淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行中存在的現(xiàn)狀及改進(jìn)措施

【摘要】財政部2012年制定出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求各行政事業(yè)單位從2014年1月1日開始執(zhí)行，到現(xiàn)在已執(zhí)行了四個年頭，但由于種種因素，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍存在許多問題，本文從執(zhí)行中存在的比較普遍的內(nèi)控意識不強、內(nèi)控環(huán)境差，風(fēng)險意識淡薄、風(fēng)險識別能力不強，歸口管理不到位等五個方面的問題進(jìn)行分析，最后針對這些問題提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 現(xiàn)狀 措施

我國的行政事業(yè)單位掌控著很大部分的社會資源，社會公眾對其關(guān)注度也較高，但長期以來，因其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算要求簡單，涉及環(huán)節(jié)少，內(nèi)控意識認(rèn)識不到位，內(nèi)控制度建立不完善，執(zhí)行不到位，監(jiān)督不嚴(yán)等問題，行政事業(yè)單位出現(xiàn)了單位經(jīng)濟(jì)管理混亂，資產(chǎn)損失浪費，貪污腐敗，經(jīng)濟(jì)活動不合規(guī)、“小金庫”等問題，為此，財政部適時制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），對行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制，對單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范于管控，規(guī)范單位管理，促進(jìn)行政事業(yè)單位總體目標(biāo)實現(xiàn)，具有重要的現(xiàn)實意義。但根據(jù)本人多年行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作所了解的情況，在執(zhí)行《規(guī)范》的過程中，許多單位還處于初期階段，存在一些比較普遍的共通的問題。本文僅從行政事業(yè)單位在執(zhí)行《規(guī)范》中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行中存在的問題分析

（一）內(nèi)部控制的意識比較薄弱，內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境較差

良好的內(nèi)控意識才能確保內(nèi)部控制的健全及實施，部分行政事業(yè)單位從領(lǐng)導(dǎo)到一般人員仍然對執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范的重要性認(rèn)識不到位，內(nèi)控意識薄弱，重發(fā)展、輕管理。沒有良好的內(nèi)控意識，也就沒有形成好的內(nèi)控環(huán)境，許多單位都未按照《規(guī)范》結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點建立一套完整的內(nèi)部控制體系及配套的各種規(guī)則制度，覆蓋單位所有的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容。其次，部分單位對內(nèi)部控制的認(rèn)識停留在會計控制，一說到內(nèi)部控制就是財務(wù)部門的事，以單位建立的各項財務(wù)規(guī)章制度代替內(nèi)部控制，未能涵蓋所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和相關(guān)人員，沒有形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。最后極少單位建立了內(nèi)控制度，但是由于內(nèi)控意識不夠，在執(zhí)行中流于形式，“有章不循，有據(jù)不依”，未能積極主動參與到內(nèi)控活動中去；甚者有的覺得制度太死，束縛了手腳，不利于活動的進(jìn)行，想法設(shè)法鉆制度的空子，嚴(yán)重阻礙內(nèi)控的執(zhí)行，加大單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險。

（二）風(fēng)險評估意識淡薄，風(fēng)險識別能力不強

在現(xiàn)實工作中，行政事業(yè)單位因其性質(zhì)特殊性，普遍存在風(fēng)險意識淡漠，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是對經(jīng)濟(jì)活動的外部風(fēng)險評估意識不夠，風(fēng)險識別能力不強，因行政事業(yè)單位的特性，其外部風(fēng)險主要是國家及地方政策，業(yè)務(wù)往來單位的資信等，一旦對政策解讀及執(zhí)行錯誤，不利于單位的發(fā)展，事業(yè)的開展，而且還面臨著國家有關(guān)部門的檢查處罰。對業(yè)務(wù)往來單位的信用、資質(zhì)未能進(jìn)行深入細(xì)致的考察，就有可能存在一定的履約風(fēng)險，造成單位經(jīng)濟(jì)的損失。二是單位內(nèi)部風(fēng)險評估不全面，未能對各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行細(xì)致的全面梳理，未能準(zhǔn)確找出關(guān)鍵控制點，并有針對性的實施有效的內(nèi)部控制。最終因未對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險的進(jìn)行全面、有效、客觀的評估，無法有效的防范內(nèi)部的各種風(fēng)險，從而造成工作被動，且有可能造成關(guān)鍵崗位人員的廉政風(fēng)險及單位經(jīng)濟(jì)損失的風(fēng)險。

