城市存量土地利用中的問題與對(duì)策研究

盤喜麗

摘要：對(duì)城市存量土地利用現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了系統(tǒng)地分析，并以此為依據(jù)，嘗試提出了優(yōu)化城市存量土地利用的有效策略，以期為城市存量土地利用問題提供參考。

關(guān)鍵詞：城市存量土地；土地利用；土地規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F293.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）14-0226-02

1 城市存量土地利用現(xiàn)狀

城市存量土地指的是城市建設(shè)用地中低效利用土地和空閑未利用土地。比如，城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊工商住混合區(qū)以及各種未建土地等。這些城市土地利用不充分、不合理，還具有很大的開發(fā)和利用潛力。城市的建設(shè)和發(fā)展往往呈衛(wèi)星狀或多中心狀向外發(fā)射擴(kuò)散。由于歷史、政治等多方面原因影響，許多工業(yè)企業(yè)從城市中心區(qū)搬到了市區(qū)外的工業(yè)園區(qū)，這樣原來的舊工業(yè)區(qū)便閑置下來。這些土地往往集中連片，具有很大的開發(fā)潛力。如果把這些土地推向市場，將會(huì)收到很大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。另外，還有許多建設(shè)項(xiàng)目用地，由于交通不便或其它原因影響，一直未能開發(fā)利用。具體而言，城市存量土地可劃分為以下幾種類型：①閑置土地；②低效利用土地（城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)需要進(jìn)行改造的用地和因其他公共利益需要市人民政府決定進(jìn)行改造的用地）；③相關(guān)規(guī)劃確定改造的城中村用地以及其他舊城鎮(zhèn)低效用地；④疑似不符合規(guī)劃用途土地；⑤不符合環(huán)境要求用地（村內(nèi)存在環(huán)境污染等問題，嚴(yán)重妨礙周邊地區(qū)單位和居民正常經(jīng)營和生活的用地。村內(nèi)生活環(huán)境惡化，居民人身健康受到嚴(yán)重威脅的城中村用地）；⑥不符合安全生產(chǎn)的用地；⑦低效工業(yè)用地；⑧因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引進(jìn)重大項(xiàng)目而需要改造的用地。

2 城市存量土地利用過程中的主要問題

2.1 數(shù)據(jù)資料管理亟待加強(qiáng)

在城市建設(shè)過程中，城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊工商住混合區(qū)以及各種未建土地等各種城市存量土地的形成和布局并不受人為控制，它是根據(jù)城市建設(shè)進(jìn)程自然而然形成的。這些城市存量土地布局比較分散，每宗地塊的位置、面積以及相關(guān)數(shù)據(jù)資料都存在很大的差異。政府相關(guān)部門并沒有及時(shí)對(duì)這些存量土地的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行立卷歸檔。即便是部分地方政府針對(duì)城市存量土地開發(fā)利用做了立卷歸檔工作，也只是流于形式，數(shù)據(jù)資料并不詳實(shí)、完善，尤其是缺乏未利用土地的相關(guān)數(shù)據(jù)資料。這給城市存量土地的開發(fā)和利用工作造成了很大的難度。

2.2 存量土地計(jì)劃調(diào)控力度較弱

在國家政策的推動(dòng)下，各地區(qū)政府針對(duì)城市存量土地開發(fā)利用制定了年度供地計(jì)劃。這種單一的年度供地計(jì)劃雖然有一定的合理性，但是在具體的實(shí)施過程中面臨著諸多問題的阻礙。比如，各年度之間供地計(jì)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位，年度內(nèi)供地計(jì)劃協(xié)調(diào)不足等。總之，現(xiàn)行的城市存量土地開發(fā)利用調(diào)控政策缺乏對(duì)土地供應(yīng)計(jì)劃的長遠(yuǎn)性考慮，很容易對(duì)房地產(chǎn)投資者產(chǎn)生錯(cuò)誤的導(dǎo)向作用，導(dǎo)致房地產(chǎn)投資者盲目囤地、投資，影響整個(gè)房地產(chǎn)市場的健康可持續(xù)發(fā)展。另外，由于存量土地計(jì)劃調(diào)控力度較弱，導(dǎo)致城市存量土地開發(fā)利用與城市總體規(guī)劃的聯(lián)系性大大降低，從而在一定程度上影響城市化建設(shè)進(jìn)程。

