PPP項目落地水平的影響因素研究
——基于區域發展成熟度與政府信譽的對比分析

■李學樂，吳 健，禇昭華

PPP項目落地水平的影響因素研究
——基于區域發展成熟度與政府信譽的對比分析

■李學樂，吳 健，禇昭華

PPP落地難的原因至今尚無定論。本文采用2012～2015年省級面板數據，運用空間面板模型對我國的PPP落地難問題進行實證分析，結果發現，區域發展成熟度對PPP落地水平的作用效果為正，政府信譽（地方政府腐敗）的作用效果卻為負，而且后者的作用程度要大于前者。東、中、西部各地區的表現有所差異。說明PPP落地難的根本原因在于政府信譽水平普遍較低，缺乏契約精神與規范意識，而且PPP項目的區域供給結構與區域需求結構存在不匹配現象也影響項目落地進程。

PPP模式；雙邊鎖定效應；動態信任模型；空間面板計量

一、問題提出

根據《開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號），PPP（public-privatepartnership）是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作關系。PPP項目的成功落地一直是政府與社會資本共同追求的雙贏局面，二者也為此付出較多的人力、物力、財力，但是落地水平一直不容樂觀。截至2016年9月末，財政部PPP項目庫數量是10471個，其落地率僅為26%。社會各界也開始將焦點放在PPP項目為何會推進得紅紅火火而真正買賬的卻不多的問題上，究其原因主要在于三點：

其一，PPP模式是一種天然的不完全契約，存在投資效率損失。從經濟學視角來看，由于人們的有限理性、信息不對稱性以及交易事項的不確定性，不完全契約在現實生活中是必然且經常存在的，交易雙方只能致力于避免或然狀態的出現。鑒于PPP項目具有周期長、工程復雜的特點，項目執行過程中可能遇到的未知因素較多，PPP合同對于政府與社會資本方而言，是一種典型的不完全契約，而這種不完全性，很可能會產生投入不足、敲竹杠行為，或者事前的最優契約失效等問題，進而造成投資效率損失（張羽等，2012）。而且根據對PPP項目的統計分析，我們發現參與方對PPP模式的爭議主要集中于風險分擔機制的設計，這一層面又主要分散于PPP的繁雜合同體系當中，如設計風險的防控主要體現在設計合同上，建設施工風險的防控主要體現在施工總承包合同上，運營風險的防控主要體現在PPP項目合同上，而金融風險中的利率風險、通貨膨脹風險、融資風險的防控又分別體現在融資協議、PPP項目合同、融資協議上，這一系列問題導致政府方或社會資本方難以在全局上統籌考慮。再加上契約安排除了體現在PPP合同條款完備程度外，還體現在項目執行環節的政策支持保障上（杜亞靈和尹貽林，2012）和當地主管領導的在位任期上，因此，以利益最大化為目標的社會資本尤其是民營企業，對于PPP項目的態度一直是量力而行，而非盡力而為。

圖1 PPP項目基本合同體系

其二，社會資本篩選PPP項目大多存在地域標準，其項目選擇結構與區域推廣力度不平衡也是PPP項目落地率低的一個原因。有學者研究表明，中國管理情境下的PPP項目具有顯著的“雙邊鎖定”特征，社會資本的投資決策行為在一定程度上決定了項目成敗（杜亞靈和王垚，2012）。對于大多數社會資本而言，其篩選PPP項目存在著明確的地域標準，隸屬于長三角、珠三角等經濟發達的地區①主要參考招商證券系列報告《PPP專題研究報告之一：真的是救命稻草嗎？》。或者具有國家經濟政策指向或經濟發展熱度的地區，像一帶一路戰略所涉及的沿線經濟帶等。前者取決于經濟發展水平，后者取決于國家政策支持力度，但是經濟發達或較為發達的省區，基礎設施的建設已基本完備，其PPP項目的推廣力度與范圍也小于其他省區，這樣無形之中也會影響PPP落地的整體水平。根據財政部PPP綜合信息平臺2015年統計情況，項目落地數最高的是東部地區（322），中部地區次之（176），最后是西部地區（167）。PPP項目的落地情況區域發展極為不平衡。具體表現為：其一，地方對PPP模式的推廣力度。如中部地區的河南省一直是PPP項目的試驗田，推廣力度自然比較大，落地水平自然也會較高。其二，國家經濟政策指向、城市發展熱度以及對外開放程度。如國家關于發展一帶一路、東盟自貿區規劃戰略相關政策的密集出臺，引導越來越多的企業到相應地方去尋找商機；再加上，近年來，沿海發達省區的人力、資金等要素成本逐漸提高，企業家們為適應新常態，爭取利潤最大化，也紛紛轉戰內陸，富士康就是其中一例，這無疑為這些地區增添了新的潛在的社會資本方。

