淺析PPP模式的政府性債務與預算機制問題

劉洪林

摘要：PPP模式能夠積極地促進我國經濟的不斷發展。PPP模式的順利開展需要完善的政府政策和體制來支持，PPP模式應建立合理有效的風險分擔、激勵互存機制，將政府的支出責任納入到政府的財務規劃中。本文對此進行了一些有益探討，以供參考。

關鍵詞：PPP模式；政府性債務；財務規劃；預算機制

目前政府采購或公共投資的過程中存在著預算超支、進度超期、效率較低等現象。通過對比，PPP（公私合作伙伴關系、政府與社會資本合作）模式具有很大的優勢，不但可以推進項目的執行、降低項目的成本，而且還能提升項目質量和完善公共管理。目前，在我國推行PPP模式具有現實需求和深層改革意義。根據我國城鎮化規劃，政府的投資越來越大，而政府的債務也隨之增加。一方面，城鎮新規劃需要大量資金，另一方面政府融資管控不嚴，積累大量的財務風險，所以，政府迫切需要完善相應的融資體系。當前，我國的PPP模式還具有很大的發展空間。PPP模式的大范圍應用能夠適當地減緩政府的債務壓力和解決部分城鎮化投資需求。從總體發展的角度來看，政府的融資體系缺乏市場和預算約束，管理還不是特別規范。推行PPP模式可以提升政府的治理水平和推進市場化改革，同時，PPP模式還可改變以往單一年度的預算收支管理機制，逐漸向長遠的財務規劃轉換。

PPP模式在實施過程中存在著很多爭議，它的投資只是財政投入的補充并不是代替。我國推行PPP模式能夠推動我國經濟的發展，但并不代表政府財務風險和支出責任的轉移。目前，我國地方政府性債務還沒有納入到全面預算，也沒有構建相應的跨年度預算機制，加重了地方政府財務負債管理的工作。目前，我國主要以年度預算為主，長期財務規劃剛開始推行。所以，必須明確PPP模式的政府性財務風險和支出責任，將PPP模式置于長期財務規劃和預算工作中。

一、PPP模式的政府性債務、財務風險和分類預算

（1）構建政府性債務理清與風險分擔機制。PPP模式的項目合約大部分是不完全契約，在效率和風險中存在著極大的不確定性。PPP模式的合作項目在各個階段都需要承擔相應的風險，在項目準備階段就有設計不當、成本超支等風險，在項目執行階段存在原材料供應和價格變化、工期延誤和環境污染等風險，在項目的生命周期內就有政策變化、通貨膨脹等風險。因此，政府與私人部門的博弈是必然存在的。為了使項目具有可行性，政府通常都需要提供融資、擔保和補貼等方面的支持，這些責任就形成了政府的隱藏債務風險。如若不能合理地處理這些債務風險，將會導致政府通過PPP模式分離債務的愿望落空。如果將項目完全市場化運作，可一定程度上降低政府債務，但體系完善的PPP項目不一定能減少政府的支出責任。大部分PPP項目的政府支出責任能否減少，取決于政府承擔的隱性債務或責任，但是并不是說政府就應該將這些風險都轉移給私人。如果那樣，就會造成合作不能繼續，一方也不可能把控所有的風險，可能會導致政府和私人雙輸的局面。PPP模式的理念就是雙方優勢互補和共同發揮協同效應，政府在提高效率的時候，私人則通過自身的管理和創新能力來收獲相應的利益。所以，PPP項目注重風險共同分擔和合理的治理機制，而不是將風險轉移。因此，從長期預算管理來分析，對于大部分PPP項目而言，PPP項目能否減少政府的支出責任，和其交易結構、風險分擔機制有著緊密聯系。合理的風險分擔是PPP的重要保障，分擔措施取決于決策者對風險的態度和正確認識。PPP模式的目的是提升效率、提高社會福利，通過合作創新、減少政府總債務。所以，PPP模式不應著眼于短期內減少政府債務，而應將其支出責任納入到長期財務規劃中進行規范化管理。

（2）對債務進行分類管理和預算。根據政府還款來源，將PPP項目的支出責任進行劃分，以便更符合預算安排。第一，對于收益能夠完全覆蓋投入成本的PPP項目，應采取使用者付款的市場化模式，將政府債務轉移為企業債務，不歸入政府債務和預算管理的范圍，政府只是起到監管的作用。第二，對于還款來源于政府性基金收入或專項收入的PPP項目，應將債務歸入到專項債務，納入基金預算的工作中，實現風險內部控制的目的。第三，對于有部分收益但不能完全覆蓋成本的PPP項目，應在取得市場收益后，將短缺的成本歸入一般債務，進行一般公共預算。第四，對于沒有收益的PPP項目，政府應將其還債來源歸納到一般公共預算，作為一般債務，主要依靠地方稅收和上級轉移等渠道來支付。

二、財務規劃體系下PPP債務管理與預算機制

（1）重新塑造中央與地方財務關系、政府與市場關系，統一安排稅收權、財產權、舉債權，進行強制預算約束，提高地方政府的治理能力。第一，調整相應權利，對稅制進行完善，增加地方政府稅源和資金，減少政府的部分支出責任。第二，積極引進社會資本，強化地方政府的自主發債權，極力推動PPP模式執行。第三，在各政府建立財務平衡，加快PPP模式的推行，并統一安排稅收返還及轉移支付和國有資產的處置等問題。第四，構建PPP項目財務準備金和風險基金機制，分類構建跨年度預算機制，合理分配政府支出責任。

（2）在推行PPP模式時，做好準備工作，合理規劃和選擇適當的操作模式，構建合理的風險分擔機制和激勵并容的制度。第一，根據國民經濟和社會發展的需求，對所有的項目進行分析梳理，對項目進行合理編排。第二，合理執行風險分擔和激勵機制，主要就是約定需求、融資方案和爭議解決等主要問題。依照風險成本最低和風險收益對等原則，選擇合適的一方來承擔風險，保障雙方的利益。激勵私人主動自覺地管理風險，鼓勵私人進行創新，控制總風險。

（3）依照PPP項目政府性債務的特殊性和可變性，將政府的支付責任一起置于長期財務規劃中進行統一安排，加強權責發生制的資金負債管理工作。第一，將各類PPP項目一起歸入到政府的長期財務規劃之中，對財政的支出進行合理分配安排。第二，構建債務規模控制和分類管理機制，依照PPP項目償債來源進行一般公共預算管理。綜合考慮國有資產以及各種隱藏負債等要素，及時向社會公布。在PPP項目的執行過程中，嚴格控制分離政府承擔的風險或債務，并不歸納到預算中。要支付的債務資金應預先形成滾動性預算安排，對一些隱藏債務采取表外披露的模式，并據實進行表內管理，歸納到財務預算中。