加強高校財務(wù)監(jiān)管的若干建議

左賽玲

摘要：面對中國高校財務(wù)監(jiān)管制度存在的缺陷與不足，本文從強化高校監(jiān)管主體地位、加強財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)、完善財務(wù)運營細(xì)節(jié)監(jiān)管、優(yōu)化財務(wù)信息公開、提升監(jiān)管人員職業(yè)素養(yǎng)五個方面對提高財務(wù)監(jiān)管水平提出了對策與建議。

關(guān)鍵詞：高校財務(wù)監(jiān)管；制度；建議

財務(wù)監(jiān)管是高校管理制度體系中的重要環(huán)節(jié)，建立科學(xué)、系統(tǒng)的財務(wù)管理機制是高校健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，完善財務(wù)監(jiān)管體系是高校合理使用科研經(jīng)費、保障項目有效運行以及杜絕學(xué)術(shù)腐敗的需要。當(dāng)前隨著社會主義市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及教育體制改革的不斷推進(jìn)，高校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營活動與經(jīng)濟活動等也日益復(fù)雜，在這一形勢下，我國高校財務(wù)監(jiān)管面臨新的環(huán)境與條件，也面臨新的難題與挑戰(zhàn)。

一、當(dāng)前高校財務(wù)監(jiān)管問題的梳理

高校財務(wù)監(jiān)管問題一直以來都是學(xué)界和實務(wù)界的熱點問題之一，已有的相關(guān)研究非常豐富，學(xué)者們從財務(wù)監(jiān)管的意義、作用、現(xiàn)狀、問題、路徑等不同的角度對高校財務(wù)監(jiān)管進(jìn)行了研究，其中對高校財務(wù)監(jiān)管存在的問題展開了深入的探討。總體而言，學(xué)者們對于高校財務(wù)監(jiān)管問題的研究主要集中在以下四個方面。

1.信息公開視角下的高校財務(wù)監(jiān)管問題

財務(wù)信息公開是高校財務(wù)監(jiān)管的前提與基礎(chǔ)，國內(nèi)外眾多學(xué)者從信息公開的角度來研究財務(wù)監(jiān)管問題。TeresaGordon等（2002）利用實證分析方法，對美國100所高校財務(wù)信息公開程度的影響因素進(jìn)行了系統(tǒng)分析，同時從信息公開程度的維度對比了公立高校與私立高校的情況。國內(nèi)學(xué)者也從不同角度對高校財務(wù)信息公開展開了研究，牟秋菊等對貴州省的47所高校進(jìn)行了調(diào)查，詳細(xì)分析了《高校財務(wù)信息公開清單》所列事項的公開程度。毛丹綜合分析了信息技術(shù)背景下高校公開財務(wù)信息的優(yōu)點與缺點，并重點對高校通過網(wǎng)站公開信息的情況進(jìn)行了研究。商蘭芳通過研究認(rèn)為，目前高校的財務(wù)信息公開在真實性、完整性、相關(guān)性和及時性這四個方面存在不同程度的問題。還有學(xué)者重點考察了高校會計信息的問題與弊端，導(dǎo)致無法監(jiān)督財務(wù)管理工作，造成國有資產(chǎn)流失。這些研究分析了高校財務(wù)信息公開的問題，對于進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)的財務(wù)信息公開機制奠定了基礎(chǔ)。

2.預(yù)算管理視角下的高校財務(wù)監(jiān)管問題

預(yù)算管理是高校財務(wù)監(jiān)管的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。從國外高校的預(yù)算管理工作來看，美國的高校大都成立了專門的預(yù)算管理辦公室，具體執(zhí)行預(yù)算管理工作，并專門負(fù)責(zé)管理學(xué)校的預(yù)算性財產(chǎn)資源。國內(nèi)學(xué)者則重點考察了我國高校預(yù)算管理的問題和弊端，邱東旺認(rèn)為我國高校的財務(wù)預(yù)算存在著預(yù)算機制不科學(xué)、執(zhí)行力度不夠、預(yù)算資金管理不嚴(yán)、預(yù)算問責(zé)制度缺乏等問題。一些學(xué)者注重對高校預(yù)算編制問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為高校預(yù)算安排缺乏科學(xué)論證，立項的依據(jù)不足，對于年初的預(yù)算不能嚴(yán)格把關(guān)，而年中的預(yù)算又不斷調(diào)整，從而影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。此外，還有學(xué)者認(rèn)為我國高校的預(yù)算管理缺乏專業(yè)的預(yù)算業(yè)務(wù)培訓(xùn)和研討工作，從而影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。