其三，地方政府信譽問題，制約社會資本參與PPP項目的積極性。社會資本若要參與PPP項目，必然會先對項目進行全方面調查，再依據自身實力進行判斷，但是現階段PPP項目的信息并不透明，關鍵信息一般并沒有列示，這時社會資本往往會憑借以往經驗選取那些信譽度較高、財力較為雄厚的地方政府，而目前政府的契約精神與規范意識的缺乏也使得其對PPP項目有些望而卻步（任志濤和高素俠，2015）。值得注意的是，當社會資本向優質地方政府一哄而上時，無形之中也會增強它們在PPP項目談判中的話語權，進而失去爭取利益的主動權。

圖2 2015年發起的PPP項目落地數目區域分布情況

數據來源：財政部PPP綜合信息平臺。

基于上述的分析，并結合以往的研究成果，我們發現對于PPP項目落地難的問題并沒有形成系統的實證研究。因此，本文將立足于社會資本方考察PPP落地難的形成機理，并分析其影響因素。

二、PPP落地影響理論模型與研究假說

PPP項目的簽約落地，實質上就是地方政府與社會資本之間的雙向博弈選擇的過程。而PPP項目參與方的“兩頭觀望態度”也造成了二者的博弈困境，致使項目的“落地難”。

事實上，這個雙向博弈的切入點應在于雙方之間所建立的動態信任模型。根據科爾曼（1990）提出的關于信任發生的經典模型，他認為在委托—代理的框架下，預期收益與預期損失函數的構成是決定社會資本方信任或者不信任政府的根本原因。這也就意味著潛在的社會資本在做決定之前需要盡可能多地收集相關資料或信息，以降低項目的預期風險。那么現在的問題就在于，社會資本對于這個區域所提供的PPP項目要依賴哪些因素的探究，才能建立起對該地方的初始信任，從而完成項目的甄別、篩選與簽約。

根據Kadeors（2004）、Lau 和Rowlinson（2010）及Cheung（2010）等學者的研究成果，政府方與社會資本方之間的信任機制建立存在動態演化過程，在項目合同談判階段，由于雙方之間的信息不對稱，社會資本方對政府方的初始信任的建立依賴于嘗試性相信當地信號源所發揮的信號傳遞作用，以期避免不必要的機會主義預期，這時，對于社會資本方來說，甄別信任信號的手段主要有對政府管理能力及市場聲譽的評估。對此，Peter Shek-Pui Wong（2004）等專家認為，政府的聲譽是影響信任建立的最重要因素，而工作能力與財政穩定性也是應該得到高度重視的影響因素。Catterberg(2006)在政府信任的多變量模型中指出，對腐敗的寬容也會影響社會資本對政府的信任，而且往往這種作用呈現負相關性。越是縱容腐敗，越是容易激發某些人在行動上的機會主義策略，長此以往，社會就會形成一種根深蒂固的不信任文化。綜上，我們可以看出關于政府機構的評價對社會資本初始信任的建立機制至關重要，其主要包括從政府的聲譽及財政的穩定性兩個維度，基于此，提出以下假設：

