我國土地監察的制度缺陷與創新路徑簡析

趙森

摘要：本文運用制度經濟學理論，考察了不同階段上地監察制度的演進、安排及績效，認為我國土地管理體制中委托代理機制失靈，土地監察制度的供給受體制、法律、意識等的制約。土地監察制度的創新路徑為：建立健全土地管理體制中的委托代理機制，改革土地監察體制，完善土地管理法律法規，樹立正確的發展觀和政績觀。

關鍵詞：土地監察制度；制度缺陷；制度變遷；創新

耕地保護已成為我國當前土地管理中最重要的核心問題。然而，如何協調經濟發展與耕地保護的矛盾是當前我國而臨的重大難題。為此我國制定了周密的經濟發展計劃，實施了嚴格的土地管理制度。土地監察是對各種用地行為進行監督、查處的最后關口，土地監察權的正確、有效行使是國家經濟發展計劃和土地管理職能得以實現的重要保障。但是，我國土地監察制度一直沒有發揮其應有的制度績效，土地監察中出現了“執法難、難執法”的頑疾。我們有必要對現行的土地監察的制度安排及制度績效進行考察，為土地監察制度的改革創新提供參考。

1998年，國家機構改革，成立了國土資源部，在國土資源部內設立了執法監察局。1998年8月修訂后的土地管理法頒布，該法增加了“監督檢查”一章?？梢哉f，此時的土地監察工作已經有法可依，逐步走上了法制化、制度化軌道。

隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，對土地的需求急劇增加，土地違法案件層出不窮，再次出現了“執法難、難執法”現象，并一度成為土地管理的頑疾。近年來，隨著土地違法行為的增加，國家采取了一系列措施，發布了一系列辦法。遺憾的是，這一系列由國家強制主導的、自上而下的制度變革并沒有有效遏制土地違法行為，制度績效并不明顯。

一、土地監察的制度缺陷

（一）土地管理體制中委托——代理機制失靈

1.中央政府與地方政府的委托——代理機制失靈。目前中國現行法律對土地所有者的法律地位界定非常明確，即城鎮土地屬于國家所有，國務院是法定的唯一所有權代表，具有對土地的完全占有、使用、收益、處置的權利。各級地方政府雖然不是產權的所有者，但它卻是事實上的土地占有者，對其所擁有的一切資源有一定的使用權和處置權。由于各級政府之間并沒有從法律上界定有效的委托代理機制，權責關系不夠明確，在整個土地管理系統內也就無法形成一個有效的自我約束機制，導致了土地管理監督的外部性。土地管理仍然停留在“一管就死一放就亂”的狀態，暴露出越來越多的問題。

2.地方政府與土地管理部門的委托——代理機制失靈。雖然我國對省以下國土資源管理部門的領導干部管理體制進行了改革，但是各級土地管理部門仍然對地方政府負責，地方政府與土地管理部門之間也形成了委托代理關系。政府將土地管理權委托給土地管理部門，土地管理部門是它的一個組成機構，政府和土地管理部門之間不是經濟契約關系，而是行政授權關系。一旦政府領導違法批地或干預對違反問題的處理，土地管理部門則束手無策，這種“單向性負責”的管理體制導致了它們之間的委托代理機制失靈。

（二）土地監察制度的供給受諸多制約

我國土地監察制度的演變是典型的供給主導型制度變遷。政府是政策的重要供給者，政策是政府提供的產品，并且許多政策在多數情況下是以政府法令的形式出現。因為農民和地方政府而對中央政府所做出的土地監察制度安排是無權選擇的，只能在既定的政策范圍內活動，每個參加者都受制于政府的強制性權力。對一個長期集權且市場經濟不發達的國家來講，供給主導型的制度變遷將起主要作用。在我國，土地監察制度的選擇與演變始終是與我國經濟體制的安排相適應的。土地監察制度的供給受到體制條件的約束：現行的土地管理體制是以“塊塊為主”各級國土資源管理部門隸屬同級人民政府，雖然國土資源管理部門領導人的任命是雙重管理，但主要的決定權在地方政府。這就使國土資源管理部門領導人在執法和遵循地方政府目標的兩種選擇中，尺度發生偏差，往往只能服從當地政府的局部和短期需要。這種管理體制決定了國土資源管理部門對同級政府違法行為的無能為力、無法監督。

二、土地監察制度創新的取向

（一）健全土地管理體制中的委托——代理機制

為了降低監督費用，提高委托代理效率，中央政府必須為“中央——地方”這一“委托——代理”關系設計符合“激勵相容約束”的機制，協調委托人和代理人的目標函數，使代理人在追求個人財富最大化的同時，實現委托人預期效用的最大化。具體來講，就是中央通過一系列利益協調手段（加大對地方政府依法用地的行為獎勵力度和違法行為的懲罰力度，將違法用地率引入政績考核體系中，使中央保護耕地、合理利用土地、促進社會可持續發展的戰略目標，與地方政府發展經濟，增加財政收入的地方主義目標逐漸趨于一致。

（二）增加土地監察制度的有效供給

1.改革土地監察體制

責權明晰是一項權力有效運行的重要保證。而我國土地監察權既包含行政執法權，又包含部分行政監督權，也就是說一個主體同時擁有執法跟監督兩項權力，也因此阻礙了我國土地監察權的有效行使，改革的方向是必須厘清兩種權力。

為增強土地行政監督權的獨立性，將其設置為完全垂直的管理體制。近期內，為保證改革的平穩性，將土地行政監督權與督察制度銜接，接受國家土地總督察辦公室領導。土地行政督察系統享有對本系統的人事任免權，其經費納入中央財政預算。通過督察機構的垂直領導，土地督察機構可以不受地方本位主義的干擾，獨立行使監督土地管理法律、法規落實和執行情況的權力，獨立行使對土地違法案件中違規、違紀行為的處理權力。長期內，土地行政監督權屬于國家行政監察的范疇，應與土地管理權相分離；考慮修改《中華人民共和國土地管理法》，還土地監察以明確的執法職能，將監督權歸還監察部，如此便能徹底的保證土地監察權的有效運行。

2.完善土地管理法律法規

第一，城鄉土地權屬具體化，即要將現行社會主義土地公有制形式，具體落實到每塊土地上。第二，土地所有權主體或代表明確化。目前農村集體土地的所有者即土地所有權的主體不夠明確，甚至存在真空狀態。農村集體土地所有權主體，原則上應由獨立核算的地區性經濟合作組織來充當。第三，建立健全土地監察的日常工作制度，如建立培訓、激勵機制，建立土地執法監察人員競爭上崗制，建立崗位考核制和責任追究制度，建立廉政教育與學習相結合機制，為土地監察權的運行提供動力。

3.樹立正確的發展觀和政績觀

科學的發展觀是以高效發展為前提，以協調發展為中心，以可持續發展為根本，以促進人的全面發展為目的。與之相適應的政績觀，應該是辦實事、務實效、求實績的政績觀，核心是實現最廣大人民群眾的根本利益。土地是珍貴的自然資源，是農業生產的基礎；依法、合理利用土地、保護耕地是實現經濟社會和環境可持續發展的重要保證，也是對人民負責的具體體現。要樹立科學發展觀和正確政績觀，必須走出過去發展觀的盲區和政績觀的誤區。各地政府部門和領導既要嚴格依法用地，更要積極配合土地監察工作的開展。endprint