環境應急全過程管理機制探討

劉一帆

摘要：結合我國環境安全形勢，針對環境應急管理工作要求，提出了應建立貫穿事前防范、事中應對、事后修復等各個環節的環境安全管理機制，從嚴格環境風險準入、預警監控體系建設、環境風險隱患排查等三個方面防控風險；從應急物資、應急聯動、應急預案、信息化管理等四個方面做好應急準備；從環保部門和企事業單位兩個主體做好應對處置；就事后損害評估和調查處置，做好事后修復，最終實現環境安全穩定目標。

關鍵詞：環境應急； 全過程管理； 環境安全

中圖分類號：X507

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）14-0143-03

1 引言

近年來，隨著我國經濟的飛速發展，環境污染事件頻發，各類環境風險日益凸顯。在嚴峻的環境安全形勢下，環保理念從末端處理到源頭治理轉變，環境安全管理也由傳統的環境應急被動應對模式轉變成“事前防范、事中應對、事后恢復”的全過程管理模式。加強環境應急全過程管理工作，能夠有效的預防環境事件的發生概率，降低環境事件的危害程度[1]。2013～2016年，環保部公布的年度突發環境事件數量依次分別為：712起、471起、330起、304起，呈逐年降低趨勢，事件均得到妥善處置，應急全過程管理工作成效明顯。當前，我國環境保護“十三五”規劃明確提出“加強風險評估與源頭防控，開展環境與健康調查、監測和風險評估，嚴格環境風險預警管理，強化突發環境事件應急處置管理，加強風險防控基礎能力”[2]的過程管理基本要求。筆者從風險防控、應急準備、應急處置、事后恢復4個方面淺談實現應急管理的全過程內容，構建環境安全大格局體系。

2 風險防控

環境風險是指發生突發環境事件的可能性及突發環境事件造成的危害程度[3]。環境污染一般是環境風險源具備形成污染事件的條件后對環境風險受體作用的過程[4]。環境風險防控是保證環境安全的重要基礎，是環境安全工作從被動的末端治理向全過程管理轉變的必要前提，通過嚴格風險準入、排查環境風險隱患、建設預警監控體系，形成有效的風險防控體系。

2.1 嚴格環境風險準入

嚴守生態保護紅線，根據區域環境容量、環境承載力和產業布局，加強規劃環評空間管制，將水、大氣、土壤等各類重點領域環境風險管控納入整體規劃。強化戰略與規劃環評引領作用，構建分級管理、相互銜接的環境空間規劃體系。落實戰略環評和規劃環評對項目環評的指導和約束作用，嚴格建設項目環境影響評價審批和監管，要求環評單位和申報單位在項目環評和產業園區規劃環評中對可能存在的環境風險進行全面評價，并提出完善的環境風險防范及應對措施。重點督促化工、石化、電鍍、印染等高環境風險行業企業實施精細化管理，從源頭防范環境風險。

2.2 排查環境風險隱患

以治理為重點，消除為目的，開展各類環境安全檢查、排查、督查，建立風險源檔案。環保部門開展各類環境安全檢查排查，適時組織相關行業專家進行監督檢查，對存在重大環境隱患且整治不力的企業約談企業法人代表，通報當地政府和安委會督促整治。同時，開展風險性預警評估機制，根據建立的風險源檔案情況，分析研判特定時期內風險源的特點，以及可能存在的危害程度、發生概率等問題，提出預警措施[5]。企事業單位定期或不定期開展突發環境事件隱患排查治理，將落腳點放在每道工序的規范上和每名員工的行動上，健全隱患排查治理制度，建立隱患排查治理檔案臺賬，形成隱患排查治理常態化機制，保持企業應急管理持續穩定發展的良好態勢，把環境隱患消除在萌芽狀態。