假說1：地方政府信譽度越高，社會資本對其的初始信任越高，由此帶來的PPP項目的需求就越旺盛，所能達到的PPP項目的落地規模越大。

假說2：地方政府的財政支出水平越高，社會資本對其的初始信任越高，該地PPP項目的吸引力就越大，PPP項目的落地規模就越大。

另外，區域發展成熟度與社會資本的初始信任的建立也存在密切關系。盧克·基爾等（2012）認為，社會公眾對當地經濟發展形勢的滿意程度也可以被看作是決定信任的首要因素，當經濟發展落后，人們的社會物質文化的需求得不到滿足，進而將激發對政府的不信任情緒，而一旦經濟出現繁榮，他們的信任也會隨之上升。Catterberg(2006)也指出，在考察初始信任機制的建立原理時，收入與教育也是兩個重要的影響因素，前者一般表現為正向作用，而后者則需要根據當地的發展成熟度進行具體分析。換句話說，社會經濟的某些因素對信任的影響力還與城市發展進程的評價相關。基于以上分析，社會資本甄別信任信號還可以依據地方社會經濟等因素的發展水平。除此之外，根據我們對PPP項目長期動態的跟蹤及反饋信息來看，很多社會資本方對于擬投項目的目標城市的城鎮化率、通貨膨脹水平等也都比較看重。將它們均納入初始信任的驅動因素，由此提出以下假設：

假說3：地方的區域發展成熟度越高，社會資本對其的初始信任越高，它就更希望介入當地的基礎設施建設，由此帶來的PPP落地水平就越高。

假說4：地方的通貨膨脹水平越高，社會資本對其的初始信任越高，PPP的落地水平就越高。

假說5：地方的城鎮化率越低，社會資本方對其的初始信任越高，那么地方通過PPP模式引入社會資本增強公共供給能力的意愿就越迫切，PPP落地水平也會由此增長。

圖3 待證的研究假設

三、PPP落地影響模型設定與區域發展成熟度測算

本部分將討論如何針對以上五個研究假說設定模型并進行實證檢驗，以判定本文的研究假說是否成立。

（一）模型設定

本文借鑒以往學者的研究方法，重點分析區域經濟發展成熟度、政府信譽對PPP落地水平的影響。因此，根據前文的理論分析，在建立模型時引入區域經濟發展成熟度、政府信譽項。基本計量模型如下：

其中，PPPi，t代表第i省第t年發起的PPP項目的落地金額，ecoi，t表示第i省第t年的區域發展成熟度，govcrei，t表示第 i省第t年的政府信譽水平，Controli，t表示控制變量。townit表示第i省第t年的城鎮化水平，fini，t表示第 i省第 t年的財政支出水平，cpii，t表示第 i省第t年的通貨膨脹水平，μi，t表示隨機擾動項。

值得注意的是，政府信譽指標根據Fisman and Gatti（2002）與陳屹立和邵同堯（2012）等研究成果，通常用地方政府腐敗水平來代指，并采用各省區人民檢察院每年立案的貪污賄賂、瀆職案件數與各省人口的比重來表示，因此，本文在實證過程中所采用的政府信譽指標，也就是地方政府腐敗水平，與上述理論假說中所代表的含義應呈逆向關系，也就是說政府的腐敗程度越高，那么它的信譽水平就越低。在此用地方政府腐敗水平來特指政府信譽。

（二）區域發展成熟度測算

許多學者均對區域發展成熟度或其類似指標進行過積極探索，本文認為，區域發展成熟度主要體現在三個層面，即區域經濟活躍度、區域要素密集度、區域社會環境協同度，以綜合評測區域發展的綜合能力與潛力。具體指標如下：

