國內外社會組織培育發展的經驗總結和啟示

摘要：在我國經濟社會轉型的歷史時期，加強社會組織建設是加強和創新社會治理的一個重要方面。社會組織是西方發達國家社會建設中不可或缺的重要組成部分，國內上海、深圳等地對培育社會組織的具體做法已經走在了全國前列。因此，總結梳理國內外社會組織培育發展的先進經驗，探索我國社會組織的培育發展方式，進一步完善培育手段，其意義重大不言而喻。

關鍵詞：社會組織；培育發展；啟示

在我國經濟社會轉型的歷史時期，加強社會組織建設是加強和創新社會治理的一個重要方面。我國一些城市通過培育發展社會組織來滿足人民群眾在經濟、政治、文化、社會生活等多方面需求，形成了不同特色的社會組織培育發展方式，從而提高社會治理能力。社會組織在西方發達國家的社會建設中扮演著不可或缺的角色，承擔著公民參與社會治理的重擔，對公民社會建設、公共產品的有效供給和提升社會治理水平都有著不可估量的作用。因此，梳理國內外社會組織培育發展的典型實例，將為我國社會組織培育發展提供有價值的參考。

一、國內社會組織培育發展的經驗總結和啟示

縱觀全國社會組織培育發展的實踐不長，但其散發出來的地位及功能優勢已經得到了政府和學者的青睞。目前的上海、深圳等城市按照自己的實際，創造了成功的經驗，使城市社會組織的培育建設位列排頭，極大地促進了社會治理水平。

（一）上海社會組織的培育發展

1、上海社會組織培育發展的基本情況

上海普陀區于2002年8月設立全國第一個社會組織服務中心。此服務中心實行雙重管理體制，通過向社會組織提供服務和支持，來探索新的樞紐管理體系。隨后“上海市在《關于進一步加強上海市社會組織建設的指導意見》中提出了要‘尊重社會組織的主體地位，并積極探索如何在社會建設中尊重社會組織主體地位、發揮社會組織主體作用，其社會組織發展模式已從單一的行政培育機制向社會培育機制逐步拓展。”[1]

截止到2016年6月，上海市共有社會團體、民辦非企業單位、基金會等各類社會組織13760家[2]。全市共有社會組織孵化基地17家[3]，社會組織服務中心200家[4]。

上海社會組織主要有社會團體、民辦非企業單位、基金會共同構成，其中民辦非企業單位占到上海社會組織總數的68%（見圖4-1），是上海社會組織發展的中堅力量。

從發展趨勢上看（見圖4-2），自2011年起上海市社會組織成逐年遞增，尤其是從2012年開始一直到2015年底，遞增程度加快，平均每年增加1110家，并且以民辦非企業單位的增加數量更為顯著（見圖4-3）。

2、上海社會組織培育發展的經驗總結

上海在培育社會組織方面進行的積極嘗試催生了上海社會組織的迅猛發展，這些探索路徑也為全國在培育發展社會組織方面提供了良好的范式，主要包括以下幾個方面。

第一，實現創新社區登記管理制度，對街道轄區內的規模較小，條件不完備的群眾團體實行登記備案。

第二，在服務中心的引導、支持、培育下，為慈善超市等慈善類社會組織實施樞紐式管理和服務，提升其服務的公益性。將整合社會組織資源與培育樞紐型、平臺型的社會組織結合起來，“在浦東新區形成‘上游有基金會，中游有支持型、樞紐型、示范性平臺，下游有豐富多樣的社區操作型、實務型社會組織的浦東社會組織‘生態鏈”[5]。民間組織服務中心的建立為政府與社會之間提供了溝通的渠道，承擔著政府與公民社會互動的重任。

第三，在上海社會組織網絡平臺上形成了包括社會組織網上年檢、直接登記、信用體系建設、稅收優惠、工資基金管理、規范化建設評估等在內的一系列工作專題。同時針對域內不同的社會發展現狀，政府財政對各個社會組織在支持力度與補貼的投入上都會有相應支持差異和傾斜。

第四，設置項目管理平臺，舉辦社區公益項目招投標和社區公益創投大賽，對項目招投標進行設置，從選題到立項，從招標到投標，從資金撥付到工程驗收，整個流程都公開透明，且接受公眾的監督，完善項目管理制度建設和項目管理監督機制建設，有利于資金使用合理，能夠“錢為民所用”，保證項目開展順利、公開、公正，規范社會組織的發展和項目管理工作的有效實施。[6]

第五，以項目評估激發社會組織活力。對社會組織承擔的政府購買服務項目從機構建設、項目運作、服務質量、財務管理和社會效益五個方面進行了綜合評估，針對評估中發現的問題，進行走訪反饋，并再一次針對項目規范化運作和財務規范化管理對發現問題的社會組織進行輔導；通過對政府購買服務項目的績效評估和結果反饋，促進了項目的規范化運作和社會組織自身管理與建設，促進了政府購買公共服務的有序推進，使社會組織活力倍增。[7]

