基層央行財務預算“矩陣式”管理模式探討

段作強+趙守芹+秦天+王延青

【摘要】為適應環境變化及工作內容的轉變，人民銀行總行提出了在系統內探索推進財務預算“矩陣式”管理模式，以提高財務預算管理的科學化、規范化和精細化水平。本文借鑒了國外央行財務預算“矩陣式”管理情況及國內研究現狀，創新性提出了基層央行財務預算“矩陣式”管理模式框架，明確了推進的具體步驟，分析了在推進過程中可能出現的問題并給出了相關建議，具有較強實踐指導意義。

【關鍵詞】基層央行 “矩陣式”管理 模式

一、研究背景及現狀

隨著我國財稅體制改革和政府職能轉變的推進，人民銀行財務預算管理內外部環境發生了較大變化，為適應變化及工作內容的轉變，人民銀行總行提出了在系統內探索推進財務預算“矩陣式”管理模式，以推動財務預算管理工作的轉型，提高財務預算管理的科學化、規范化和精細化水平。

（一）基層央行財務預算“矩陣式”管理模式定義

基層央行財務預算“矩陣式”管理模式是在原有總行-分行-中心支行-縣支行垂直領導的系統之外，為完成專門財務預算管理任務建立一套橫向的組織機制以實現會計財務部門與各業務部門以及各業務部門之間的協作配合，形成了橫向和縱向兩個維度的“矩陣式”結構，實現組織內部各部門間的信息交流和有效溝通，提高內部協作和資源配置效率。

（二）國內外研究現狀

大部分發達國家央行都選擇實施了財務預算“矩陣式”管理模式，加強了各業務部門在預算管理過程中參與度，如澳大利亞央行內設預算執行委員會對預算工作進行管理，各業務部門內設置了專職會計財務人員，深度參與預算管理工作；德國央行設立成本中心和專用的成本控制部門，各成本中心主管對成本中心所有支出負責；美聯儲在編制預算之前要求各業務部門準確提供公共服務數量、水平、目標和實現目標需動用的預算資金，并在此基礎上形成衡量指標和評價標準等。人民銀行總行在2017年會計財務要點及會計財務工作轉型規劃（2016～2020）中明確指出了需要探索實踐“矩陣式”管理模式，形成會計財務部門與業務部門分工明確、項目協調、責任清晰的管理體系。江萬友，于海濱等（2016）提出了建立我國央行財務預算引領的矩陣式管理機制的大體框架。昌麗穎（2016）提出了以“矩陣式”管理模式推進央行財務預算工作轉型的思路，構建了央行財務預算“矩陣式”管理的組織體系和管理框架。但對于人民銀行財務預算“矩陣式”管理模式還處于初級階段，僅提出初步設想及總行層面的整體框架，缺少適合基層央行實際的具體模式及途徑，這是本課題研究重點。

二、基層央行推進“矩陣式”管理模式必要性

基層央行財務預算管理中存在著預算編制不準確、預算控制力度差、績效評價工作未落到實處等諸多問題，推進“矩陣式”管理模式具有以下優勢：

（一）促進相關部門溝通交流

“矩陣式”管理模式加強財務預算管理組織的縱向一致和橫向協同，確保與相關內部成員之間責任明確、相互配合、制衡有序，也有利于各業務部門與會計財務部門之間信息的交流與傳遞，充分發揮財務預算規劃、控制和協調管理職能。

（二）規范財務預算管理流程

“矩陣式”管理模式以客觀公正、效果統籌、激勵與約束為原則，規范基層央行財務預算管理流程，強化各業務部門的預算意識、合規意識和成本效益意識，真正做到“花錢必有效，無效必問責”，實現對財務預算編制、審核、調整、監督和評價的全過程管理和全流程覆蓋。

（三）助力財務預算管理精細化

通過實施“矩陣式”管理模式提高3年支出規劃的質量，使預算的編制與未來業務的發展緊密結合。嚴格落實預算執行，全面推進財務管理的規范化、精細化水平的提升，防范財務管理風險，更加高效的履行好服務保障職能。

三、基層央行財務預算“矩陣式”管理模式構建

（一）基層央行財務預算“矩陣式”管理模式框架

本文在參考總行提出的人民銀行財務預算“矩陣式”管理流程圖的基礎上，探索建立了基層央行財務預算“矩陣式”管理模式圖如下圖所示：

（二）財務預算“矩陣式”管理模式實施步驟

在基層央行財務預算“矩陣式”管理模式圖的基礎上，建議分三個階段在地市中支及縣支行逐步推進財務預算“矩陣式”管理模式，具體步驟如下圖所示：

1.第一階段是地市中支推進財務預算“聯絡人”制度。一方面，地市中支出臺《財務預算聯絡人制度》，拓展會計財務部門與各業務部門的橫向聯絡渠道。各業務部門內部確定1至2名人員，作為財務預算聯絡人，主要工作包括五方面：一是協助做好財經紀律和財務預算政策規定、制度辦法、操作規程等在本部門的宣傳解釋和推動落實工作；二是協助做好與本部門業務相關的三年支出規劃編制準備工作，分解量化長期戰略規劃，合理預測未來3年的業務規劃所需預算；三是負責指導本部門相關費用支出事前、事中、事后審核審批手續的辦理工作，提高各項支出的合規性。四是收集反映本部門在執行財務預算政策規定、制度辦法、操作規程和辦理具體財務預算事項時遇到的困難和問題，以及對財務預算工作的意見和建議；五是參加財務預算工作相關會議和培訓。