2.3 建設預警監控體系

環境預警監控是污染事件發生之前，監測系統測得的異常前兆， 向相關部門發出緊急信號， 報告異常監測數據，避免污染在不知情或準備不足的情況下發生，以便最大程度地減低危害所造成的損失的行為。建立預警機制下的水質預警系統對防范水污染事故的發生、降低水污染事故的影響具有積極作用[6]。重點流域建立水質預警監測站，24小時掌握水質情況。目標建立宏觀與微觀融合、質量與通量并舉、手工與自動互補的區域環境質量、通量與風險監控“三位一體”的水質預警監測網絡[7]。加強空氣質量預報預警能力建設，構建大氣風險評估與預警技術體系，2013年以來環境保護部在全國范圍內推進重點化工園區有毒有害氣體預警系統建設。開展園區突發性大氣污染事件風險源識別與評估，污染監測與預警，提升有毒有害氣體預警能力，為我國大氣環境突發事件應急防控工作提供必要的技術支撐[8]。設置土壤環境監測基礎點位和風險點位，構建土壤環境質量監測網絡，實現土壤環境質量監測點位全覆蓋，提升土壤環境監測預警能力。通過預警監控體系，切實掌握重點區域環境質量狀況和變化趨勢，實現源頭防治統一監管、過程監管全防全控、末端監控防范風險目標。

3 應急準備

3.1 環境應急隊伍和物資

做好應急保障是確保環境安全的重要措施。首先應急隊伍建設是妥善處置突發環境事件的前提，環保部門建立完善環境應急管理機構，并以社會企業隊伍以及其他優勢專業應急救援隊伍為依托，成立省、地市、區縣、企業四級應急救援隊伍，形成完整的突發環境事件應急救援隊伍體系。其次科學處置方法是事件處置的關鍵。在事件處置過程中，充分聽取專家意見，研判發展趨勢，科學決策，能有效提高處置效率。建議建立各級環境應急專家隊伍體系，專家信息互通，提升環境應急工作的科學性。最后物資齊全事件處置的基礎。污染事件發生后，高效、合理的調配應急資源能有效減少環境污染危害，根據區域易發環境事件類型，環境風險源的分布以及受體的分布特點等[9]，提前做好重要應急物資的儲備、調撥、配送以及質量監管，對降低環境污染帶來的損害具有積極意義。

3.2 應急聯動

當前，突發環境事件誘因多、類型雜，整合應急救援資源，建立完善環境應急救援機制，形成“大應急、大救援、大聯動”工作格局是大勢所趨[10]。首先應建立環保部門與公安消防、安全監管、交通、住建、水利、氣象等部門的應急聯絡機制。建立日常聯系，加強信息互通，技術資源共享，協同會商，及時溝通因極端天氣、安全生產、交通事故等原因引發次生環境污染情況及事件處置相關信息，提高事件處置效率，合力保障環境安全。其次，建立跨界應急聯動機制。近年來，跨界水環境污染事件時有發生，處理事件時上下游信息不互通，處置不配合等問題使處置工作處于被動，事倍功半。建立各級跨界環境污染糾紛處置和應急聯動機制，開展聯合執法監督、應急會商、協同處置事件、妥善協調處理糾紛、信息互通共享、聯合監測預警等合作，能為污染事故的快速、妥善解決發揮重要作用。

3.3 應急預案體系

應急預案是應急準備的核心內容，是及時、有序、有效地開展應急處置工作的重要保障。落實“縱向到底、橫向到邊”的環境應急預案要求，構建不同類型、不同級別的突發環境事件應急預案相互銜接的機制。政府相關部門落實各自承擔的專項預案，要按照總體應急預案的要求，做好縱向和橫向的協同配合工作。企業預案應體現自救互救、信息報告和先期處置特點，側重明確現場組織指揮機制、應急隊伍分工、信息報告、監測預警、不同情景下的應對流程和措施、應急資源保障等內容[11]。實行企業應急預案卡片化管理，落實員工環境安全職責，為企業及時處置事件防止事態擴大提供重要保障。做好培訓和預案演練，能夠增強應急人員對預案熟悉程度，明確職責和任務，確保有效組織快速反應，降低事故損失，妥善處置突發環境事件。