3.內(nèi)部控制視角下的高校財務(wù)監(jiān)管問題

內(nèi)部控制是高校財務(wù)監(jiān)管的重要方式，建設(shè)內(nèi)部控制體系對于有效防范高校在發(fā)展與運行過程中的不規(guī)范行為具有至關(guān)重要的作用。目前我國高校普遍建立了財務(wù)內(nèi)部控制制度，但由于實施困難、執(zhí)行不到位，難以發(fā)揮預(yù)期作用。涂利平和孫惠萍認(rèn)為，由于高校內(nèi)部管理機制不完善，導(dǎo)致高校內(nèi)部權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的貪污腐敗、國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象。華永杰對高校財務(wù)內(nèi)部控制體系存在的缺陷進(jìn)行了系統(tǒng)分析，分別從合同管理、貨幣資金管理、固定資產(chǎn)管理、無形資產(chǎn)管理、校辦產(chǎn)業(yè)管理這五個方面分析了內(nèi)部控制體系的缺陷和問題。楊德芹認(rèn)為高校財務(wù)內(nèi)部控制的問題主要反映在組織機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限等不清晰，一些不相容的職務(wù)沒有進(jìn)行分離，導(dǎo)致管理上存在死角。陳瑤指出了內(nèi)部控制的項目設(shè)置不夠合理，高校的投資、籌資等財務(wù)活動日益增多，但其內(nèi)部控制制度并未和企業(yè)的內(nèi)控制度接軌，使得高校的投資、籌資等行為缺乏有效監(jiān)督。由于內(nèi)部控制機制的不健全，使得高校內(nèi)部的自我監(jiān)督難以發(fā)揮作用，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督往往流于形式。

4.外部監(jiān)督與審計視角下的高校財務(wù)監(jiān)管問題

為了實現(xiàn)高校財務(wù)的有效監(jiān)管，需要借助外部監(jiān)督的力量。高校的外部監(jiān)督主要是指國家有關(guān)部門組織實施的監(jiān)督。從高校財務(wù)外部監(jiān)督的研究來看，國內(nèi)學(xué)者重點探討了當(dāng)前外部監(jiān)督與審計機制問題。杜常春認(rèn)為由于各級財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等職能部門各自為戰(zhàn)，沒有形成有機的聯(lián)動機制，導(dǎo)致目前高校的財務(wù)監(jiān)管無法形成一個完備、有序的外部監(jiān)督體系。戴美英通過研究指出，當(dāng)前高校財務(wù)管理在運行過程中存在諸多問題，未能根據(jù)不同的活動和事項靈活使用事前、事中和事后的外部監(jiān)督。楊秀梅、黃驥著重分析了外部審計監(jiān)督的問題，指出國家審計機關(guān)對高校的日常審計較少，往往存在“先離后審，審任脫節(jié)”的現(xiàn)象，同時由于審計結(jié)論難以落實，導(dǎo)致審計難以起到威懾的作用。萬安中則指出政府和主管部門對于高校的監(jiān)管認(rèn)識不足，導(dǎo)致高校在財務(wù)管理中無法可依，監(jiān)督檢查機關(guān)無力顧及。

從已有的研究來看，學(xué)者們從不同的視角和維度對高校的財務(wù)監(jiān)管展開了研究，尤其對我國高校財務(wù)監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行了深入探討。可以看出，無論是在內(nèi)部監(jiān)督還是在外部監(jiān)管方面，我國高校的財務(wù)監(jiān)管都存在不足和缺陷，這不僅影響了高校財務(wù)管理的效率，而且影響了高校的可持續(xù)發(fā)展，因此，需要從全面、系統(tǒng)、科學(xué)的角度出發(fā)，不斷完善高校財務(wù)監(jiān)管體制機制。