表1 區域發展成熟度指標綜合評估

通過對上述的區域發展成熟度指標的綜合評價，發現我國區域發展成熟度差異較大，布局較為不平衡。將區域發展成熟度得分劃分為區域發展成熟度強區（正值）、區域發展成熟度（弱區），按2012年～2015年各省區排名位次變化劃分為上升型、平穩型、下降型。以2015年區域成熟度發展態勢為例，大部分東部地區除了海南省、遼寧省以外均位于發展成熟度強區，中部地區的省區基本平均分布于發展成熟度強區與發展成熟度弱區，其中安徽省、湖南省、湖北省位于強區，黑龍江省、吉林省、山西省、江西省、河南省及內蒙古自治區位于弱區，而西部地區則除了四川省與陜西省大部分位于發展成熟度弱區。區域發展成熟度存在差異的原因，一方面由于各區域特有的地理位置、歷史發展條件、經濟發展類型、社會進步等不同所致；另一方面也有我國獨特的經濟體制與政策機制等特性的原因。從各省區的排名位次變化來看，區域發展成熟度排名上升的地區與下降的地區分別有13個與10個。當然，也不能盲目據此判斷在這四年間區域發展成熟度上升、平穩、下降的好壞與否，還要考慮其它因素影響。

圖4 區域發展成熟度區域分布

（三）數據說明

本文樣本選取的是2012～2015年省級面板數據，由于PPP模式對于我國來說尚屬于新鮮事物,PPP統計尚處于完善階段，部分直轄市和城市數據仍存在缺失，如財政部PPP綜合信息平臺始建于2016年，部分省、自治區、直轄市2012年、2013年、2014年數據存在嚴重缺失，北京、天津、重慶、上海四市情況更為嚴重，對此經過處理后共得到26個省區面板數據。變量及數據來源如表2所示。變量的統計性描述如表3所示。

表2 變量說明、數據來源

表3 變量統計性描述

四、PPP落地模型檢驗與實證

本文利用空間面板模型①根據J.Paul Elhors（t2003）設計空間計量模型，鑒于PPP模式的落地水平還與地區在空間上的位置相關，因而在計量模型中加入空間依賴性元素。目前，空間計量模型主要包括空間自回歸模型（SAR）和空間誤差模型（SEM）兩類。本文重點介紹SAR模型。SAR模型主要考察的是區域的溢出效應，即相鄰區域的行為對整個系統或者說模型的剩余區域行為的作用效果，其空間依賴性體現在因變量的滯后項上。SAR模型的一般設定其中，ρ為PPP落地水平的反應系數，反映相鄰區域的觀測值對本區域的觀測值所產生的影響；wij為經過標準化處理后的空間權重矩陣的構成元素；yit為PPP落地水平，即為第i省第t年發起的PPP項目的落地金額。表示PPP落地水平的空間滯后變量，即為第t年除i省外的其他相鄰區域PPP落地水平的加權平均值。Xij為解釋變量，β為解釋變量的回歸系數；εit為殘差擾動項。，對上述模型進行估計。采用的計量軟件為STATA12。在此之前，我們先通過畫散點圖的方法，初步判斷PPP落地水平與區域發展成熟度、政府信譽之間的關系，通過下圖，我們發現區域發展成熟度與PPP落地水平存在正向關系，而政府信譽（地方政府腐敗）與PPP落地水平存在負向關系，這與之前的理論假說保持一致。

圖5 區域發展成熟度與PPP落地水平散點圖

圖6 政府信譽與PPP落地水平的散點圖

接下來，通過空間計量模型來對我國PPP落地水平的影響因素進行分析。表3中（1）和（2）列分別給出了全國范圍的傳統計量模型估計結果與空間計量模型的估計結果；（3）和（4）列分別給出了東部地區的估計結果；（5）和（6）列分別給出了中部地區的估計結果；（7）和（8）分別給出了西部地區的估計結果。且每個空間計量模型的Moran’s I指數都顯著為正，表明PPP落地水平的確存在顯著的正向空間自相關，空間計量模型適用于本實證研究。

