關于農村土地“三權分置”辦法意見的若干思考

李陽

【摘 要】2016年10月，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，農村土地所有權承包權經營權分置是黨和政府在土地政策上的一次具有歷史意義的重要轉變。農村土地“三權分置”是新形勢下順應農村經濟發展、滿足農民意愿、能更加有效地推動農村經濟發展的有力土地政策措施。貫徹落實好“三權分置”意見要注意尊重農民意愿、合理妥善規定轉讓費用、嚴格土地使用途徑等方面，確?！叭龣喾种谩币庖姕蚀_有效的落實到位。

【關鍵詞】農村土地；“三權分置”；思考

去年10月，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱“意見”），農村土地所有權承包權經營權分置（以下簡稱“三權分置”）是黨和政府在土地政策上的一次具有歷史意義的重要轉變[1]。農村土地“三權分置”是新形勢下滿足農民意愿、能更加有效利用農村土地、順應農村經濟發展的有力土地政策措施。貫徹落實“三權分置”意見既要在實踐中大膽探索總結經驗，也應在理論上予以認真探索和闡釋。

一、農村土地政策發展歷史簡述

我國自古以農業立國，“三農”工作是黨和政府工作的重中之重，農村土地政策是“三農”工作的靈魂。我們黨是走農村包圍城市道路取得革命勝利的，革命勝利前黨長期在農村工作，農村土地政策是黨在農村革命根據地開展工作的主題。不管是黨在創立初期還是大革命時期以及后來的土地革命戰爭、抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨總能以革命形勢變化的實際來制定土地政策，滿足農民意愿，保衛革命勝利果實。

新中國成立后，中國共產黨開啟了在全國執政的新局面，黨的工作重心開始由農村向城市轉移，但農村土地政策依然是黨的工作的重點。在國民經濟恢復時期，黨的農村土地政策大部分延續了革命時期的做法，廣大無地農民得到土地后自己單干，滿足了無地農民的愿望，在一定程度上促進了農村生產力的解放和發展。隨著新中國工業化的起步，搞工業面臨著諸多困難，急需農業的支持，黨的農村土地政策開始向集體化方向靠近，起初效果較好，農民也大力支持，但后來受“左”傾思想的影響，黨的農村土地政策被執行的與政策初衷相差甚遠，以至于損害了農民利益。

黨的十一屆三中全后的改革開放也帶來了農村土地政策的變化，農村土地政策一步步發展到家庭聯產承包責任制，家庭聯產承包責任制極大的解放了被束縛已久的農村生產力，承包到戶的土地激發了農民群眾的生產熱情與積極性，為日后農村土地政策發展變化奠定了實踐基礎。經過將近40年的發展，農村的生產生活狀態發生了巨大變化，農村土地面臨著閑置、撂荒等諸多問題。為了更好地發展農村生產力、保障糧食安全、增加農民收入，2016年10月，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，正式從政策層面將農村土地承包經營權分置為承包權、經營權。這一改革是繼家庭聯產承包責任制后黨在農村土地政策上的又一重大調整和變化，必將進一步發展壯大農村生產力、實現農村社會和諧有序。

二、農村土地“三權分置”的必然性

實行農村土地“三權分置”，不僅是農村土地發展的需要，而且有其必然性。首先就是農村土地的使用現狀。改革開放以來，我國經濟發展迅速，城鎮化加速推進，大量農民進城務工，由于進城務工所得收入遠遠高于種地收入，越來越多的的農民選擇進城務工，使得農村大量的土地閑置、長期撂荒。與此同時一些有種糧意愿的農戶卻沒有可實現規?；N糧的土地，在一些地方已經探索流轉土地經營權的現實推動下，實現“三權分置”已經成為更好使用農村土地的必然選擇。

尊重農民意愿是辦好農村事務的一項基本規律。自2008年國際金融危機以來，世界經濟長期低迷，雖然我國經濟長期向好的基本面沒有改變，但所遇到的困難和風險明顯增多。我國經濟增速放緩，越來越多進城務工的農民工感覺到在城市錢已沒有以前那么好賺了，而農村在新型城鎮化加速的背景下發展前途被普遍看好，因此一部分農民有強烈的規?；洜I土地的意愿。

推進農業現代化、發展壯大農村經濟是實現農村全面建成小康社會的必由之路。農業現代化、壯大農村經濟還得在農村土地上下功夫，農村土地只有在規模化經營的前提下才會有大的發展，這是農業發展的一項基本規律。目前我國農村土地還沒有完全實現規?；洜I，這是制約農村發展的一個基本因素，因此要在推進農業現代化的前提下實現農村土地的規?；洜I，如此才能使得農村快速發展，而實現農村土地“三權分置”必然能為其注入新動力。

三、落實農村土地“三權分置”辦法意見應把握的幾個方面

落實農村土地“三權分置”意見，務必要注意尊重農民意愿、合理妥善規定轉讓費用、嚴格土地使用途徑等幾個方面。

人民群眾是歷史的創造者，這是馬克思主義學說的一個基本觀點。改革開放以來農村發生了日新月異變化，促使這一變化的主體還是廣大農民，新形勢下實行農村土地“三權分置”，首先要特別重視和落實的就是尊重農民意愿。自我們黨剛成立時開展農民運動到如今帶領農民群眾實現全面小康，一個極為重要和有益的經驗就是一定要在尊重農民意愿的前提下帶領農民實現既定目標，逆農民意愿行事已經給我們留下了太多的教訓，“大躍進”和“人民公社化”最為典型，不顧農民意愿的強干蠻干最終結果只能是失敗，而且使黨在農村的執政基礎嚴重削弱。當前落實農村土地“三權分置”意見，要對一些還不愿意轉讓土地經營權的農民采取幫助、等待態度，讓其對“三權分置”意見有一個逐步理解的過程，決不可通過強制的辦法使其流轉土地經營權，等時機成熟時再行轉讓；對一些流轉意愿強烈的農民則要積極引導，讓其在意見規定下合理依規轉讓其土地經營權。

實行農村土地“三權分置”，實現土地經營權流轉，合理妥善規定轉讓費用是其中關鍵一環。不管是土地經營權出讓方還是受讓方，都希望有一個比較合理的費用，對出讓方來說則希望最大限度地得到比較高的轉讓費用，而對受讓方來說則希望以相對較低的價格得到土地經營權。一些地方在探索建立土地流轉市場，通過土地流轉市場來進行經營權流轉，這一做法有一定的可取性，應大膽鼓勵肯定。除此之外，還應在鄉村建立多方協商討論機制，讓村級黨組織、村民自治組織、經濟合作組織以及村民代表參與進來，以確定一個比較合理合情的流轉經營權費用，不但讓出讓方滿意，而且能提升受讓方種植積極性。

再次，新形勢下實行農村土地“三權分置”要嚴格土地使用途徑。在一些農民愿意轉讓土地且轉讓費用合理的基礎上要特別注意的是嚴格監控土地使用途徑。當前流轉到土地的經營大戶或者種植企業普遍面臨著一個問題就是種糧收入相對較低，一些人在流轉到土地后便想方設法規避政策法規，在流轉的土地上搞起了農家樂、種起了蔬菜大棚。這樣一來對我國的糧食安全構成嚴重威脅，民以食為天，食以糧為主，要時刻謹記“無糧不穩”這句警言。不但要對隨意改變土地使用途徑的經營人應按照政策法規取消其流轉經營權，更要加快與農村土地有關法律法規的完善和整合，建立健全涉農土地法律法規，依法依規嚴格監控流轉土地使用途徑。

【參考文獻】

[1]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見[N].人民日報，2016，11（05）：06.endprint