二、加強高校監(jiān)管財務(wù)監(jiān)管的對策建議

1.強化高校監(jiān)管主體地位

（1）劃清產(chǎn)權(quán)邊界，建構(gòu)市場法人地位。從產(chǎn)權(quán)制度來看，公立高校產(chǎn)權(quán)歸屬國家，學(xué)校只是國家產(chǎn)權(quán)的代理人。雖然國家確立了高校的法人主體地位，但是由于產(chǎn)權(quán)隸屬于國家，長期以來國家依舊對高校行使著行政管理職能，政府行政干預(yù)依舊較強，這直接導(dǎo)致高校在財務(wù)監(jiān)管方面自主權(quán)和主觀能動性的降低。因此，引導(dǎo)高校在市場經(jīng)濟體制下成立為獨立法人，逐步變行政干預(yù)為適度參與。這就要求打破路徑依賴、突破思維定式，轉(zhuǎn)變“政校不分”的局面。一方面，在相關(guān)部門的指導(dǎo)下，建立法人治理格局，創(chuàng)新現(xiàn)代大學(xué)管理理念，奠定高校自身在監(jiān)管中的主體地位。另一方面，政府應(yīng)積極參與高校財務(wù)監(jiān)管而不是干預(yù)監(jiān)管，要逐步減少行政性指令，賦予高校更多的自治權(quán)限。在保證學(xué)校自治的前提下，對高校財務(wù)實行適當(dāng)?shù)慕ㄗh權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審計權(quán)。

（2）創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，宏觀把控財務(wù)監(jiān)管。無論是從國家的外部監(jiān)督，還是從內(nèi)部監(jiān)督來看，高校的財務(wù)都呈現(xiàn)出分散監(jiān)管的狀態(tài)。這種外部多頭監(jiān)管、內(nèi)部專業(yè)部門和職能部門交叉管理的模式，無形中分散了監(jiān)管的力量，管理各方缺乏相互之間的協(xié)調(diào)與協(xié)作，無形中降低了監(jiān)督力度，造成了監(jiān)管空隙。因此，在賦予高校監(jiān)管主體地位的同時，也應(yīng)引導(dǎo)高校通過底層設(shè)計，搭建財務(wù)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；通過機構(gòu)設(shè)置，將政府代表、財務(wù)管理部門、行政管理部門納入其中。一方面對高校重大經(jīng)濟活動加強宏觀把控，以多元共治模式避免決策失誤，另一方面，加強不同機構(gòu)之間的協(xié)作，降低管理成本，預(yù)防監(jiān)管漏洞。

2.加強財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)

（1）完善政府監(jiān)督。首先，要加強外部監(jiān)督力量的整合。推動財政、審計、銀行、稅務(wù)等監(jiān)管機構(gòu)形成系統(tǒng)化、整體化的外部監(jiān)督網(wǎng)。其次，加強相關(guān)法律制度的建設(shè)。目前，我國在財務(wù)監(jiān)管方面還沒有專門的法律來規(guī)范相關(guān)責(zé)任主體的行為，在很大程度上造成了監(jiān)管行為在法律上界定的不明確，使監(jiān)管行為難以樹立權(quán)威性。因此，應(yīng)結(jié)合我國國情和發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，推動相關(guān)法律的出臺。最后，建立績效考核制度。高校財務(wù)運行與財務(wù)監(jiān)管的效應(yīng)作為政府對高校相關(guān)人員考核的主要內(nèi)容。要建立責(zé)任到人、權(quán)責(zé)分明、賞罰明確的考核制度。同時，對于出現(xiàn)重大監(jiān)管漏洞的相關(guān)人員應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

（2）引入社會監(jiān)督。第三方審計是現(xiàn)代財務(wù)監(jiān)管的一大創(chuàng)新，能有效規(guī)避財務(wù)監(jiān)管過程中的利益糾葛，做到監(jiān)管過程的公正、透明。因此，引入第三方審計對于推動高校財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)意義重大。同時，應(yīng)加強對第三方審計機構(gòu)行為的監(jiān)管，綜合利用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段避免審計失誤、不正當(dāng)交易等行為出現(xiàn)。此外，高校應(yīng)主動搭建財務(wù)公示平臺，向社會公開財務(wù)信息，賦予公眾監(jiān)督權(quán)利、渠道、手段，充分發(fā)揮民主監(jiān)管效能。