2.3 土地利用規(guī)劃不合理

目前，國內(nèi)大部分城市針對(duì)城市存量土地開發(fā)利用指定了詳細(xì)規(guī)劃或修建計(jì)劃。但是這種規(guī)劃是粗放式的，并沒有制定指導(dǎo)性的總體規(guī)劃。這就使得城市存量土地的開發(fā)利用比較零散，整體的利用結(jié)構(gòu)不合理、利用率也比較低。這也是城市建設(shè)進(jìn)程中，舊城區(qū)和城中村產(chǎn)生的根源所在。

3 城市存量土地有效利用的策略優(yōu)化

3.1 進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加大土地管理的監(jiān)管執(zhí)行力度

我國可以借鑒國外發(fā)達(dá)國家城市土地管理模式，加強(qiáng)對(duì)城市存量土地的調(diào)查、借鑒與評(píng)價(jià)，為城市存量土地的開發(fā)利用工作提供完善的數(shù)據(jù)支撐。可以建立全域城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫，納入國土資源“一張圖”系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)掌握存量土地?cái)?shù)據(jù)真實(shí)情況，實(shí)施存量建設(shè)用地備案制度，實(shí)時(shí)更新城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫。這是持之以恒推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)性工作，國土資源管理部門要給予高度重視，并且派專員負(fù)責(zé)做好存量數(shù)據(jù)和上報(bào)工作。同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，維護(hù)政策的嚴(yán)肅性、提高政策的執(zhí)行力，確保城市存量土地的管理和利用有法可依、有章可循。尤其是對(duì)城市存量土地開發(fā)利用面臨的重點(diǎn)問題，要從政策法規(guī)層面制定合理的處置方案，為城市存量土地的有效利用提供保障。

3.2 大力推行“零增地技改”、“零增地招商”政策

城市存量土地不一定非要經(jīng)由開發(fā)商、投資商的手推向市場，可以通過“零增地”的方式進(jìn)行技改或招商，盤活存量土地。具體而言，就是鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)現(xiàn)有的廠房或項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)改造，或向空中要地，擴(kuò)大生產(chǎn)用房建筑面積，以達(dá)到提高土地利用效益的目的。這需要相關(guān)政策的支持，對(duì)于新上項(xiàng)目，要通過政策引導(dǎo)，將其“嫁接”到舊企業(yè)閑置土地上，一方面盤活存量土地，另一方面解決項(xiàng)目用地問題。另外，對(duì)于正在生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，可以大力鼓勵(lì)其建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。這不僅能夠大大降低企業(yè)用地成本，提高土地資源利用率，而且能夠有效避免占用耕地，實(shí)現(xiàn)建筑資源循環(huán)再利用，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)和社會(huì)各方共贏的局面。

3.3 通過土地置換調(diào)整城市存量土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局

對(duì)城市存量土地的管理和利用不能停留在補(bǔ)充城市新增建設(shè)用地的層面上。城市存量土地的開發(fā)利用情況關(guān)乎整個(gè)城市的土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，關(guān)乎城市建設(shè)進(jìn)程。因此，應(yīng)當(dāng)把城市存量土地利用納入城市總體規(guī)劃中，從宏觀的層面對(duì)城市存量土地的開發(fā)利用提供指導(dǎo)性建議。比如，可以通過土地置換調(diào)整城市存量土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局。需要強(qiáng)調(diào)的是，把城市存量土地利用納入城市總體規(guī)劃并不意味著對(duì)城市存量土地開發(fā)利用采用“一刀切”的方式，而是根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜。

3.4 充分發(fā)揮稅收、地價(jià)等經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用

國家可以充分發(fā)揮對(duì)房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控作用，利用經(jīng)濟(jì)杠桿建立合理的價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制。比如，對(duì)于城市存量土地的開發(fā)項(xiàng)目，可適當(dāng)減少稅收或進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)耕地的征收補(bǔ)償價(jià)款，進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，避免占用耕地。通過稅收、地價(jià)等經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)城市存量土地的開發(fā)利用工作順利進(jìn)行。

4 結(jié)語

有關(guān)部門和單位必須加強(qiáng)對(duì)城市存量土地利用潛力與作用的認(rèn)識(shí)，加大對(duì)城市存量土地利用途徑和策略的探索，最終實(shí)現(xiàn)城市存量土地利用綜合效率最大化。

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