城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的“土地統(tǒng)籌”問題淺析

摘 要 在快速的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的過程中，由于土地相關(guān)的法律規(guī)定及政策相對于城市建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀的滯后，造成城市建設(shè)用地需求與建設(shè)用地供應(yīng)矛盾不斷加劇，而農(nóng)村閑置土地卻越來越多。近年來，為了落實城市規(guī)劃推動城市化進程，越來越多的基層人民政府開始嘗試通過“土地統(tǒng)籌”的方式集約利用土地。本文主要從“土地統(tǒng)籌”的一些現(xiàn)狀為背景，對相關(guān)行為的法律性質(zhì)及其涉及到的問題進行分析，并提出相應(yīng)的處理措施，拋磚引玉共同討論。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 基層政府 土地統(tǒng)籌

作者簡介：陳德光，廣東凱略律師事務(wù)所律師，研究方向：民商事法律、行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.375

這些年來，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程不斷加快，城市發(fā)展過程當(dāng)中對于成片土地的需求也不斷加大。如何在現(xiàn)有的法律規(guī)定框架內(nèi)，實現(xiàn)高效的土地集約化使用，從而推動落實城鄉(xiāng)規(guī)劃成為基層政府的一大難題。本文現(xiàn)就廣東省范圍內(nèi)的土地集約利用過程中接觸到的“土地統(tǒng)籌”問題及其相關(guān)行為性質(zhì)進行法律分析，并提出初步解決方案以供探討。

一、“土地統(tǒng)籌”問題的背景及概念

“土地統(tǒng)籌”不是法律概念，《土地管理法》、《合同法》等法律中都沒有“土地統(tǒng)籌”這樣的概念。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由于現(xiàn)行法律中對于土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，一方面，大量基層政府無法使用集體用地進行招商引資或進行城市建設(shè)導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃進度嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，另一方面，大量農(nóng)村用地卻因務(wù)農(nóng)人員外出打工的因素荒廢，造成土地利用嚴(yán)重浪費。

在基層政府與村集體急需集約用地大背景下，“土地統(tǒng)籌”作為一種整合土地資源、優(yōu)化土地資源利用的方式，通過探索和經(jīng)驗積累而不斷被豐富。具體來說，實現(xiàn)“土地統(tǒng)籌”的主要方式包括：土地收儲、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征收等。

二、“土地統(tǒng)籌”相關(guān)行為的法律性質(zhì)

因“土地統(tǒng)籌”涉及多方利益，且經(jīng)常與村集體決策、村民利益分配相關(guān)聯(lián)，因此由此產(chǎn)生的爭議日益增多。一旦發(fā)生爭議而進入法院訴訟程序，首先面臨的問題就是“土地統(tǒng)籌”的法律定性，即“土地統(tǒng)籌”究竟屬于民事行為還是行政行為。

（一）如將“土地統(tǒng)籌”認(rèn)定為土地收儲

根據(jù)《土地儲備管理辦法》第二條規(guī)定，土地儲備行為是指市、縣級人民政府的國土資源管理部門，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。同時根據(jù)該辦法第一條、第六條的規(guī)定，儲備的土地應(yīng)當(dāng)為國有存量土地。

因此，如“土地統(tǒng)籌”的行為涉及國有存量土地的統(tǒng)籌，則很可能被視為土地收儲行為，“土地統(tǒng)籌”則很可能被視為土地收儲過程當(dāng)中的補償行為，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，筆者傾向于認(rèn)為屬于行政行為。

然根據(jù)《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，土地收儲的有權(quán)實施的機關(guān)為市、縣級人民政府的土地資源管理部門，基層政府（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）無權(quán)實施土地收儲行為。因此，如基層政府在進行“土地統(tǒng)籌”過程中涉及國有存量土地的儲備行為，“土地統(tǒng)籌”很可能被視為行政行為，則亦有可能因程序違法而可能被認(rèn)定為無效。

（二）如將“土地統(tǒng)籌”認(rèn)定為土地征收。

根據(jù)《土地管理法》第四十四條規(guī)定，土地的征收應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序進行。如基層政府在進行土地集約使用過程中需要占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十條及第二十五條的規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)逐級上報至有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府取得批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

因此，根據(jù)法律規(guī)定，對于土地征收行為，應(yīng)當(dāng)先辦理用地審批手續(xù)后，再由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬定征地補償方案，并對村民進行征地補償。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，土地征收行為是一種行政行為，必須嚴(yán)格按照程序進行，即先進行土地征收方案的批準(zhǔn)，后進行土地補償安置工作。

如基層政府與村集體之間的《土地統(tǒng)籌協(xié)議》中關(guān)于政府預(yù)先將土地補償安置款項支付給村集體，日后發(fā)生征用征收土地時，相應(yīng)土地安置補償款則歸基層政府所有的約定被視為土地征收行為，則“土地統(tǒng)籌”明顯違反了《土地管理法實施條例》對于征收行為的程序性要求。基層政府的“土地統(tǒng)籌”則極大可能因程序違法被撤銷。如此既不利于基層政府進行土地集約化利用，也不利于村民/村集體土地的流轉(zhuǎn)使用，很可能導(dǎo)致最終基層政府無法通過土地資源的優(yōu)化達到深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實施，也使得大量土地因無法合法有效利用而被荒廢。