3.4 建設環境應急管理信息化系統

以應急業務為主線，規范環境應急管理業務流程，提供科學的業務管理輔助分析，推進環境應急管理業務聯動和信息資源共享，建立環境應急管理信息化系統。

建立環境安全應急資源數據庫。深入調查區域各級環境應急資源，全面掌握環境應急物資儲備現狀，包括應急機構、人員、物資等空間信息和屬性信息，制定“環境安全應急救援資源數據庫”及空間分布圖，建立動態更新機制，建立“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”應急機制。

建立重點環境風險源信息數據庫。以環境風險排查為基礎，以行政區域、工業園區、典型流域等不同尺度為單元，統計分析區域內涉環境污染的各類行業企業區域和流域分布，以及企業生產工藝和排污等基本情況，對各類污染源排序分級，篩選重點環境風險源，為實施環境風險管控提供基礎數據支撐。

建設區域環境安全綜合管理平臺。充分利用大數據等先進技術與管理理念，形成水文氣象、污染源與危害特性、風險受體與暴露途徑、周邊應急物資與專家、污染物擴散模型、環境容量風險模擬等各類數據及建立預警、應急指揮調度、輔助決策、評估等功能，建成覆蓋各級應急管理機構的區域環境安全綜合管理系統，為環境安全“掛圖作戰”工作提供信息化平臺。

4 應急處置

科學有效地處置污染事件是保障環境安全的關鍵。應急處置的主要任務是確保污染事件發生后能及時科學有效的處置，最大限度的減小污染損害范圍，降低環境污染事件可能的影響。在落實風險防控和應急準備工作的前提下，各級人民政府及各部門、有關企事業單位和社會團體根據各自的法定職責和義務，實施一切控制、減輕和消除突發環境事件的緊急應對活動。一旦發生突發環境事件，企業應成為第一處理人，必須在第一時間開展事故處置和救援，防止事故蔓延到周邊環境甚至其他地區，并及時向當地環保部門報告[12]。環保部門嚴格按照突發環境事件應急處置“五個第一時間”。第一時間報告、第一時間趕赴現場、第一時間開展監測、第一時間開展調查、第一時間信息公開，準確研判污染趨勢，控制事態惡化，輔助政府決策，追究事件責任，保障區域環境安全穩定。

5 事后恢復

目前，我國普遍存在重應急處理輕事后修復的現象，可能導致污染事件的后續影響加大，進一步威脅人民群眾的健康和生態系統安全[1]。開展突發環境事件事后恢復是保障環境安全的最后一個環節。其主要包括損害評估和調查處理。損害評估是及時準確的評估環境污染的危害程度和范圍，追究相應的環境污染賠償責任，科學的預測出環境污染事件對環境可能造成的中長期影響，合理制定具體的修復和生態補償措施，減輕環境污染壓力。調查處置要求調查突發環境事件原因，確認事件性質，劃分環境污染事件的責任主體，檢查環境污染事件發生前的預警機制以及決策的制定是否妥當，提出科學的處理意見，及時加以改進和完善，并總結經驗教訓，為下一步保障環境安全穩定提供理論經驗。

6 結語

通過環境應急全過程管理，扭轉長期以來被動末端應急的傳統模式，將防范環境風險的關口前移，從風險防控、應急準備、應急響應、事后恢復等層面統籌環境管理各相關部門，形成環境風險防范與應急管理合力，逐步實現“無急可應，有急能應”的最高境界，從而為環境應急管理構筑一個完善的運行機制。對于避免和降低環境事件帶來的危害，構筑人與自然和諧共處，確保生態環境安全，對促進資源節約型、環境友好型社會的建設具有積極意義。

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