（一）PPP落地水平整體分析

為了從總體上分析PPP落地水平的影響因素，我們對其進行空間計量分析。列（2）是PPP落地水平的SAR模型估計結果。從中我們可以發現，對于PPP的落地水平，區域發展成熟度的影響系數為0.33，政府信譽（地方政府腐敗）的影響系數為-1.289，其他變量對PPP落地水平的影響也符合理論假說，除了城鎮化率以外，其他的影響因素如財政支出水平與通貨膨脹水平作用系數均為正。這說明社會資本通過對區域經濟發展成熟度、政府信譽（地方政府腐敗）、城鎮化水平、財政支出水平、通貨膨脹水平等指標的評估與對比，建立初步信任機制，其中，區域經濟發展成熟度、財政支出水平、通貨膨脹水平的評估結果越高，越說明該地的發展情況符合社會資本的合理預期，PPP項目從合同簽約到建設開工再到管理運營能夠順利推進的可能性越大。值得注意的是，政府信譽（地方政府腐敗）的作用系數雖然不顯著，但是較大，遠遠大于區域發展成熟度，這也就是說社會資本在建立與當地的初始信用機制時，在進行是否參與該地的PPP項目的抉擇時，它們更偏重于考慮政府信譽（地方政府腐敗）水平，還有財政支出水平與城鎮化率水平。

（二）東部、中部、西部地區比較分析

鑒于各個省區所歸屬的經濟帶或區域不同，它們的發展不僅可能存在異質性，還可能由于享受的優惠政策不同而導致社會資本方對此的建立初始信用機制的規律存在偏離，進而導致PPP落地水平存在差異。因此，不同的區域，PPP落地水平的影響機制可能存在不同的規律。針對這種可能性，我們對東部、中部、西部地區分別進行空間計量模型。表3中的（4）、（6）、（8）列匯報了這三大區域的估計結果。結果顯示，東部、中部、西部①東部地區包括遼寧省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省及廣西自治區；中部地區包括黑龍江省、吉林省、山西省、河南省、湖北省、湖南省、安徽省、江西省及內蒙古自治區；西部地區包括陜西省、甘肅省、青海省、四川省、云南省、貴州省、寧夏自治區及新疆自治區。地區的區域發展成熟度與PPP落地水平之間存在正相關關系，這一點符合理論假說3，但是上述三大區域也表現出一定的異質性特征。

表4 PPP落地水平的實證檢驗結果

政府信譽（地方政府腐敗）對PPP落地水平的作用系數在東部、中部、西部地區表現不同，在東部與西部地區，其表現為負相關關系，而在中部地區則表現為正相關關系，但并不顯著，這與假說1存在些許差異。究其原因，可能是由于中部地區相較于西部地區，區域發展成熟度、財政支出水平較高，而相較于東部地區，其城鎮化水平與基礎設施水平還不夠完善，自然對PPP項目的推廣力度也更大，在這些因素疊加之下，社會資本方可能更偏愛中部地區，一哄而上現象的發生，在無形之中提升了中部地區政府的話語權，從而增大了降低項目收益率的可能性，導致社會資本參與PPP項目的積極性降低。而且與全國平均水平相比，東部地區的區域發展成熟度對PPP落地水平的影響系數顯著降低，而西部地區的則顯示提高，但卻并不顯著，這說明西部地區的區域發展成熟度較為滯后，帶來PPP落地水平的增加輻動較小，并不足以產生顯著影響。其余的變量則與假說基本保持一致，除了中部地區的財政支出水平以外。而東部、西部地區的表現并不顯著。

五、結論與政策建議

（一）結論

本文試圖對我國PPP落地水平的影響機制給出一個符合現實的解釋。自2015年全面爆發，我國PPP項目卻經常遭遇落地難的困境。根據上文所構建的理論與實證模型，我們發現其所存在的根本原因在于政府信譽水平普遍較低，缺乏契約精神與規范意識，再加上PPP項目的區域供給結構與區域需求經構存在不匹配現象所導致的。

1.區域發展成熟度的增強，有利于提高社會資本對當地的初始信任程度，從而增大PPP項目的落地水平。但是由于我國中、西部地區區域發展滯后，其對PPP落地水平的帶動作用較小，還不足以產生顯著的影響。再加上雖說區域發展成熟度是構成建立社會資本初始信任影響因素之一，但是由于PPP項目的區域供給結構，與因社會資本區域信任結構而引起的PPP項目的需求結構存在不平衡，這樣的結果可能是PPP項目的落地率并不如預期的高。

2.社會資本更偏向于參與信譽高、財政實力強的優質政府所發起的PPP項目。但這一影響作用并不是絕對的，隨著政府在談判中話語權的增強，社會資本在這過程中主動權的減弱，其參與PPP的積極性也將減弱。

