禁止不當聯(lián)結原則：內涵界定與司法適用

王留一

(中國人民大學法學院，北京100872)

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法律科學

禁止不當聯(lián)結原則：內涵界定與司法適用

王留一

(中國人民大學法學院，北京100872)

禁止不當聯(lián)結原則是對行政權行使中的不當聯(lián)結行為進行規(guī)范和調整的法律原則。所謂不當聯(lián)結是指行政機關以是否作出某項行政行為來要求相對人履行一個與此無正當關聯(lián)的義務。不當聯(lián)結的類型可以劃分為行政行為附款的不當聯(lián)結和對待給付間無實質關聯(lián)兩種。不當聯(lián)結的認定包括闡釋立法目的、分析相對人義務性質、判斷二者是否有正當關聯(lián)三個步驟。在司法適用上，應當優(yōu)先適用將禁止不當聯(lián)結具體化的法律規(guī)則；在沒有相關規(guī)則的時候，才能直接適用禁止不當聯(lián)結原則。在舉證責任上，不當聯(lián)結案件的審查應當實行舉證責任倒置。

行政法；不當聯(lián)結；立法目的；司法適用

一、引 言

在行政實踐中，行政機關常常會基于管理之便利，將某一行政手段與一個不相關的行政目的結合起來，要求相對人承擔與此行政行為不具有實質關聯(lián)性的負擔。例如，將公務員完成計劃生育政策的情況與其公職聯(lián)結起來，對違反計劃生育政策的公務員開除公職；將戶籍管理制度與計劃生育政策聯(lián)結起來，在辦理戶口遷移手續(xù)時要求提供母親的結扎證明；將車輛年檢與交通違章罰款結合起來，對未繳納交通罰款的車輛不予辦理年檢。在這些行政行為中，行政機關的目的是正當的，即為了完成行政任務，所采取的手段也在其職權范圍之內，但實際上，這些行為是不符合法治原理的，是一種不當聯(lián)結行為，屬于違法行政的范疇。因為如果任由行政機關運用行政職權要求相對人履行與此不相關的義務，那么行政機關與相對人就會陷入不平等的狀態(tài)，行政機關就可以運用此“聯(lián)結”的自由，“任性”地行使權力，侵害公民的合法利益，行政權就會變得恣意。同時，將不相關的義務與行政行為聯(lián)結起來的做法，也不符合“一碼歸一碼”的大眾心理和一般觀念。因此這些不當聯(lián)結的行為也就得不到公眾的認同，不具有可接受性。

禁止不當聯(lián)結原則即禁止行政機關進行不當聯(lián)結的法律原則。在德國，這一原則已經寫入行政程序法之中，對行政行為附款以及公法合同的不當聯(lián)結起著重要的調整作用。[1]我國臺灣地區(qū)也已有相關判例引用了該原則*據筆者搜集到的資料，截至目前，臺灣地區(qū)共有2個判決將禁止不當聯(lián)結作為判決的主要理由，分別是臺灣地區(qū)“最高行政法院”九十年度判字第一七〇號判決和臺灣桃園地方法院行政訴訟判決一〇二簡字第一一〇號判決。另有兩個大法官解釋涉及到禁止不當聯(lián)結原則，分別是臺灣地區(qū)“司法院”大法官解釋第423號和第484號。，近來，將該原則納入行政程序法之中的呼聲也越來越高。[2]遺憾的是，面對行政實踐中大量的不當聯(lián)結現象，我國行政法上卻尚未引入該原則。筆者認為，這其中有兩個原因：一是理論上對禁止不當聯(lián)結原則的內涵尚未達至一個清晰的認識，二是對該原則的司法適用缺乏研究。因此，本文將首先對該原則的內涵進行解析，接著從司法適用的角度出發(fā)，對司法實務中不當聯(lián)結的認定以及禁止不當聯(lián)結原則的適用提出具體的規(guī)則，以期為禁止不當聯(lián)結原則在我國行政法上的確立及適用提供理論支撐。

