山西農村轉型發展中農民權益保護問題研究

呂培進

摘要 山西省農村在經濟社會轉型發展中出現了諸多問題，農民的合法權益遭受侵害。結合山西農村經濟社會發展實際，指出了轉型發展中山西農民權益保護存在的若干突出問題，分別從政策制度、法制和保障機制3個層面深刻剖析了山西農民權益保護存在問題的原因，提出了加強和完善山西農民權益保護的具體建議。

關鍵詞 農村；轉型發展；農民權益保護；問題

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）07-0197-04

Research on the Problem of Peasants Rights and Interests Protection in Rural Transformation and Development of Shanxi Province

L Pei-jin

（Lüliang University，Lüliang，Shanxi 033000）

Abstract In the process of economic and social transformation and development in rural areas of Shanxi Province， there had many problems， the legitimate rights and interests of farmers had been infringed. This paper pointed out the problems existing in the protection of farmers rights and interests in Shanxi Province， and profoundly analyzed the reason of the problems from three aspects such as policy system， legal system and guarantee mechanism， then put forward some suggestions on how to strengthen and improve the protection of farmers rights and interests in Shanxi Province.

Key words Rural；Transformation and development；Protection of farmers rights and interests；Problems

近年來，隨著新農村建設和城鎮化、工業化的推進，山西農村經濟社會走上了轉型跨躍發展的道路。然而，山西農村在轉型發展過程中也產生了新的問題，如農民的土地、財產、生命健康等遭受侵害的案件多發，嚴重侵害了農民的利益，不利于農村社會的和諧穩定，極大地制約了山西農村經濟社會的可持續發展。因此，研究山西農村轉型發展過程中的農民權益保護問題非常必要。

1 山西農村轉型發展中農民權益保護存在的問題

農民權益是指農村居民作為社會成員、國家公民享有的政治、經濟、法律、教育、衛生及社會保障等各種權利和應得的利益，包括政治權益、經濟權益、社會權益、文化權益等[1]。在農村轉型發展過程中，山西省農民權益保護問題主要表現為農民經濟社會權益保護存在缺陷、農民土地權益保護相對缺失、農民生態環境權益保護嚴重不足。

1.1 農民經濟社會權益保護存在缺陷

山西省許多地區農村存在農民市場經濟權益不完全、不平等、受限制甚至被夸大的狀況。盡管國家和山西省分別制定出臺了一系列促進農村經濟社會發展和保護農民權益的政策、制度，農民經濟社會權益保護狀況有了較大改善，但在許多方面仍存在諸多缺陷，如農業生產資料的生產、銷售監管不到位，農民因使用假農藥、假種子、假化肥而利益受損；強迫式種植農作物、不及時發放和惡意克扣支農補貼等農業行政執法不規范行為也導致農民利益受損；有些進城務工的農民在勞動就業、社會保險、生活居住和子女教育等方面的權益得不到切實保障；農村中的婦女、貧困戶等弱勢群體的權益未得到足夠重視，其權益保護比較弱化。此外，有些村民的村務知情權、參與民主決策權被忽視或受到不同程度的損害。

1.2 農民土地權益保護相對缺失

土地是農民的最大利益所在，也是農民最大的保障和賴以生存的依靠，因此維護農民基本權益最重要的是維護農民的土地權益[2]。然而，相關文獻資料和實踐調查表明，土地矛盾糾紛是山西省農村轉型發展過程中顯露出的突出問題，呈現多樣化、復雜化的趨勢，農民的宅基地權益、土地承包經營權、土地承包經營流轉權、土地承包經營糾紛處理請求權等土地權益遭受了侵害。伴隨著農村城鎮化的發展，山西農村的土地被征用、占用的規模不斷加大，農村房屋拆遷、土地征用、土地流轉等引發的矛盾糾紛凸顯。有的地方政府和村集體強迫農民出租、出讓土地承包經營權或非法改變土地用途，強制征地和暴力征地現象頻發。有些地區農村的土地被征用或違法占用之后，村民得不到及時、足額的經濟補償或賠償，許多農民成為“三無農民”，農民利益嚴重受損。有的地方政府單方面制定征地補償方案，侵害了農民的知情權和參與權。

1.3 農民生態環境權益保護嚴重不足

目前山西經濟仍然是以煤為主導的產業經濟，山西農村經濟的發展也離不開煤資源的開發，因此許多煤工業企業在農村選址建廠。然而，煤炭采掘、煤焦化工工業等導致山西許多農村環境污染嚴重，農業生態遭到破壞，以致有些地區農村的土地無法耕種，造成耕地減產絕收，還有些地區農村的地下水遭受污染，造成村民無水灌溉農田，飲水困難，許多農民因此失地、失業。有些農村地區因煤礦開采成為踩空塌陷區，形成的地質災害造成了嚴重的人員傷亡、財產損失和水資源破壞，加上補償制度存在缺陷，農民所獲的財產補償范圍較窄、標準偏低，安置政策缺乏長效統籌，執行中也缺乏法律制度約束，農民的財產、生存、健康權利遭受嚴重侵害。有些農村地區還正遭受城市轉嫁的污染，進一步加劇了農業生態環境的惡化，農村人居環境污染也愈加嚴重，給農民的生命健康帶來威脅，嚴重侵害農民的利益。現實中，農民的合法生態環境權益未得到及時有效的保護。

