淺談經濟責任審計與行政問責機制的關系

高博

摘 要：黨的十八大報告賦予經濟責任審計建立權責對稱的權力制約和監督職能，對規范權力運行，推動黨政領導干部科學決策、民主決策、依法行政、勤政廉政提出了明確要求，同時也為審計機關如何利用領導干部經濟責任審計進行問責指明了方向。探索經濟責任審計監督和行政問責體制建立與健全之間的關系，并發揮相互建設性作用，將具有較強的現實指導意義。

關鍵詞：經濟責任審計 行政問責機制 關系

中圖分類號：F239.47 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）05（a）-164-02

1 行政問責機制的概念及現行狀況

行政問責機制是指一級政府對同級政府組成部門、直屬機構、派出機構、直屬事業單位和下級政府的行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者重大過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，實行政府內部監督和責任追究制度。

筆者認為，行政問責主要有行政系統內部的上下級之間的問責和行政體系之外的問責主體對黨政領導干部的問責兩種類型。而審計機關實施的經濟責任審計問責對象絕大多數為本級政府相關部門及單位的主要領導干部，而這些部門單位與審計部門是平級關系，所以將經濟責任審計看作是行政系統內部的上下級之間的問責，是不正確的。但經濟責任審計也不是行政體系外權力機關、執政黨、公眾等外部力量的問責。同時，在經濟責任審計中，如果發現被審計領導干部有嚴重違紀違規行為，需要進行問責，必須采取審計移送的方式，才能得到問責和處理。這也成為經濟責任審計問責效率不高、問責力度不大的主要原因。

經濟責任審計在行政問責機制中的作用發揮方面尚存在明顯的弊端和不足。

從責任追究的內容上看，存在“二注重二忽視”的情況。一是注重查處各類違紀違規問題，忽視失職瀆職問題的責任追究。比如某領導干部存在侵吞國有資產或侵占、挪用涉農資金等問題，即使金額不大，也必然要受到嚴肅查處，而失職瀆職形成的重大損失浪費，只要沒有裝在自己的腰包里，也一般不會嚴肅追責；二是注重事后造成嚴重后果的責任追究，忽視事前決策和事中管理的責任追究。通常，一旦造成嚴重后果，特別是對經濟社會發展造成惡劣影響的，必然會追究相關部門和單位責任人的責任，而對事前決策不正確、事中管理不嚴格的問題，則多數追究不到位或干脆不予追究。

從責任追究的主體上看，存在只對“事”不對“人”的情況。在審計機關披露的各類審計報告中，經濟責任審計報告反映問題相對較少，而反映問題最多的是其他類型的審計報告，其主要問題表述多為 “某部門或某單位存在某問題”，而決策者和管理者卻被隱晦掉了。如果必須要有人為事“承擔責任”，也通常是追下不追上、追小不追大、追軟不追硬、追疏不追近，追執行者不追決策者、追當事人不追管理者。

2 經濟責任審計與行政問責客觀上存在依存關系

一是行政問責貫徹落實的有效保障的前提條件是必須有專門機構，對政府行政行為進行監督并界定責任。行政監督是多方位的，行使監督和問責職權主體也是多層次的，如人大、紀檢（監察）、組織、人事等各部門均擔負著不同監督職責，社會公眾也具有對行政行為的監督權利。國家審計機關進行的經濟責任審計，對政府或政府部門在行使公共管理職能中發揮作用進行評價及責任界定，能夠為行政問責提供切實可靠的依據。

二是實施行政問責制度是黨政領導干部經濟責任審計的配套制度基石，與經濟責任審計制度密不可分，相輔相成。經濟責任審計側重于“定責”，行政問責制度側重于“問責”?！皢栘煛笔墙⒃凇岸ㄘ煛钡幕A上，而“定責”往往需要通過“問責”來體現。如果沒有行政問責機制支撐，經濟責任審計效果將大打折扣，反之如果經濟責任審計未按照行政問責機制要求實施，也難以發揮其震攝作用。

三是經濟責任審計是行政問責體系的重要組成部分。經濟責任審計是通過區分行政首長行政責任特別是經濟責任，為實施行政問責提供前提和基礎，在整個行政問責體系中起到問責啟動觸發器的重要功能，是不可缺失的重要組成部分。