二、禁止不當聯(lián)結原則的內涵

禁止不當聯(lián)結原則起源于德國，關于該原則的內涵首先可以從德國行政法來觀察。德國行政法學中具有代表性的兩本著作都有關于禁止不當聯(lián)結原則的介紹。其中，毛雷爾的《行政法學總論》在論述雙務合同時提到公民的對待給付必須與合同中的給付具有客觀的聯(lián)系[3]；沃爾夫在其《行政法》中提到“出售裁量權的行為屬于不正當的行政義務聯(lián)結(即不當聯(lián)結禁止)。”[4]比較而言，毛雷爾雖然沒有明確提出“禁止不當聯(lián)結”這一概念，但卻表達了該原則的主要內涵；而沃爾夫對該原則的定義可以說是非常模糊的，因為什么是出售裁量權的行為是很不確定的。從德國的立法來看，與禁止不當聯(lián)結原則相關的法律制度有兩個：一是《德國行政程序法》第36條第3款規(guī)定的附款不得有悖于行政行為的目的；二是《德國行政程序法》第56條第1款規(guī)定的公法合同中的對待給付按整體情況判斷須為適當，并須與行政機關履行合同給付有實質聯(lián)系。

我國臺灣地區(qū)較早引入禁止不當聯(lián)結原則。總體而言，臺灣地區(qū)行政法學上關于禁止不當聯(lián)結原則的定義可以歸納為兩種觀點：一是將不當聯(lián)結定義為手段與目的不當聯(lián)結，如程明修教授主張“此種目的與手段間有合理之聯(lián)結關系，即為禁止不當聯(lián)結原則。”[5]二是從行政行為與行政相對人給付之間的關系出發(fā)，主張不當聯(lián)結是行政行為與行政相對人給付(負擔)間的不當聯(lián)結。例如，林錫堯認為，禁止不當結合原則系指行政機關的行政行為與人民的給付間，并無實質的內在關聯(lián)者(特別從法律授權觀察)，則不得互相結合(即不得互相有依存關系)。[6]

筆者認為，第一種觀點對不當聯(lián)結的解釋是有問題的。因為根據依法行政原理，行政機關所采取的任何手段都應當符合立法目的，換言之，一切違法行政行為都可以稱之為行政機關所采取的手段與立法目的不相符的行為。如果采取第一種定義，那么不當聯(lián)結即覆蓋了所有的違法行政行為，禁止不當聯(lián)結原則也就成為了可以調整所有違法行政行為的“萬能原則”，在內涵上相當于依法行政原則，這就使得禁止不當聯(lián)結原則失去了其重心和獨特的內涵，進而失去了其作為獨立的行政法原則的意義。實際上，禁止不當聯(lián)結原則并不等同于依法行政原則，而是有其獨特的內涵與功能，不能被其它原則替代。這種定義對禁止不當聯(lián)結的內涵進行了擴充，但這種擴充會造成該原則內涵的模糊不清。

相較而言，第二種定義則更為妥當，能夠將禁止不當聯(lián)結原則與其它相關原則區(qū)分開來，從而確立其獨立存在的意義。這種觀點認識到了雖然不當聯(lián)結可以解釋為行政機關所采取的手段與其追求的目的無關聯(lián)性，但是，并不是所有的手段與目的不具有正當關聯(lián)性的行為都構成不當聯(lián)結。只有行政機關以某一行為的作出或不作出作為手段要求相對人履行與該行政行為不相關的義務才構成不當聯(lián)結。例如，行政機關征收某塊土地，目的是為了給開發(fā)商建造商品房，在此行為中，行政機關采取土地征收的手段明顯不符合法律授予其該職權的目的，其真實目的是為了幫助開發(fā)商實現商業(yè)目的。該商業(yè)目的即是一種與土地征收手段不具有正當關聯(lián)性的行為，但是，這個行為卻不構成不當聯(lián)結，因為對于相對人來講，行政機關并沒有在土地征收行為上聯(lián)結一個與此無關的義務，因此該行為最多只是一種權力濫用的行為*通說認為，濫用職權是指行政機關行使職權背離法律、法規(guī)的目的，背離法律基本原則的行為。參見：羅豪才，應松年.行政訴訟法學[M].北京：中國政法大學出版社，1990.，而不是一種不當聯(lián)結行為。因此，筆者認為，林錫堯對禁止不當聯(lián)結原則的定義更為妥當。