2 山西農民權益保護存在問題的原因

2.1 農民權益保護相關政策制度不完善，落實不到位

農民權益受損以及存在的問題與農村城鎮化的快速推進、農民主體地位弱化、農民權益保護相關政策制度不完善和落實不到位密切相關[3]。首先，新農村建設和農村城鎮化、工業化的快速推進，催生了土地、環境等一系列矛盾糾紛，由于配套政策制度不完善，集體所有土地產權主體虛位，征地程序存在缺陷，監管不力，不可避免地給農民利益造成損害。如由于土地保護制度不完善導致某些地方政府濫用公權力，鉆法律漏洞，借公共利益之名圈占大量農民土地，造成土地資源的浪費和破壞，嚴重侵害農民的合法權益；農村環境監管制度和環境糾紛處理制度不完善會導致農村環境污染加劇，農業生態破壞，農業生產、農民生活受到影響。其次，農民在政治、經濟上處于弱勢地位，屬于弱勢群體，有些地方政府和村集體在土地流轉、房屋拆遷補償、招商引資中存在權力尋租、濫用行為，有的鄉鎮政府和村集體往往對農村土地承包經營權利、生態環境權利、財產健康權益視而不見，為了追求短期經濟利益和個人利益，而損害農民利益。

此外，盡管國家和山西省在政府層面制定了農業支持制度、農村土地制度、農民就業制度、農村社會保障制度、公共財政制度等相關農民權益保護的一系列政策制度，如國務院于2007年出臺的《關于在全國建立農村最低社會保障制度的通知》《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）、《關于加大改革創新力度 加快農業現代化建設的若干意見》（中發〔2015〕1號）、《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發〔2015〕2號）；山西省制定的《山西省實施〈農村土地承包法〉辦法》《山西省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》《延長農村土地承包期、允許土地使用權有償轉讓的實施辦法》，對農民利益、權益予以保護，但是這些制度并不健全，還存在一些制度空白地帶，間接或直接造成了農民權益保護制度的供給保障不足。加上財政經費限制、監管執行不力等因素，農民權益保護相關政策制度落實不到位，農民的合法利益和權益沒能得到及時、充分、有效的保護。

2.2 農民權益保護法制不健全，法律保護缺位

長期以來農民權益得不到及時充分有效保護，其根源就在于法律制度上的缺位，尤其表現在農民的土地權益、生態環境權益的保護缺失問題上[4]。農民土地、環境權益受到侵害的根本原因主要有兩個方面：一是源于政府對農民利益保護不公正，另一方面是由法律保護缺位導致的。盡管我國制定了關于土地、環境的法律法規，如《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》《農村土地承包經營權調查規范》《農村土地承包經營權確權登記數據庫規范》《農村土地承包經營權要素編碼規則》等關于農村土地的法律法規和政策制度，以及國家層面制定的《環境保護法》《固體廢棄物污染防治法》《農業法》《水土保持法》《煤炭法》《城鎮排水與污水處理條例》等和山西省層面制定的《山西省農業環境保護條例》《山西省重點工業污染監督條例》《山西省工業固體廢物污染防治條例》《山西省水資源管理條例（2007修訂）》《山西省汾河中上游流域水資源管理和水環境保護條例》等關于農村環境的法律法規和政策制度，但是這些法律、法規、政策制度體系還不健全，尤其是關于農民權益保護的規定不夠明確、具體，或存在缺陷，不能夠充分保障農民的合法權益。

在土地立法和權益法律訴求保障機制方面，還存在諸多不足，如《土地管理法實施條例》規定“征地糾紛引起的爭議先由縣級以上人民政府協商處理，協商不成的，由批準征地的人民政府裁決”。然而政府同時身為征地的主體和裁決者，難以做出有利于農民的裁決。另外，在農民土地拆遷補償糾紛方面，《行政訴訟法》規定“對政府的抽象行政行為不能提起行政訴訟”，這意味著農民難以提起行政訴訟，農民的權益訴求得不到實現[5]。同時，最高人民法院的司法解釋也明確規定“拆遷安置補償協議糾紛不能提起民事訴訟”，導致農民的權益基本喪失了司法救濟保護，其合法權益難以得到切實的法律保障，因此他們只能通過信訪、投訴、抗爭等非常規手段維權。此外，由于農民自身知識水平的限制，其對國家法律法規不了解，法律意識、權利意識淡薄，自我保護能力差，尋求法律保護、運用法律手段的意識、能力非常薄弱，當合法權益受到侵害時，許多農民不懂得利用法律武器維護自己的合法利益。

