥在勞動力市場上非常普遍、花樣繁多，是導致“2030”人群和農民工群體失業的一個重要原因。

五、城市貧困治理范式創新的政策建議

1.盡快建立機制性福利模式

以前，我們根據市場化原則建立補救性福利模式的社會救助體系，該模式認為市場可以解決大部分社會經濟問題，社會福利的目標只需要將不具備市場競爭優勢而被淘汰出勞動力市場的人群身上，把其他的交給市場自行運行。這種模式無法解決就業排斥導致的社會貧困。而機制性福利模式則認為市場自身的運行無法完全解決日益惡化的社會貧困問題，政府只有通過全面干預社會福利政策，才能解決普遍存在的社會問題，保障社會穩定。在我國目前市場機制不健全、不完善的階段，只有讓政府代替部分是市場的功能才能讓社會經濟更好地運行。

2.盡快完善社會保障事業的政策法規

經過30多年的探索，我們已經初步建立了現代社會福利制度，我國《社會保障法》建立了包括“國家—社會保障機制”架構下的養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險制度以及社會救助、社會福利和優撫安置等社會保障制度，同時輔以商業性保險制度。但是，由于我國長期的城鄉二元分割和由此引起的城鄉居民福利制度的巨大差異，已經成為影響社會福利公平的最大障礙。我們要加快研究社會福利立法工作，破除我國社會福利立法的滯后性和被動性，進一步完善社會立法內容，加強社會福利政策法規的執行檢查制度，保障社會福利的公平性。

3.以社區為單位加快城鎮精準扶貧進程

目前，精準扶貧工作的目標人群主要是農村地區絕對貧困人群，對城市貧困人口的關注度相對較小。這主要是因為城市相對農村有相對比較完善的社會福利救助體系、城鎮貧困人口相對比較分散和隱蔽。政府可以把精準扶貧經驗移植到城市，以社區為單位對城鎮貧困人群建檔立卡，根據具體情況有針對對性地解決城鎮貧困人群的就業和生存問題。

4.加強對城鎮貧困家庭兒童和青年人群的支持

城鎮貧困家庭一般無力為兒童提供良好的成長環境，在營養、健康和教育方面，城鎮貧困家庭兒童所收到的待遇一般低于較富裕家庭的兒童，這樣不利于兒童的成長和日后的發展，導致他們成年后缺乏必要的就業能力和就業自信，容易造成貧困的代際傳遞，政府要加強對貧困家庭兒童成長的支持力度，為他們創造一個優良的成長環境，有利于城鎮貧困家庭的實質性脫貧。貧困家庭的青年一般由于未受到良好的教育，導致他們在教育和就業方面處于劣勢，政府可以通過加強對貧困家庭青年就業人群的就業技能培訓來幫助他們就業和脫貧。

參考文獻：

[1]許光.福利轉型：城市貧困的治理實踐與范式創新[M].杭州：浙江大學出版社，2014年12月

[2]王春萍.可行能力視角下城市貧困與反貧困研究[M].西安：西北工業大學出版社，2008年12月

[3]祝建華.緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的政策研究[M].杭州：浙江大學出版社，2015年12月

[4]葉普萬，郭旭.西部地區農民工貧困問題研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015年4月

[5]景曉芬.社會排斥理論研究綜述[J].甘肅理論學刊，2004（2）

[6]孫瑩.貧困的傳遞與遏制：城市低保家庭第二代貧困問題研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2005

[7]劉暢.制度排斥與農民工的社會保障問題[J].社會福利，2003（7）

[8]曾群，陸景麗.青年事業與社會關系排斥風險[J].青年研究，2006（6）