三、不當聯(lián)結的認定

一個法律原則的價值和功能必須在法律適用中才能實現，而法律原則適用的前提是對某一行為是否屬于該原則調控的情形進行判斷。禁止不當聯(lián)結原則的適用前提就是要對某一行為是否構成不當聯(lián)結進行認定。

關于什么是不當聯(lián)結，學者們經常使用“實質內在關聯(lián)”或者“事理關聯(lián)”來進行說明，例如，葉俊榮教授認為：“不當聯(lián)結禁止原則所禁止者，不是上述所有之聯(lián)結，而是沒有事理上關聯(lián)。”[7]再如，上文提到的林錫堯對禁止不當聯(lián)結原則的定義，實際上也表明了不當聯(lián)結的內涵，即不當聯(lián)結是指行政機關的行政行為與人民的給付間，并無實質的內在關聯(lián)者。從這些定義可以看出，實質內在關聯(lián)是不當聯(lián)結的核心概念，但是對于這個核心概念，學者們并沒有給出進一步的解析。而由于實質內在關聯(lián)性本身也是極其不確定的概念，以此概念來解釋不當聯(lián)結實際上是使用了另一個不確定性概念來替代一個不確定性概念，并沒有降低不當聯(lián)結的認定難度。因此，探尋不當聯(lián)結認定方法的關鍵就在于對什么是實質內在關聯(lián)性作出詳細的解析。

雖然目前還沒有學者對實質內在關聯(lián)的內涵進行闡釋，但是已有運用實質內在關聯(lián)對現實案例中的不當聯(lián)結進行認定的嘗試。例如，李建良教授在一篇關于臺灣“最高行政法院”九十判字一七〇四號判決*該案的基本案情是：甲所有的小汽車因多次交通違規(guī)累計欠繳交通違章罰款5萬元，其在向臺北市監(jiān)理處申請換發(fā)行車執(zhí)照時，被監(jiān)理處以“違規(guī)案件未清，請附罰款單收據一并寄回后再行處理”為由而退回，后甲對此決定不服，向法院提起訴訟。參見：臺灣“最高行政法院”九十判字一七〇四號判決。的評論文章中是這樣分析的：“關于拒絕換發(fā)行照的適法性問題，所應考量者，乃換發(fā)行車執(zhí)照與追繳違章罰款之間是否具有合理的事理關聯(lián)。按法律規(guī)定汽車行車執(zhí)照須在一定期限內換發(fā)，旨在使主管機關適時掌握汽車的狀況，確保行車品質。換言之，行車執(zhí)照的規(guī)范重點在于汽車的客觀狀況，屬于一種‘屬物性’行政處分，其與汽車所有人的駕駛能力與行車活動，并無必然關聯(lián)。相對而言，交通罰款則系針對駕駛人違規(guī)行為的制裁(行政秩序罰)，追繳則是設計行政強制執(zhí)行問題，其與換發(fā)行車執(zhí)照著重車輛客觀狀態(tài)之間，欠缺實質的合理關聯(lián)，故二者不得相互聯(lián)結。”[8]82李建良教授在這里即是通過對實質內在關聯(lián)的分析來認定該案屬于不當聯(lián)結的，其認定的基本邏輯是：首先，闡釋行政機關行政行為的立法目的，在本案中具體就是指換發(fā)汽車行車執(zhí)照的立法目的，“按法律規(guī)定汽車行車執(zhí)照須在一定期限內換發(fā)，旨在使主管機關適時掌握汽車的狀況，確保行車品質”即是對立法目的的闡釋。其次，分析“要求相對人所為之義務”的性質，“交通罰款則系針對駕駛人違規(guī)行為的制裁(行政秩序罰)，追繳則是設計行政強制執(zhí)行問題”，即是對追繳交通罰款性質的分析。最后，根據立法目的，判斷“要求相對人所為之義務”是否能夠促進立法目的之實現，進而得出是否屬于不當聯(lián)結的結論。李建良教授在最后判斷時只是簡單地說“其與換發(fā)行車執(zhí)照著重車輛客觀狀態(tài)之間，欠缺實質的合理關聯(lián)”。[8]82其所表達的意思是，換發(fā)行車執(zhí)照的立法目的是保障車輛的性能、狀態(tài)安全，而要求當事人繳納交通罰款并不能促進這一目的的實現，因此，二者不具有合理關聯(lián)。