（3）健全內(nèi)部監(jiān)督。一方面，推動校內(nèi)財務(wù)監(jiān)督相關(guān)規(guī)章的建立和完善。相關(guān)章程必須適用于學(xué)校的全體人員，無論是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)亦或是普通教職人員都必須處于其約束之下，任何人不得超越這個范圍。另一方面，建立校內(nèi)民主監(jiān)督機制。利用教職工代表大會等形式，加強財務(wù)信息公布，強化全體教職工對于學(xué)校經(jīng)濟活動的監(jiān)控程度，形成事前、事中、事后全過程，自上而下全方位的監(jiān)督管理。

3.完善財務(wù)運營細(xì)節(jié)監(jiān)管

（1）加強事前監(jiān)督。所謂事前主要是指高校經(jīng)濟活動的預(yù)算階段，科學(xué)的預(yù)算能有效規(guī)避高校經(jīng)濟活動的運營風(fēng)險，引導(dǎo)項目有序推進(jìn)。一方面，發(fā)揚民主精神，擴大民主參與。強化民主參與機制，發(fā)動不同部門參與預(yù)算的編制，協(xié)調(diào)各方矛盾，綜合考慮實際情況，保障整個預(yù)算制定過程透明、公正、合理。另一方面，跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況。既要對項目運營過程中籌資、收入與支出狀況進(jìn)行監(jiān)察，又要對項目執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管、定時檢查，防止預(yù)算漏洞出現(xiàn)，并迅速查漏補缺。

（2）推進(jìn)事中審計。事中是指項目運營、資金使用的過程，對于外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督而言都是操作難度大、監(jiān)督功能難以發(fā)揮的薄弱環(huán)節(jié)。因此，加強事中審計也是完善財務(wù)監(jiān)督制度的重中之重。推進(jìn)事中審計不僅能有效監(jiān)督財政預(yù)算的執(zhí)行情況，還能及時發(fā)現(xiàn)項目推進(jìn)過程中的新問題與新情況，并盡早糾正，避免漏洞進(jìn)一步擴大。對于事中監(jiān)督，審計方要積極參與預(yù)算的制定、項目論證，還要嚴(yán)密關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的過程。當(dāng)出現(xiàn)重大問題時，審計方還要與政府監(jiān)察部門保持溝通與聯(lián)系，分析原因，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（3）推動事后監(jiān)管。事后主要是指項目驗收與評估階段。對于這個階段，財務(wù)監(jiān)管主要是要加強與質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)、項目成效評估等相關(guān)單位與組織的聯(lián)系。在建立完善評估體系的基礎(chǔ)上，通過評估建設(shè)質(zhì)量、項目成效等方面來判斷資金使用效率，即資金與投入是否成正比。此外，對于項目超支、追加投入等方面要進(jìn)行補充論證，以驗證出補充投入的合法性、合理性、有效性。

4.優(yōu)化高校財務(wù)信息公開

（1）加強高校財務(wù)監(jiān)管計算機化建設(shè)。信息化建設(shè)為高校的財務(wù)管理提供了更為科學(xué)、準(zhǔn)確、嚴(yán)密的方法與技術(shù)。但這并不僅僅是指計算機的引入，還要有一體化平臺的搭建，既需要配置先進(jìn)的硬件來支持，還需要先進(jìn)的財務(wù)管理軟件。一方面，要引進(jìn)財務(wù)處理系統(tǒng)以及相關(guān)技術(shù)人員，加強對財務(wù)人員以及監(jiān)管人員的培訓(xùn)，以此提高財務(wù)處理效率，避免人為失誤造成學(xué)校資源損失。另一方面，要開發(fā)財務(wù)信息管理系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)的資源共享功能，讓政府部分、學(xué)校相關(guān)監(jiān)督部門、第三方審計機構(gòu)及時參與到高校經(jīng)濟活動過程中。此外，還要建立電子信息檔案，將財務(wù)信息及時歸類和存檔，便于信息的進(jìn)一步公開。

（2）創(chuàng)新高校財務(wù)公開模式與方法。一是豐富信息公開載體。不僅要通過公開欄、學(xué)校文件、財務(wù)簡報等傳統(tǒng)形式進(jìn)行財務(wù)公開，還要進(jìn)一步利用網(wǎng)絡(luò)資源，在校園門戶網(wǎng)站或其他網(wǎng)站設(shè)立專門板塊實時更新學(xué)校財務(wù)信息、經(jīng)營狀況、財務(wù)支出以及相關(guān)項目的運營情況。二是創(chuàng)建信息反饋機制。傳統(tǒng)的校長信箱、意見箱、舉報箱等形式往往只能進(jìn)行簡單的意見投送，而缺乏財務(wù)監(jiān)管方與意見投送方的溝通與對話。因此，可以通過采訪、會議、座談等方式，強化信息反饋。同時，可以利用視頻錄制、錄音等方式形成記錄，通過網(wǎng)絡(luò)、校園廣播、校園電視臺等進(jìn)行發(fā)布。