2.3 農民權益保護和保障機制不完善

山西農民權益保護、保障機制不完善主要體現在以下幾個方面：①農民權益訴求機制不健全，缺乏暢通的權益保護救濟渠道。目前在山西許多農村地區，解決農民訴求問題未能真正落到實際工作中，沒有充分發揮出應有的效力，主要原因在于政府職能錯位、缺位，對農民利益和權益保護未給予足夠重視。②農村社區保障制度機制不健全，保障經費不足，使農民在市場競爭、經濟資源競爭中處于弱勢地位。盡管山西省加大了農民在養老、醫療、貧困救助等方面的保障力度，但是從保障項目、保障內容和保障水平上，農村居民的保障與城鎮居民享有的保障還相差甚遠。③農民權益保障監督糾偏機制不完善，不利于農民權益的保護和損害救濟。另外，多元化的涉農糾紛解決機制體系不健全也很大程度上制約了農民權益和利益的保障效果。據調查，山西大多數農民更傾向于選擇信訪舉報、投訴、訴訟方式解決矛盾糾紛，和解、調解、仲裁等糾紛解決方式的應用還不充分，對農民權益的保護作用沒有充分發揮。

3 加強和完善山西農民權益保護的建議

3.1 強化農民權益保護相關政策制度的落實

在新農村建設和農村城鎮化、工業化進程中，政府和有關部門應科學統籌制定農村建設發展整體規劃，進一步完善農村建設發展的配套政策，強化農村土地資源保護、農業生態環境保護制度的貫徹落實，加大政策制度落實的監督力度，依法規范政府行為，避免政府權利濫用，妥善處理土地、環境等一系列涉農矛盾糾紛，切實保護好農民的合法土地、環境權益和經濟利益。各級地方政府及有關部門、村集體和村鎮企業應充分重視農民在農村發展中的主體地位，關心農民利益，充分尊重和保障農民的土地承包經營權、生態環境權利、生命健康和財產權利。國家和山西省各級政府應進一步健全完善涉農的各項政策制度，在政策制度設計中進一步突出加強農民權益、利益保護的規定，對地方政府的公權力行使和行政行為加以必要的約束限制，減少或避免公權力對農民權益的侵害。

建議進一步完善農村土地承包經營制度、土地征收制度、土地流轉糾紛調處機制、房屋拆遷補償制度，改革征地制度，完善征地程序，重點加強農村土地承包經營權流轉糾紛的調解仲裁工作，合理規范農村土地承包經營檔案管理的工作流程，切實做好農村土地確權頒證，規范農地承包和流轉程序，保護失地農民的合法權益。同時，建議進一步健全農業環保責任制度、農村環境污染監管制度、農村環境污染糾紛處理制度和農村環境糾紛司法救濟制度，對村鎮重污染企業進行重點治理，加大對農村環境執法中“執法不嚴、 違法不究”問題的責任追究力度，切實維護好農民環境權益[6]。此外，應加大資金投入，進一步加大農民土地、環境權益保護相關政策制度的落實力度，為政策制度的有效落實提供充足的經費支持，充分發揮政策制度對農民土地權益等各項權益的保障作用。

3.2 加強農民權益保護相關立法，完善農民權益損害的法律救濟

農民利益、權益的保護，需要憲法、經濟法、行政法等諸多法律部門共同保護，特別需要經濟法律制度體系作為支撐。因此，應加強農民權益保護相關立法，建立科學、系統、規范的農民權益保護的法律制度體系。建議從國家層面制定《農民權益保護法》，或從山西省層面制定出臺《農民權益保護條例》，為農民權益保護提供明確的法律依據。

在土地立法方面應進一步完善《物權法》《土地管理法》等有關農地產權的立法和司法解釋，如在《土地管理法》中明確規定失地農民社會保障制度，構建完善的農民土地權益的法律法規體系，同時加快對農村土地承包經營權糾紛、土地流轉糾紛、征地補償糾紛的專項立法工作[7]。在政府土地征用立法方面，可借鑒美、德、日、法等發達國家的經驗，通過完善土地立法進一步完善土地征用制度，嚴格將征地用途限制在維護公共利益方面，按照市場化運作方式提供征地補償，并嚴格履行法律程序。在立法中也可以借鑒西方國家關于農民組織的立法，發揮農民組織維護農民合法權益的重要作用[8]。