（三）如將“土地統(tǒng)籌”認(rèn)定為土地流轉(zhuǎn)

根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十二條的規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有者（即村集體或集體經(jīng)濟組織）可以將一定年限的建設(shè)用地使用權(quán)讓與給土地使用者，并由使用者向農(nóng)民集體土地所有者支付一定的出讓款。農(nóng)民集體土地所有者也可以以出租的形式將一定年限的建設(shè)用地使用權(quán)出租給使用者。上述兩種方式均可以被視為土地的流轉(zhuǎn)。

根據(jù)上述法律規(guī)定，如以土地流轉(zhuǎn)的方式進行“土地統(tǒng)籌”行為，因《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》并沒有對于使用者的身份作出嚴(yán)格限制，基層政府與村集體之間發(fā)生的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)被視為一種民事法律關(guān)系，即平等主體之間就土地使用權(quán)達成的合同。只要《土地統(tǒng)籌協(xié)議》不涉及《合同法》第五十二條規(guī)定的合同無效的情形，雙方簽訂的《土地統(tǒng)籌協(xié)議》應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為有效。

如基層政府按照“土地流轉(zhuǎn)”的方式進行“土地統(tǒng)籌”，由于該等行為屬于民事行為，不涉及行政行為對于程序性的嚴(yán)格要求，因此基層政府與村集體之間簽訂的《土地統(tǒng)籌協(xié)議》很可能會被認(rèn)定為有效，基層政府可以按照《土地統(tǒng)籌協(xié)議》的約定使用土地，同時村民也能夠取得一定年期內(nèi)的土地使用租金，滿足村民的即期利益，提高農(nóng)村集體土地的使用率。

三、目前部分基層政府“土地統(tǒng)籌”的現(xiàn)狀

在現(xiàn)階段基層政府進行土地集約中“土地統(tǒng)籌”過程，根據(jù)筆者接觸的情況，在廣東省內(nèi)一般存在以下兩種模式：

其一為基層政府一次性將買地的款項給村集體，由村集體將該等款項分發(fā)給村民，村集體則與基層政府簽訂《土地統(tǒng)籌協(xié)議》，約定如土地交由基層政府統(tǒng)籌使用，如日后發(fā)生征收等情況，村集體無條件協(xié)助基層政府處理征地事宜，且日后征地補償款歸鎮(zhèn)政府所有。

其二為村集體以土地作價出資，與基層政府合作成立公司，由公司使用土地，并按照收益向村民進行分紅。

但是，不論采取上述何種模式進行“土地統(tǒng)籌”，基層政府均應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地的性質(zhì)進行使用，在此過程中，不可避免地需要涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的手續(xù)。基層政府如何實現(xiàn)在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)合法有效辦理相關(guān)手續(xù)成為基層政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現(xiàn)土地集約化利用當(dāng)中的關(guān)鍵一環(huán)。

為確保“土地統(tǒng)籌”行為的合法性，筆者認(rèn)為，更為妥當(dāng)?shù)淖龇閷ⅰ巴恋亟y(tǒng)籌”劃分為兩個部分：第一部分為土地流轉(zhuǎn)，即基層政府與村集體之間簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將一定年限的土地使用權(quán)交由基層政府統(tǒng)一規(guī)劃使用，避免土地閑置產(chǎn)生損失，也有利于基層政府加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展。第二部分為日后可能涉及的土地征收征用手續(xù)及補償款的約定，即基層政府與村集體簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議后，以補充協(xié)議/確認(rèn)書的方式對土地征收征用過程中的手續(xù)以及征收補償款的歸屬問題做出明確約定。如通過上述方式對于“土地統(tǒng)籌”進行分別處理，即使征收征用部分的約定因違反程序而被認(rèn)定無效，土地流轉(zhuǎn)的效力也不會因此而被否定，基層政府仍可以按照土地流轉(zhuǎn)的方式統(tǒng)籌規(guī)劃土地集約化的利用。通過上述的方式既避免大量農(nóng)村閑置用地與基層政府的統(tǒng)籌用地需求增加之間的矛盾產(chǎn)生，也同時保障村民的即期利益得以實現(xiàn)。

四、結(jié)語

基層政府在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)實現(xiàn)土地集約化利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，實質(zhì)上就是在土地集約利用的遠期規(guī)劃利益與村集體/村民的即期利益中取得平衡。

從廣東現(xiàn)有的規(guī)定上來看，基層政府進行“土地統(tǒng)籌”的比較可行的方式為通過土地流轉(zhuǎn)取得一定年限的土地使用權(quán)后，由基層政府統(tǒng)一規(guī)劃使用。雖然通過上述方式能夠使得基層政府合法取得農(nóng)民集體所有的土地，但基層政府在處理土地統(tǒng)籌的問題時，仍應(yīng)當(dāng)注意保障村民的利益，避免村民對于土地的需求以及政府對于土地的長期規(guī)劃之間產(chǎn)生沖突。

參考文獻：

[1]王世元.關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地問題的幾點思考.學(xué)習(xí)時報.2012.