實際上，有了前兩步的基礎，第三步的分析較為簡單，只要將第二個步驟分析得出的“要求相對人所為之義務”的性質與第一步所闡釋的立法目的進行比對，看這個特定義務是否有助于該目的實現即可得出結論。如果能夠促進，則該行為就不屬于不當聯(lián)結；反之，則構成不當聯(lián)結。由此可以發(fā)現，行政機關要求相對人履行的義務與該行政行為是否具有“實質關聯(lián)性”實際上轉變成了該義務是否有助于實現該行政行為的立法目的，這樣就明確了認定的對象，簡化了認定思路。

四、不當聯(lián)結的類型

根據不同的標準，可以將不當聯(lián)結劃分為不同的類型。但根據其外在表現形式對不當聯(lián)結作出的劃分是最為重要的一種分類，因為這種分類是實務中經常遇到的情形。我國臺灣地區(qū)行政法上一般將不當聯(lián)結的類型歸納為四類：(1)目的與手段之合理聯(lián)結；(2)對待給付間實質上關聯(lián)；(3)不相關因素考慮之禁止；(4)公益范圍內之聯(lián)結。[9]我國大陸地區(qū)也有學者受此影響，認為不當聯(lián)結的類型就是以上四種。[10]但筆者認為這種歸類是有問題的。前文所述，禁止不當聯(lián)結原則宜界定為禁止行政機關以行政行為的作出或者不作出，要求相對人履行與此行為不相關的義務。也就是說，在不當聯(lián)結中，一定存在一個與行政行為聯(lián)結的不相關的義務。而以上歸類下的第三種和第四種類型都不符合禁止不當聯(lián)結的定義，因為不相關考慮僅僅是指行政主體在作出行為時考慮了不影響行政行為性質、過程、情節(jié)的要素[11]，而并不一定附加了要求相對人履行一個與行政行為無關的義務。例如，交警因行政相對人與自己之前有過節(jié)而加重了對其違章的處罰，這里行政相對人與行政機關工作人員存在過節(jié)即是與交通違章處罰無關的因素，交警在行政處罰中由于考慮了這一因素而加重處罰，就是一種不相關考慮。但在這一行為中，交警并沒有要求相對人履行一個不相關的義務，因此，該行為不構成不當聯(lián)結。第四種類型，公益范圍內之聯(lián)結的內涵更為模糊，同樣不符合禁止不當聯(lián)結的定義，應當從不當聯(lián)結的類型中剔除出去。因此，不當聯(lián)結應當僅限于行政行為附款的不當聯(lián)結與對待給付間無實質關聯(lián)兩種。這也符合德國的立法實踐。

(一)行政行為附款的不當聯(lián)結

對行政行為的處理內容進行補充和限制的附加規(guī)定，稱為行政行為的附款。相對附款的行政行為本身的處理內容稱為主處理，或者主款、主意思表示。[12]行政行為附款的不當聯(lián)結實際上就是主款與附款之間的不當聯(lián)結。最常發(fā)生不當聯(lián)結的附款是負擔附款。負擔是行政行為附款的種類之一，它是指行政主體為相對人附設的行政法規(guī)范所規(guī)定的義務以外的義務。[13]負擔附款的主要應用領域是行政許可，在行政許可中，行政機關可以利用行政許可權附加負擔，從而實現其它目的。這實際上是增設了行政許可的條件。例如，發(fā)生在我國臺灣地區(qū)的臺北縣汐止鎮(zhèn)征收回饋地方建設捐贈款事件中*該案基本案情為：臺北縣汐止鎮(zhèn)征收回饋地方建設捐贈款(俗稱鎮(zhèn)長稅)時，該鎮(zhèn)公所征收此一款項之目的乃在于代替建商處理完工交屋后留下滿目瘡痍之道路環(huán)境，建商如不繳交，鎮(zhèn)公所就以不核發(fā)無損害公共設施證明為手段，使其無法請領適用執(zhí)照。參見：程明修.論行政目的[C]//城仲模.行政法之一般法律原則.臺灣：三民書局，1994.，繳納地方建設捐贈款就是行政機關頒發(fā)無損害公共設施證明的一個負擔附款，由于該負擔與頒發(fā)無損害公共設施之間無內在實質關聯(lián)性，因此構成了一種不當聯(lián)結。基于同樣的原理，除了行政許可，其它授益性行政行為如行政確認、行政給付、行政獎勵等都有可能存在利用附款進行不當聯(lián)結的情形。