3.城鎮化水平、通貨膨脹水平也對PPP落地水平產生影響。二者均是構成社會資本基于區域特色信任機制的因素，并借此作用于PPP落地水平。前者是負向關系，反映PPP項目的需求，后者是正向關系，反映當地的經濟熱度。

（二）政策建議

在本文上述結論推導與實證的過程中，我們發現還存在著一些延伸思考，它對未來分析地方政府遭遇落地難的問題，政府、社會資本、金融機構等參與主體的經濟行為預測，以及相應政策的制定層面，形成有益的啟示。

1.PPP項目的落地水平具有一定的階段性特點，對于地方政府而言，一旦區域發展進入更加成熟的時期，PPP落地水平的規模增長將不會持續。發展初期，政府憑借著其在資本圈子里所享有的既往的信譽水平，通過PPP項目引入社會資本確實有效推動了本地區的發展水平的提升，帶來了就業、資本收益、勞動報酬的快速增長，引起地方項目需求與土地開發的快速增長。當區域發展進入了新的階段，產業結構轉型與升級隨之進行，地方政府談判話語權也由被動轉為主動，其信譽水平已不足以彌補低資本收益的損失，PPP項目的落地水平趨于下降，因此，在不同的區域發展階段，地方政府應綜合衡量其信譽水平與資本收益水平的設定，推進PPP項目的落地。

2.一個對于社會資本方值得研究的現象是PPP落地水平與地方區域發展成熟度發展趨勢保持一致，并且與地方政府的經濟行為也有所關聯，這存在必然的邏輯。在我國新型城鎮化的背景下，地方政府為了推進當地的基礎設施與公共服務水平，大力推進PPP模式。面對如此龐雜的項目庫，社會資本應建立起一套篩選機制，也即是在項目的區域發展層面進行初步抉擇，將構成基于地方主體與區域發展的信任的各項指標納入其中，并依據科學方法，制定相應的權重，得出相應的綜合指標，如此完成區域層面的篩選，節省相應的人力、財力成本。

3.PPP落地水平所體現的最本質的關系是區域發展過程中基礎設施建設與公共服務的供給與需求的關系。在區域發展過程中，人們對基礎設施建設與公共服務的需求對供給形成雙向刺激機制。一是區域的快速發展帶來了人們生活水平的普遍上升，對地方的社會配套服務的完備性與完整性提出更高要求，一定程度上提升PPP項目的落地水平，并通過地方政府給予社會資本一定的補貼激勵；二是社會配套服務水平的提升帶來了金融資本與社會資本對區域發展模式的信任，推進PPP落地水平的同時，又支撐了區域發展成熟的實現。可以說，PPP落地是實現上述邏輯的關鍵途徑。

4.未來PPP模式宣傳推廣應激發地方政府從“做大規模總量”轉向“注重發揮結構效益”。PPP項目作為地方政府政績考核要求之一，引發了地方政府的積極發展的熱情，但由于存在一定的盲從性與一哄而上性，從一定程度上來看，地方政府更加看重“推廣規模”，努力做大總量，而對“推廣結構”重視不夠，結構效益的發揮并不是地方政府所考慮的主要方面。未來PPP模式的宣傳推廣中，地方政府與社會資本合作體系的建設與完善應促進地方政府根據自身的經濟發展水平與經濟結構特點更加重視PPP項目的“結構效益”。

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F832.7

A

1006-169X（2017）09-0056-08

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.09.008

李學樂（1987-），遼寧朝陽人，南京卓遠資產管理有限公司研究員，經濟師，碩士研究生，研究方向為城鎮化發展戰略、PPP、投融資；吳健（1977-），江蘇太倉人，南京卓遠資產管理有限公司總經理，碩士研究生，研究方向為城鎮化發展戰略、企業管理、投融資；禇昭華（1979-），江蘇徐州人，南京卓遠資產管理有限公司城鎮化建設與產業發展研究中心主任，碩士研究生，研究方向為城鎮化發展戰略、PPP。（江蘇南京 210029）