在農村生態環境立法方面，建議繼續修改《環境保護法》，完善關于農村地區環境污染和資源破壞情形下的農民權益保護的規定；制定專門的保護農村環境的《農村環境保護法》或《農村環境保護條例》，防范污染企業和產業向農村擴散、轉移，充分保護農民對環境的知情權和監督權。山西省政府制定完善關于農村環境與資源保護以及農民環境權益保護的規定。在農村環境法制建設中，應允許農民參與，發揮農民的監督作用[9]。此外，還應加強涉及農民權益的各項法律、法規、政策和制度的宣傳，推進山西農村法制宣傳和法治建設，增強農民的法律意識和依法自主維權意識，同時加強對農民權益的司法救濟保障，及時通過民事、行政訴訟等司法途徑保護農民合法權益不受非法侵害。

3.3 完善農民土地、環境權益的侵權預防和損害救濟

山西農民土地權益、環境權益侵權問題突出，事關農民的切實利益和農村的長遠發展，必須重點加強此類權益的侵權預防和損害救濟保護。在農民土地權益的侵權預防方面，建議探索建立以土地為基礎的農民利益保護機制，在健全完善土地征用制度、農村土地流轉制度的基礎上，明晰宅基地產權所有權主體和權能，規范和完善農民土地承包權流轉，進一步明確集體土地產權主體，認清農民在地權中的主體地位。在農村土地經營權流轉中應尊重農民意愿，維護農民權益，嚴禁政府干預，還應進一步嚴格規范征地程序，充分保障農民的土地承包經營權，健全土地征占補償制度[10]。在農民土地權益的損害救濟方面，建議建立健全失地農民利益表達訴求制度、農村土地征收糾紛仲裁制度和訴訟制度，在立法中明確允許權利人提起關于征地補償的民事訴訟，對政府征地過程中的不作為、違法行為應允許提起行政訴訟，為失地農民建立社會保障基金，做好失地農民的就業安置保障，完善農民土地交易市場和土地補償方式。

在農民環境權益的侵權預防方面，首先，應加強農村環境執法力度，尤其加強對重污染村鎮企業的行政執法力度，加大環保責任追究和處罰力度，嚴肅查處違反環保法的行為。其次，加強農村環境保護的機構和能力建設，加強農村環保基礎設施建設，強化農村環境管理人員的配備和經費的落實，建立高素質的專業農村環境執法隊伍，提高環境監測技術水平，建立農村環境監測與環境影響評價體系[11]。再次，加強農村環境監管體制的構建，加強農村環境問題執法監督，對農村環境監管存在的“執法不嚴，違法不究”嚴厲追責。另外，還要加強農村環境政策、法律法規的宣傳，提高農民的環境法律意識和環境維權意識。在農民環境權益的損害救濟方面，建議建立完善農村環境污染法律援助制度，進一步加強農民環境糾紛的司法救濟，拓展維護環境的多種渠道和方式，推行農村環境公益訴訟和環境污染損害鑒定評估，建立農村環境污染侵權的民事賠償、補償機制，切實維護農民的合法環境權益。

3.4 構建科學規范的多元化農民權益保障機制

農民權益的充分享有和保障不僅要靠政策、法律、制度的完善和落實，還要積極探索構建科學規范的多元化農民權益綜合保障機制。①要建立健全農民權益訴求機制，拓寬、暢通農民的權益保護和申訴救濟渠道，制定政策鼓勵社會組織維權。②要進一步健全完善農村社區保障制度機制。政府部門應積極落實失地、失業農民的養老、醫療、工傷、生育保險，建立由國家、集體、個人共同承擔的保險籌資機制。③建立科學有效的農民權益保障監督糾偏機制。當政府、村集體、工業企業發生侵害農民利益的情況時，上級政府監管部門和司法部門要及時履行監督職責，及時糾正違法或不合理行為。④建立多元化的涉農糾紛解決機制，積極發揮和解、調解、仲裁等糾紛解決方式在農民權益保護中的積極作用。⑤建立農民權益損害救濟機制。如加強失地農民就業扶持和生活保障，為失地農民提供就業信息和就業培訓等。⑥建立完善村民自治機制和農民權益保障的公共服務機制。可以借鑒西方國家實踐經驗，鼓勵發展建立“合作社”“農業團體”等農民組織，為農民組織提供財稅、信貸、稅收方面的政策支持和資金支持，促進農民組織壯大，實現以農民組織的形式保障農民的合法權益[12]。

綜上所述，化解農村社會矛盾糾紛，保護農民合法權益，應立足山西農村經濟社會發展實際，從轉型發展、統籌城鄉發展的視角，將法律、政策、制度相結合，發揮政府、司法部門、法律援助機構、企業和農民自身等多方面的作用，更好地實現和維護好農民權益，進而解決好“三農”問題，促進山西農村經濟社會又好又快發展。

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