3 經濟責任審計在推動行政問責機制建立方面的作用

3.1 經濟責任審計具備推進行政問責機制建立的條件

審計產生于受托經濟責任關系，作為一項具有獨立性的監督活動，其形式上的獨立性和實質上的獨立性，是其他職能部門所不具備的特點，在行政問責制度建設中，會起到其他職能部門無法比擬的先天優勢。

經濟責任審計的內容具有客觀性、定量性，其審計程序的法定性，能夠保證客觀、準確、科學地反映出領導干部是否依法行政和全面履責的情況。在行政問責過程中，紀檢（監察）、組織、人事部門，用傳統的定性考核方法難以對領導干部做出全面科學的評價，而經濟責任審計以政府及部門、單位財政財務收支為基礎，用財務數據和經濟指標評價其任職期間的經濟責任和工作業績，通過定性和定量分析相結合，能夠客觀、真實地反映工作實績和存在的問題。

經濟責任審計特有的“免疫系統”的功能，充分發揮了其在行政問責機制中的建設性作用。通過經濟責任審計，一方面按照權責一致的原則對領導干部經濟責任進行評價，改變了個別領導中存在的“有權無責”狀態；另一方面，對領導干部任職期間經濟責任、工作業績和廉潔自律等方面做出客觀公正評價，能夠督促領導干部認真履職，廉潔從政，并且能夠有效查處政府及相關部門財政收支和相關經濟活動中的違規違紀問題，督促相關單位和部門建立健全各項規章制度，提高管理水平。

3.2 經濟責任審計內容與行政問責方向相適應

黨政領導干部經濟責任審計以領導干部權力運行軌跡為導向，以全部政府性資金為主線的重點，與行政問責事項基本一致，都存在主要評審領導干部兩方面的責任。首先是行政管理責任。一是對領導干部任期內重大經濟決策的科學性、規范性和有效性進行評審。二是對領導干部任期內經濟活動的合規性、合法性進行評審。三是對領導干部任期內的資金、資產、債務管理等情況進行評價。其次是貫徹政策法規責任。一是國家經濟政策、財經法規的貫徹落實情況。二是內控制度建設及執行情況。領導干部的行政管理責任、貫徹政策法規責任與其他責任，諸如發展經濟責任、民生改善責任、廉政建設責任、政府救助責任等即是經濟責任審計關注的主要內容，也是行政問責的重點方向，兩者相輔相成，互相適應。

3.3 發揮好經濟責任審計在行政問責中的建設性作用

一是要發揮審計先導者作用。要以領導干部經濟責任審計為抓手，著眼于經濟決策、管理、經費安排使用、財經紀律執行、政策落實等事項，以十八屆六中全會中指出的政令不暢，上有政策，下有對策，不作為，慢作為，亂作為；利用權力進行暗箱操作，或者參與資金運作，搞一言堂、權錢交易等問題為重點，進行深入有效的監督檢查，做出實事求是的審計結論。

二要發揮聯合者的作用。要把握審計成果運用重點，形成問責“大合力”。要利用審檢反腐協作機制、領導干部經濟責任聯席會議機制、政府間聯合整改審計發現問題的機制，以及向人大報告預算執行審計工作情況，向黨委政府報送審計信息，向社會公告審計結果，將審計檢查發現的問題和案件線索，及時全面客觀地進行匯報、公告和移送，把黨內監督、行政監督、人大監督、輿論監督、司法監督等監督力量整合到一起，為其他監督類型的啟動和實施，創造“點燃和催化”條件，同時，要發揮專業優勢，積極配合紀委、政府督查機構等開展執紀和政策執行監督，從而改善監督力量相對分散和自成一體的狀況，堵塞監督的漏洞，形成強大的監督合力和實效。

三要發揮推動者的作用。要加強源頭治理，圍繞把黨紀挺在前面、落實從嚴治黨主體責任和監督責任、落實監督執紀問責“四種形態”、推進依法行政、開展反腐敗斗爭的要求，使審計監督與制度治黨同頻共振。要敢于動真碰硬，敢講真話，敢報實情，敢揭真相，發揮促進和建設性作用。要堅持問題導向和腐敗問題“零容忍”，對審計發現的違反黨紀黨規國法問題，要緊盯不放，審深審透審實，推動問責究責，促進形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，促進形成廉潔政治。