中央專項轉移支付資金效用分析研究

郭媛媛

摘要：轉移支付制度是預算管理體制的重要組成部分，對于強化宏觀調控，均衡地區財力差距，推進基本公共服務均等化有著重要的意義，專項轉移支付作為兩種轉移支付形式之一，有力緩解了地方投入不足，提高了地方政府基本公共服務保障水平，促進了地方經濟社會發展。專項轉移支付按其使用效用分析評價，可分為效果顯著、效果一般、效果不明顯，為使專項轉移支付制度設計更加合理，進一步提高財政資金使用效益，本文從市級財政角度，針對部分資金效用不明顯的中央專項轉移支付進行分析研究，并有針對性地提出相關建議。

關鍵詞：中央；專項轉移支付；效用；研究

一、中央專項轉移支付資金使用效用情況

中央專項轉移支付基本涵蓋了經濟社會發展的各個方面，在一般公共服務、教育、社會保障和就業等民生領域發揮著極其重要的作用，資金效用顯著。在實際工作中發現，某些資金仍存在著“小、散、亂”的現象，造成資金效用不明顯，直接制約著專項轉移支付資金在經濟社會發展中作用的發揮。

二、部分效用不明顯專項轉移支付資金分析

（一）資金結構不盡合理

一是內容過于具體，如：支持幼兒園建設的中央專項轉移支付就多達三種，分別為農村學前教育推進工程、扶持城市學前教育發展、扶持民辦幼兒園發展資金，分別對農村、公立和民辦三類幼兒園進行扶持；又如：某市全年收到用于支持殘疾人的中央專項轉移支付僅百萬元，共分布在殘疾人康復、殘疾人事業補助、殘疾兒童康復救助、殘疾人扶貧、殘疾人事業托養服務和殘疾人事業宣傳文化共6項不同名稱的專項資金中。再如：據不完全統計，中央專項轉移支付中涉及“豬”的資金就多達十余項，涉及生豬標準化規模養殖場建設、屠宰環節病害豬無害化處理、生豬調出大縣、生豬良種補貼、能繁母豬飼養補貼、農業保險保費補貼、菜籃子畜產品生產項目等。二是資金投向較為分散。如：計劃生育家庭特別扶助資金是針對獨生子女死亡或傷病殘后未再生育或收養子女家庭的夫妻給予的扶助金，資金設立體現了以人為本、執政為民的理念，能夠為這些家庭提供物質上的救助，意義非常重大，但由于補助標準相對較低，金額最高為每月100元，對于這些特殊家庭發揮的作用比較有限。又如：農業保險保費補貼資金是按“廣覆蓋、低保障”的原則來確定保障水平，即保險金額主要根據種植業和養殖業在生產過程中耗費的物化成本的一定比例進行確定。這種保費補貼尚處于“保成本”階段，盡管財政支持的比例總體較高，但由于“成本保險”下的保險金額偏低，致使整體補貼水平偏低，發生保險事故時僅能針對農作物種植中的部分物化成本進行賠付，對農戶受災后所起到的扶持作用比較有限。再如：殘疾人康復專項轉移支付，主要用于康復知識培訓、康復設施配備、康復器材購置等方面支出，據某縣統計，全年收到一筆殘疾人康復專項轉移支付總額3萬元，全縣殘疾人數量約為1000名，人均數額僅為30元左右，對殘疾人康復起到的作用并不明顯。三是地方配套壓力較大。中央財政要求地方配套的項目較多，配套比例較高，數額較大，但配套額度的確定缺乏科學性，容易發生地方受財力所限難以落實配套資金的情況，既加重地方財政負擔，也不利于項目的順利實施。

（二）同類事務多頭管理

一是多頭審批，幾乎所有的政府支出科目下都有專項轉移支付，資金內容相近相似，限于部門利益無法合并，以支持農村公益事業建設的資金為例，據不完全統計，就有諸如村級一事一議財政獎補、農村沼氣項目、農村改水改廁項目、幸福鄉村、萬村千鄉市場工程、農村新民居、農村危房改造、農村文化建設、農村飲水安全、農村初中校舍改造等十多種資金，分別由發改、水利 、農業、文化、衛生等八九個主管部門設立，財政內部也涉及七八個業務科室進行管理；二是多頭申報，實際操作中，經常會出現某個企業的一個項目多次申報不同類別的專項轉移支付的現象，以支持企業技術創新和技術改造的資金為例，隨便一數，就多達十余種，如工業中小企業技術改造項目、自主創新和高新技術產業化項目、電子信息產業振興和技術改造項目、產業振興和技術改造項目、包裝行業高新技術研發、科技型中小企業技術創新基金、地方特色產業中小企業發展資金等。