（三）歸口管理不到位，內(nèi)部管理混亂

許多單位未能很好的進(jìn)行歸口管理，例如物資的采購、合同的管理、資產(chǎn)管理、各項費用管理等等。這些經(jīng)濟(jì)活動未能實行歸口統(tǒng)一管理，直接的后果就是，不能有效的降低支出成本，提高資產(chǎn)使用效益；管理混亂，各部門各自為政，缺乏相互監(jiān)督相互制衡的機制；有些還存在管理上相互推諉扯皮的情況，造成工作效率低，不管對內(nèi)對外都造成職工群眾辦事難。

（四）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位設(shè)置及人員管理不合理

從這幾年工作中接觸了解到的單位的情況來看，大多數(shù)單位在內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的設(shè)置及人員管理方面存在不合理的情況，主要表現(xiàn)在三個方面。一是部分單位因規(guī)模小或者其他原因未單獨設(shè)立內(nèi)部審計部門或?qū)Ｂ殞徲嬋藛T，對單位內(nèi)控執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督和評價；二是有些單位雖然設(shè)立了相應(yīng)的內(nèi)審機構(gòu)，但卻與紀(jì)檢監(jiān)察或財務(wù)合署在一起，缺乏足夠的獨立性和權(quán)威性；三是未建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員輪崗制度，或者建立了輪崗制度，但未嚴(yán)格執(zhí)行，加大了內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的廉政風(fēng)險。

（五）部門預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算控制薄弱

近年來，隨著國家對部門預(yù)算的逐步推行，行政事業(yè)單位對預(yù)算管理越來越重視，預(yù)算管理總體水平在一定程度上得到很大提高，但實際工作中部分單位的預(yù)算控制仍處在一個薄弱的位置。具體表現(xiàn)在，首先預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，因為編制時間短、時間緊，實際使用各項費用的職能部門又未能完全參與其中，或者與財務(wù)部門溝通協(xié)議不夠，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低，項目預(yù)算不科學(xué)、不合理。其次，在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)方面，有的未按批復(fù)的預(yù)算額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，隨意無序的調(diào)整預(yù)算和改變資金用途，存在無預(yù)算支出、超預(yù)算支出或者有預(yù)算不支出情況；有的未定期對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效的分析，與業(yè)務(wù)部門溝通不暢，造成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏低或偏高；有的甚至為了達(dá)到既定的預(yù)算進(jìn)度，虛列支出或者不根據(jù)實際情況而開展業(yè)務(wù)活動，造成資金的損失浪費。

二、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行的建議措施

（一）強化內(nèi)控意識，建立健全并完善內(nèi)控制度

《規(guī)范》第六條規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)，這就決定了單位的管理者對本單位內(nèi)部控制起著至關(guān)重要的作用，領(lǐng)導(dǎo)首先要認(rèn)識到內(nèi)部控制的重要性，樹立正確的內(nèi)控理念，重視內(nèi)部控制工作。單位還應(yīng)加大對《規(guī)范》宣傳力度，要將內(nèi)控的建立與實施的理念傳達(dá)到每位職工，實現(xiàn)全過程、全員性參與，形成良好的內(nèi)控控制環(huán)境氛圍。其次，單位應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位自身實際情況，在廣泛征求干部職工意見的基礎(chǔ)上，建立健全內(nèi)部控制制度，并根據(jù)外部環(huán)境的變化及單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高，進(jìn)行不斷的修訂和完善。最后，制度建立了不執(zhí)行就是一紙空文，單位從上至下都要嚴(yán)格按章辦事，避免主觀隨意性的處理方式發(fā)生，確保權(quán)力在制度下運行，各項經(jīng)濟(jì)活動有序進(jìn)行。