（3）創(chuàng)立高校信息公開的長效機制。一是設(shè)置機構(gòu)。為了提高財務(wù)信息的公開效率和發(fā)布速度，應(yīng)設(shè)立專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)財務(wù)信息公開。也可以在財務(wù)處或其他相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)設(shè)立專門的崗位，由專人負(fù)責(zé)信息公開。二是對財務(wù)監(jiān)督公開進(jìn)行二次監(jiān)督。財務(wù)監(jiān)督的執(zhí)行效率，不僅僅取決于制度、規(guī)程、機構(gòu)設(shè)置，還需要相關(guān)人員的自律意識，以“他律”彌補“自律”的不確定性。這既需要學(xué)校內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的監(jiān)督，也需要政府設(shè)立相關(guān)財務(wù)公開監(jiān)管機構(gòu)并及時對公開工作進(jìn)行監(jiān)督和管理。

5.提升監(jiān)管人員職業(yè)素養(yǎng)

（1）提高財務(wù)監(jiān)管人員綜合素質(zhì)。所謂綜合素質(zhì)既包括相關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)也包括其職業(yè)操守與道德。一是夯實相關(guān)理論基礎(chǔ)。要通過財務(wù)制度、財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度、學(xué)校相關(guān)的財務(wù)制度培訓(xùn)強化財務(wù)監(jiān)管人員對財務(wù)理論知識的掌握。二是加強相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)。在選擇財務(wù)監(jiān)管人員時，要將其安置在核算、出納、審計、行政等多個崗位中學(xué)習(xí)，使其盡快熟悉和掌握高校不同財務(wù)運作的各個環(huán)節(jié)，增強其業(yè)務(wù)熟練程度。三是加強監(jiān)管人員職業(yè)道德建設(shè)。先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)能作為財務(wù)監(jiān)管的工具，而作為財務(wù)監(jiān)管工具使用者的財務(wù)工作人員，只有具有道德感的人才能嚴(yán)守底線。因此，重視職業(yè)道德培訓(xùn)，將職業(yè)道德內(nèi)化為監(jiān)管者的信念，才能在監(jiān)管者心中構(gòu)建道德準(zhǔn)繩。

（2）建立財務(wù)管理人員問責(zé)制度。一是要健全重大經(jīng)濟活動的問責(zé)制。高校屬于國有資產(chǎn)，重大經(jīng)濟決策具有舉足輕重的影響。因此，要規(guī)范相關(guān)決策者的行為，防止“一言堂”或者無人負(fù)責(zé)的情況出現(xiàn)。對于決策的失敗，相關(guān)部門要果斷問責(zé)。二是建立各級經(jīng)濟活動問責(zé)制。目前，我國高校往往采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的模式。在多層次、多主體、多角度的財務(wù)管理制度面前，要通過規(guī)章制度、計劃安排等要求劃定相關(guān)人員的權(quán)責(zé)范圍，使責(zé)任明確到人，確保學(xué)校經(jīng)濟活動的各個環(huán)節(jié)、各個流程的有序運行。

（3）搭建財務(wù)監(jiān)管人員管理平臺。財務(wù)監(jiān)管人員對于高校財務(wù)行使監(jiān)管職能，然而，財務(wù)監(jiān)管人員的行為本身也需要一定程度上的監(jiān)督。因此，應(yīng)將財務(wù)監(jiān)管人員納入統(tǒng)一的管理平臺。一方面，有利于對財務(wù)監(jiān)管人員的行為進(jìn)行統(tǒng)一管理。另一方面，通過平臺也為財務(wù)監(jiān)管人員考核、培訓(xùn)、調(diào)動創(chuàng)造了條件，從而保證人事管理制度系統(tǒng)化、人力資源功能開發(fā)最大化。具體而言，可以在財務(wù)處等相關(guān)機構(gòu)建立監(jiān)管人員的信息檔案，并借助網(wǎng)絡(luò)等渠道，將各主體都納入平臺管理。