(二)對待給付間無實質關聯(lián)

對待給付間無實質關聯(lián)也可稱為不正當對待給付，這種類型的不當聯(lián)結主要發(fā)生在行政合同之中。由于在行政法律關系中，行政機關與行政相對人的地位是不對等的，行政機關享有行政權，如果允許行政合同中約定與合同目的無關的內容，那么行政機關就有可能基于其行政權的優(yōu)勢地位在行政合同中威逼、壓迫相對人履行一些與合同不對等的給付，從而使合同有失公平。這相當于民事合同中，一方當事人在另一方當事人的脅迫下簽訂的條款，該條款由于意思表示不真實而可撤銷。在行政合同中，不對待給付往往也不是當事人自愿的，而是基于行政機關的優(yōu)勢地位不得已而同意的，因此，也應當否定其合法性。例如，行政機關與建筑商簽訂建設項目合同，如果建筑商不能提供充分的停車場所，那么行政機關可以要求其支付一定的金錢以供建造停車場所用，但如果行政機關將此筆款項用來充作殘障福利基金則構成不當聯(lián)結。*根據筆者在北大法寶上的檢索，當前我國共有5部規(guī)范性文件有關于禁止不當聯(lián)結的規(guī)定，分別是《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》《國家稅務總局關于規(guī)范稅務行政裁量權工作的指導意見》《國家稅務總局關于稅務系統(tǒng)貫徹落實〈全面推進依法行政實施綱要〉的意見》《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權若干意見》《交通運輸部關于規(guī)范交通運輸行政處罰自由裁量權的若干意見》。因為建筑合同的目的在于完成某項建筑并能正常使用，停車場是建筑的應然部分，因此要求建筑商支付金錢用于建造停車場是一種有實質關聯(lián)的對待給付，但繳納殘障福利基金卻與該建筑合同之間沒有任何關系，無助于該建筑合同目的的實現，因此是一種無實質關聯(lián)的對待給付。

五、禁止不當聯(lián)結原則的司法適用

(一)適用規(guī)則的層次性

我國是成為法國家，法律規(guī)則在司法適用中具有優(yōu)先地位，在通常情況下，法官只能根據法律規(guī)則作出裁判。法律原則只有在法律出現漏洞時，才能適用。因此，法官在審理涉及不當聯(lián)結的行政案件時可以區(qū)分如下情況而采取不同的處理方式：

首先，如果某一不當聯(lián)結行為可以通過相關法律規(guī)則否定其合法性，那么此時不應當直接適用禁止不當聯(lián)結原則，而應適用相關法律規(guī)則進行裁判。例如，對于行政許可中的不當聯(lián)結，一般可以直接依照《行政許可法》認定此種行為的違法性，因為按照我國《行政許可法》的規(guī)定，行政許可不可任意增設條件，對于增設條件構成不當聯(lián)結的許可行為，法院可以直接依據《行政許可法》相關條文進行審理、裁判。

其次，當某一行為沒有法律依據或者規(guī)則為其合法性判斷提供標準時，法官可以適用禁止不當聯(lián)結原則。將違反禁止不當聯(lián)結的行為作為《行政訴訟法》第70條第6項所規(guī)定的明顯不當的情形之一。

最后，行政行為有規(guī)章以下的規(guī)范性文件作為依據，但該行為屬于不當聯(lián)結時，可以適用禁止不當聯(lián)結原則對該規(guī)范性文件進行附帶審查。在我國的行政實踐中，有些不當聯(lián)結行為往往是有法律依據的，這就涉及到了不當聯(lián)結立法的問題。在當前的《行政訴訟法》框架下，對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件如果有不當聯(lián)結的規(guī)定，法院可以對其合法性進行附帶審查。而對于規(guī)章以下的法律法規(guī)如果有不當聯(lián)結的規(guī)定，法院是無權處理的，只能依靠《立法法》規(guī)定的法律備案審查機制進行處理。