（二）強化單位各層面的內(nèi)部控制措施

1.增強風(fēng)險評估意識，建立完善風(fēng)險評估機制。單位應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)范》要求，建立相應(yīng)的風(fēng)險評估機制，成立風(fēng)險評估小組，根據(jù)實際情況，每年不定期的至少一次對單位內(nèi)外部的經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行評估一次，并形成書面報告，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面梳理，明確業(yè)務(wù)流程程序，針對風(fēng)險點，采取相應(yīng)控制措施，明確各崗位的職權(quán)范圍，審批權(quán)限及相應(yīng)的責(zé)任。

2.加強歸口管理，明確歸口管理部門。單位應(yīng)按照《規(guī)范》的要求，根據(jù)實際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動實行統(tǒng)一管理。如對物資采購、資產(chǎn)管理、合同管理，部分收支業(yè)務(wù)等明確歸口管理部門，要求歸口管理對具體事項負(fù)責(zé)，例如合同歸辦公室負(fù)責(zé)、固定資產(chǎn)歸資產(chǎn)管理部分負(fù)責(zé)、物資采購歸事務(wù)中心負(fù)責(zé)等。同時明確歸口部門的工作職責(zé)，做好各部門間的溝通協(xié)調(diào)工作；加強痕跡管理，做好相關(guān)資料的收集歸檔工作。

3.建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。按《規(guī)范》要求，結(jié)合單位實際，建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。尤其是要強調(diào)內(nèi)部審計機構(gòu)作為內(nèi)部控制監(jiān)督與評價的獨立性與權(quán)威性，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中重要作用，要求其定期或不定期對單位內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行的有效性進(jìn)行檢查，做出評價，指出存在的缺陷，通過分析原因，提出建議，為不斷完善內(nèi)部控制提供依據(jù)。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)充分利用內(nèi)審結(jié)果，完善內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)控執(zhí)行力。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的工作人員要建立培訓(xùn)、評價、輪崗制度，不具備輪崗的單位應(yīng)采取不定期檢查或者專項審計等控制措施。

4.建立健全預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度。單位應(yīng)結(jié)合自身實際，建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度，對各個環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，明確職責(zé)權(quán)限，不相容崗位相互分離。在編制時要落實單位內(nèi)部各個部門的預(yù)算編制責(zé)任，加強財務(wù)與各資金使用部門的溝通協(xié)調(diào)，確保預(yù)算編制依據(jù)充分、內(nèi)容完整、項目細(xì)化，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項支出，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行。單位應(yīng)當(dāng)定期建立預(yù)算執(zhí)行分析機制，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會，通報預(yù)算執(zhí)行情況，對各部門提出的下一步的預(yù)算安排及預(yù)算執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行分析，提出改進(jìn)措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。最后單位應(yīng)強化對決算分析結(jié)果的運用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機制，不斷的提高預(yù)算編制水平與執(zhí)行有效性。

近年來，各級財政部門及上級主管部門不斷在加大對行政事業(yè)單位各個業(yè)務(wù)方面的規(guī)范和監(jiān)督力度，且隨著國家對行政事業(yè)單位改革進(jìn)程的加快，社會公眾對行政事業(yè)單位的關(guān)注越來越高，財政資金的使用效益越來越受到關(guān)注，單位依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》建立健全內(nèi)部控制與實施，才能提高管理水平和風(fēng)險防范能力，提高資金使用效益，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，確保單位可持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)單位自身和社會公眾的利益。通過這幾年《規(guī)范》的實施與執(zhí)行，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平和經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)性總體上還是得到了很大提升，但還是存在許多的問題，仍亟需解決，需要不斷的探索與完善。

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作者簡介：張靜（1984-），女，漢族，重慶合川人，任職于長江重慶航道局。