（三）制度設計不夠規范

一是缺乏可操作性，一些專項資金由于制度設計上的先天性不足，現有管理水平和管理能力達不到應有的要求，造成資金管理難度大，資金運行效益低下。如能繁母豬飼養補貼政策，補貼對象為全國所有飼養能繁母豬的場（戶），納入補貼范圍的能繁母豬指產過一胎仔豬、能繼續系列仔豬的母豬，也就是成年母豬或基礎母豬。在實際執行中，雖然建立了復雜的檔案和登記核查制度，但對于母豬是否為能繁、能繁母豬的真實頭數等細節仍是管理的最大難點。二是缺乏科學分配依據，盡管目前大多數中央轉移支付在分配上已基本建立起一套科學完善的計算公式和測算辦法，但在一些以項目建設為主的中央專項轉移支付中，仍然受人為因素影響較大，項目能不能成功爭取到資金支持，很大程度上還依賴于地方爭取上級資金力度。

（四）資金運行效益較差

一是時間長，一些中央專項轉移支付往往是年初申報年底批復，或者是當年申報下年度批復，下達時間滯后于實際需求，直接造成了地方財政支出進度慢，形成大量的資金結轉，難以達到資金使用的預期效果。二是環節多，一些支持企業發展的中央專項轉移支付，通常由基層逐級審核向上申報，涉及很多環節，企業從前期申報到資金撥付再到后期驗收，經常要支付相當一部分資金用于可行性研究報告、環評費用、差旅費、專家評審費以及項目驗收費等，造成管理成本增加，即使成功爭取到財政資金扶持，能夠真正用于項目實施的資金數額在扣除管理成本后也會變少，導致使用效益降低。

三、完善專項轉移支付的相關建議

（一）明晰事權劃分，界定扶持范圍

遵循財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應的原則，合理界定中央與地方財政支出責任，以解決中央與地方財政支出責任與財政收入劃分不盡銜接，財力不配套等問題，屬于中央和地方共同承擔財政支出責任的項目，要確定科學的分擔額度，各自按照應負擔的比例進行分擔；屬于地方財政支出范圍內的項目，中央不再進行專項撥款，如：支持企業發展的中央專項轉移支付惠及面小，資金所起到的帶動引導作用并不突出等情況，可盡量減少建議對企業的直接補貼。此外，將一般轉移支付作為轉移支付的主體形式，提高一般轉移支付的規模和力度，以體現公平性；將專項轉移支付定為轉移支付的補充形式，逐步減少專項轉移支付的類別和規模，將其補助范圍相對集中到義務教育、醫療衛生、社會保障、“三農”等公共服務領域，以發揮中央政策導向作用。

（二）整理歸并項目，科學分配資金

改變目前中央專項轉移支付項目分散繁雜的現狀，對效果明顯但資金數額較少的項目進一步提高扶持范圍和標準；取消一些無足輕重的零星專項轉移支付，集中財力辦大事，提高財政資金的規模效益；打破部門間利益格局，將補貼內容相近的專項轉移支付資金進行歸并，避免交叉重復，盡量由一個部門或通過召開部門聯席會議等方式進行管理。此外，建立科學的專項轉移支付測算分配體系，將各類專項轉移支付項目庫根據宏觀政策變化和當年財政收支狀況適時進行調整，按輕重緩急順序分類排隊，合理確定專項轉移支付的分配依據、因素權重和計算公式等，進一步提高分配透明度。

（三）簡化審批程序，強化監督檢查

改變目前不論大類項目還是小類項目都要由中央部門審批的現狀，試行整塊撥款的專項轉移支付形式，由指定具體支出項目轉為指定支出方向，進一步減少資金審批環節，將分配權由中央逐步向下轉移到地方，地方政府根據本地實際自主掌握資金的具體投向。同時，中央側重于通過制定明確的資金使用績效目標進行管理，設計合理的制度規范項目申報條件和評審過程，嚴格規定專項轉移支付的檢查驗收標準，集中精力加大監督檢查力度，并將跟蹤問效結果作為下一年度資金分配的依據，切實財政資金的使用效果和安全性。

（四）深化預算改革，資金及時到位

各級財政部門應認真貫徹《新預算法》“縣級以上各級政府應當將對下級政府的轉移支付預計數提前下達下級政府”、“中央對地方的專項轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后九十日內正式下達”等具體規定，進一步提高中央專項轉移支付納入地方下一年度預算的完整度，加快中央專項轉移支付的批復下達，切實發揮資金使用效益。

（作者單位：河北省廊坊市財政局）