另一方面，地市中支會計財務部門應加強與聯絡人的溝通聯絡，為聯絡人開展工作提供保障，主要工作包括五方面：一是及時向各業務部門財務預算聯絡人通報財務預算政策規定、制度辦法、操作規程的制定出臺情況，相關重要工作計劃安排、重點工作開展情況，預算執行情況等；二是定期召開財務預算聯絡人會議，對重要財務預算工作事項進行解釋說明和安排布置；組織聯絡人培訓，對相關政策規定、制度辦法、操作規程進行講解和宣傳；三是及時征求財務預算聯絡人對擬制定出臺的財務預算相關政策規定、制度辦法和操作規程的意見建議；四是及時收集登記并研究反饋財務預算聯絡人反映的本部門在執行財務預算政策規定、制度辦法、操作規程和辦理具體財務預算事項時遇到的困難和問題，以及對財務預算工作的意見和建議；五是及時了解財務預算聯絡人工作開展情況，加強對聯絡人工作的支持和輔導。endprint

2.第二階段是全面推進財務預算“矩陣式”管理模式。首先，成立財務預算“矩陣式”管理委員會（以下簡稱管委會）。由地市中支分管會計財務工作的行領導任組長，成員由全部科室部門負責人組成，負責預算目標制定和管理決策以及組織協調財權與事權部門之間的權責關系，監督、考核財務預算管理責任的落實。會計財務部門具體負責牽頭落實等事宜。管委會主要工作內容體現在四個方面：一是對會計財務部門匯總編報的3年支出規劃進行審核，并結合戰略發展規劃進行反饋，對不合理的部分要求各業務部門及會計財務部門進行解釋、調整和修正；二是對年度預算執行情況進行全程監督，預算執行過程中出現違規、違紀現象進行及時監督處理；三是積極推進對各項目支出的績效管理工作，逐步對全部項目支出均開展績效管理，對已開展績效管理的項目支出的工作開展情況進行全程監督，確保績效管理工作不流于形式；四是選取專家組成績效評價小組對計劃開展績效評價的各項目支出進行績效評價，同時可接受縣支行委托對縣支行各項目支出開展績效評價，并將績效評價結果向各業務部門及縣支行進行反饋。

其次，成立項目支出相關預算責任中心，具體分工如下表1所示。各責任中心全面負責各項目支出預算管理等相關工作：一是結合往年業務開展情況，在3年支出規劃編制過程中制定符合業務需求的預算并提請管委會評估和審核，同時對審核結果進行修改；二是推動本部門相關項目支出的預算執行工作，確保各項支出能夠用于滿足各項業務需求，提高資金的使用效率；三是對負責的各項目支出開展預算績效目標、績效監控、績效自評等工作；四是協助會計財務部門提供項目支出相關的業務數據，逐步完善各項目支出預算定額標準，并運用在3年支出規劃編制中。

最后，會計財務部門主要工作內容為以下五方面：一是負責對各業務部門及轄屬縣支行3年支出規劃的編制、匯總、調整、上報、下達等日常工作；二是充分發揮會計財務部門的引領、支持和指導作用，制定完善項目支出定額標準，并結合實際執行情況對已制定定額標準進行調整；三是在預算執行過程中嚴把憑證審核關，保證各責任中心負責的各項目支出在規定科目內列支，各項支出的預算、審批、報銷等環節均嚴格符合制度規定；四是在管委員會完成對項目支出績效評價后，形成績效評價報告及績效管理工作總結上報分行；五是為各業務部門預算責任中心提供業務支持和保障等其他相關工作。

3.第三階段是由地市中支推廣至縣支行。縣支行在財務預算“矩陣式”管理模式過程中，應同樣建立財務預算“聯絡人”機制，成立財務預算“矩陣式”管理委員會及預算責任中心，但是可以將績效評價工作委托地市中支管委會完成，以節約評價成本，提高評價結果的準確性。

四、推進過程中存在的問題及相關建議

（一）完善部門預算指標管理

現階段央行最終的預算指標是以財政部審核確定，與編制預算存在差異。因此，業務部門即使嚴格地按照需求編制了預算，業務支出也必須控制在預算核批指標范圍之內。建議采取“區別對待”、“分批下達”和“限額調劑”的方式，縮短預算下達審批時間，做到預算審批指標數與業務部門實際需求的預算數一致，并給予一定的調整空間，超出調整空間的部分不予安排，提高預算編制嚴肅性和準確性，加強各業務部門對于預算編制工作的重視程度。

（二）根據“矩陣式”管理模式，健全完善財務制度體系

“矩陣式”管理模式涉及財務預算業務流程、人員管理、分工協調等各方面的變化，基層央行應從業務規劃、組織結構、業務操作流程等方面，全面修訂現有財務制度、預算管理辦法，及時結合業務需要補充完善預算科目賬戶體系、預算管理模式和流程，將相關部門的權力責任制度化，便于全面推進。

（三）加快信息系統建設，優化業務部門財務預算管理和操作

目前基層央行各業務部門預算編制、匯總還處于手工階段，大大降低了預算信息的傳遞效率和范圍，影響了各業務部門在財務預算管理過程中的參與度。建議建立高效財務預算信息管理系統，通過開發設計預算編制匯總、預算執行、定額標準制定實施、績效評價等系統模塊，將“矩陣式”管理流程、部門權責和制度規范固化到信息系統中，實現信息的溝通與共享。

（四）加強宣傳培訓，提高重視程度

財務預算“矩陣式”管理模式的推廣涉及到各級行各部門的既得利益，可能會給相關部門增加工作量，迫切需要基層央行黨委思想重視以及業務條線的共同參與。應當加大對財務預算矩陣式”管理模式的概念、必要性、主要內容等方面的宣傳培訓，使相關人員從思想上認識到粗放式財務預算管理方式的弊端，主動配合推進。endprint