化解地方債風險須加快財政金融一體化改革

■ 本刊特約評論員 張茉楠

化解地方債風險須加快財政金融一體化改革

■ 本刊特約評論員 張茉楠

近年來我國圍繞地方債治理出臺了許多財政改革措施，但目前看，強化中央銀行的監管職能，增強財政金融改革的協同性，推進財政金融體制一體化至關重要。

根據瑞銀估算，2016年政府債務規模達50萬億元，占GDP比重為68%。其中，地方政府及準政府債務約33萬億元，廣義地方債的快速增長是政府債務擴張的主要原因。截至目前，地方債存量10.63萬億元，其中2015～2016年地方債總計發行9.88萬億元。其中，2016年發行規模為6.05萬億元，較2015年大幅增加。新增地方債為1.81萬億元、置換部分約8萬億元，意味著目前尚有大致6.3萬億元的置換類債券待發行，2017年置換類地方債發行壓力及地方債務置換的壓力仍較大。

自1994年財政分稅制改革以來，地方政府財權及事權不匹配問題始終沒有解決，導致地方政府高度依賴土地財政和融資平臺，進而給實體經濟帶來較大風險。從稅制改革的“營改增”方向看，財政收入向中央趨于集中，地方財政收支不平衡矛盾可能加劇。從目前地方債管理及新一輪財政管理體制的改革方向看，地方債管理仍借助基于國家信用的財政工具。從政府投融資體制的發展過程看，在無法消除中央政府對地方債兜底的情況下，僅借助財政工具并不能奏效。

筆者認為，當前解決地方債問題，必須協同解決好財政和金融問題。從地方政府角度看，地方財政不能通過無限制撥款來支持國有企業，只能從其他渠道爭取資金資源。于是，各地紛紛轉向金融資源尤其是信貸資源，導致不良貸款率攀升和資金配置效率下降。正是因為這種以中央政府信用作為擔保的隱性擔保機制普遍存在，導致伴隨金融管制趨于放松，大量金融工具被創設出來并對金融體系產生影響。

政府對經濟活動的干預較多，一些本該由財政承擔的責任被賦予金融主體，如政府通過融資平臺、國有企業參與經濟活動，并通過影響銀行信貸投放為前者提供資金。由于財政與金融關系不清晰，中央銀行不僅承擔“準財政職能”，還要為政府性債務融資提供便利，進而將政府性債務擴張的風險轉移至金融體系。因此，從根本上解決地方債問題，必須強化中央銀行對地方債的監管，增強財政金融體制改革的協同性。

第一，清晰界定財政與中央銀行的職能，防范財政變相透支風險。同時，完善財政對中央銀行損失的補充機制，建立有效的歷史掛賬處理方式，解決中央銀行承擔金融改革與金融穩定成本的問題，提高中央銀行資產負債的穩健性。

第二，建立償債準備金。建立償債準備金是世界各國較為通行的作法,可以幫助防范政府債務風險。地方政府償債準備金是地方政府為確保按期償還債務本息而籌集運用的專項儲備資金。償債準備金在管理上可選擇專戶管理或專項管理。

第三，嘗試建立中央銀行國庫基金管理。中央銀行應積極加強地方國庫現金管理問題研究，在保證國庫資金安全的前提下，推出既便于國家宏觀經濟治理、又滿足地方財政利益訴求的現金管理模式，充分合理利用閑置的資金資源，最大限度減少政府債務余額和利息支出。