(二)舉證責任的特殊性

行政權的行使是否存在不當聯(lián)結是較難判斷的，有些不當聯(lián)結行為的認定甚至涉及到立法的合法性、正當性。這一工作對法官來說都頗有困難，更何況普通公民。對于相對人而言，不當聯(lián)結的行政行為對其來說只是一種結果上的不可接受性，至于該行為不當聯(lián)結的性質，相對人一般不會有清晰的認識。基于這個原因，在行政訴訟中，如果要求相對人對行政行為不當聯(lián)結承擔舉證責任，明顯是強人所難，也有違公平。因此，行政訴訟中，原告如果懷疑行政行為存在不當聯(lián)結，只需要向法院提出質疑即可，行政機關負有對質疑的反證義務；如果涉及到規(guī)章以下的規(guī)范性文件存在不當聯(lián)結規(guī)定的可能，行政機關還須對規(guī)范性文件屬于正當聯(lián)結規(guī)定負證明義務。

當然，如果原告沒有提出疑問，行政機關一般不需要主動證明該行為屬于正當聯(lián)結。但對于法院來說，即使原告沒有提出異議，法官也可以依職權對行政行為是否存在不當聯(lián)結進行審查。

(三)判決類型的多樣性

法院適用禁止不當聯(lián)結原則對某一項行政行為進行審查后，根據不同的情況，可以作出以下三種不同類型的判決：

一是撤銷判決。不當聯(lián)結在大多數情況下表現為合法性問題，因此，適用禁止不當聯(lián)結原則對案件進行判決的主要類型是撤銷判決，而且只能是全部撤銷，而不能部分撤銷。因為不當聯(lián)結是行政機關將不相關的給付與行政行為結合在一起，這個不相關的給付使得整個行政行為的合法性受到影響。因此，無法通過部分撤銷使行政行為的合法性得到恢復。當然，在適用禁止不當聯(lián)結原則作出撤銷判決后，法院可以責令行政機關重新作出一個行政行為，此行為應當將不當聯(lián)結的義務取消。

二是履行判決。對于行政許可、行政確認等行為，行政機關要求行政相對人履行某些不當聯(lián)結義務，但行政相對人還未履行而提起訴訟的，法院可以作出履行判決，要求行政機關作出特定的行為，并要求其不得附加該不當聯(lián)結的義務。

三是確認違法判決。不當聯(lián)結行為被撤銷后，相對人已經履行不當聯(lián)結的義務的，如果該給付是非法的、不正當的，則行政機關要退回、賠償；但如果該義務是合法的，是相對人本來就需要履行的，只是與該行政行為無關，在這種情況下，基于公共利益的考慮，相對人不得主張撤回。此時，如果相對人提起履行之訴，法院應當作出確認違法判決，對原告的請求不予支持，但對該不當聯(lián)結行為的違法性作出認定。

[1] 平特納.德國普通行政法[M].朱林，譯.北京：中國政法大學出版社，1999:231.

[2] 杜宏偉.行政合同的基礎理論與行政程序法的最新發(fā)展——第十五屆海峽兩岸行政法學學術研究會綜述[J].行政法學研究，2014(1)：42.

[3] 毛雷爾.行政法學總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2000：356—357.

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[責任編輯：林麗芳]

Principle of Prohibition of Improper Connection:Connotation Definition and Judicial Application

WANG Liu-yi

(Law School, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The principle of prohibition of improper connection is the legal principle to regulate and adjust the improper connection in the exercise of administrative power. Its connotation should be defined as follows:if the administrative organ requires the relative performance of the obligations and the behavior has no real relevance，they shall not be combined together. Improper connection should be divided into two types as improper connection of conditional administrative act and non-equivalent payment in the administrative contract.The identification of improper connection includes three steps: explaining the purpose of legislation, analyzing the nature of the obligations of the relative parties, and judging whether the two parties have a proper correlation. In judicial application, priority should be given to the concrete rule of prohibiting the improper connection. When there is no relevant rules, the principle of prohibiting improper connection can be applied directly.In the burden of proof, the examination of improperly-connected cases should be implemented by the burden of proof converse.

administrative law; improper connection; legislative purpose; judicial application

2017—03—03

王留一(1990—)，男，湖南攸縣人，中國人民大學法學院博士研究生。

D912.1

A

1674—3199(2017)04—0044—07