（二）深圳社會組織的培育發展

1、深圳社會組織培育發展的基本情況

深圳作為中國的改革開放窗口，其志愿者文化發達。隨著社會組織發展環境的優化，深圳的社會組織越來越多地活躍在公益舞臺上，成為社會的“活力因子”。 深圳作為全國社會組織創新示范區，其社會組織培育發展工作體現了促進社會組織良性發展的目標，在堅持培育發展和管理監督雙管齊下，完成了從“深圳速度”到“深圳質量”的跨越。“截至2015年12月31日，深圳全市登記的各類社會組織總數突破1萬，達到10100家；其中登記7731家，備案2369家，直接登記的社會組織數量為2253家，占全市社會組織總數的22.31%。同比2014年增長22.56%，連續四年平均增長20%以上”[8]。

2、深圳社會組織培育發展的經驗總結

深圳在培育社會組織方面的具體做法和經驗主要有以下幾個方面的內容。

第一，深圳經濟特區在培育和規范社會組織管理工作方面，重點突出了社會組織登記管理體制這個改革的創新點，從市場經濟規律的體現和適應時代的需要出發，且新途徑具有深圳社會組織改革和發展的特點，形成了一種新的政社協同治理工作模式。同時，以“打開門、管到位、環境優、發展快、效果好”為總體要求，通過出臺《深圳經濟特區行業協會條例》《深圳市社會組織抽檢辦法》《關于構建社會組織綜合監管體制的意見》《深圳市社區基金會培育發展工作暫行辦法》等政策法規，率先在全國實施行業協會年度報告制度、不預告通知并直接上門檢查的抽檢監督制度，“構建深圳市社會組織領域的行政司法監管、社會公眾監督、社會組織自律、社會組織黨組織保障‘四位一體的綜合監管體系”[9]，不斷完善頂層制度設計。endprint

第二，深圳市在2015年促進社會組織的立法，社會組織將結合立法工作確立社會服務主體和類型，使其符合商事主體的定義；跟隨立法工作，逐步建立和依法自治、綜合監管、信用信息化建設、培育支持體系和社會組織登記相配套完善的措施。同時，社會組織信用監管方式被改進，將未提交協會年度報告，發現存在的抽樣問題有各種違法違規行為的列入黑名單。運用信息化手段，打造社會組織的“淘寶”平臺，充分發揮公眾監督效應，讓社會組織提高對組織信用建設重要性的認識并規范其行為。此外，利用建設社會組織公共服務平臺和社會組織研究及人才培育平臺的契機，為培育社會組織領軍人才做好人才儲備工作，為加快推動社會組織的建設搭建好人才保障體系。

第三，為了進一步創新社會治理和激發社會組織活力，深圳市民政局、深圳市社會組織管理局于2016年5月發布了《關于深圳市社會組織創新示范基地第二批社會組織培育招募的公告》[10]。基地通過規劃“培育聚集平臺、展示交流平臺、創新研發平臺、服務支持平臺和社會組織統戰工作平臺”的“4+1”公共服務平臺，“組織培育系統、人才培養系統、宣傳發布系統、資源對接系統、研究發展系統、評估標準建設系統、保障服務系統和信息公開系統”八大系統建設，打造深圳地區社會組織創新實踐基地和社會組織公共服務中心。通過多樣性、綜合性、專業性的服務，發揮國內優質社會組織的示范引領作用，吸引社會各界更直觀了解社會組織，尤其在社會組織初創階段，挖掘其潛力以提高自身實力，進而推動專業水平的提升，讓更多的社會組織在基地的平臺上交流、合作、分享、共贏；社會組織政府的交流互動不僅顯示了深圳市社會組織的成就，形成良好培育的氛圍，社會組織及相關動態信息又能被實時發布，社會組織也能及時獲取政府購買服務的需求，整合了社會組織和政府各部門、各區、街道資源，實現了政府、社會、市場三方的良性互動，形成具有深圳特色的社會組織創新示范的集群效應。

（三）啟示

上海和深圳作為中國改革開放的領跑者，除過其自身優良的發展環境外，在社會組織培育發展方面可總結出以下幾方面的內容，供借鑒之用。

1、在社會組織的登記管理體制改革上，打破傳統，采取登記備案、簡化流程等多種改革措施進一步推動社會組織登記制前進的腳步，通過出臺多項政策措施，逐步形成了政社協同治理的工作新格局。

2、充分發揮了社會組織服務中心“孵化器”的作用，通過引導、扶持、培育樞紐型、平臺型社會組織等手段加大區域內各種社會資源的整合力度，形成“上有基金會，中有平臺，下有社會組織”的社會組織“生態鏈”，社會組織服務中心的建立為政府與社會之間提供了溝通的渠道，承擔著政府與公民社會互動的重任。

3、從完善頂層制度設計入手，采取因地制宜的財政支持，結合立法推進，注重運用信息技術手段，形成了社會組織年檢、年度報告、信用建設、稅收、工資基金、人員儲備、評估評價等完備的社會組織監管體系，為社會組織分的健康發展和快速培育提供服務保障。

4、建立社會組織創新示范基地，通過發揮創新示范基地的綜合服務功能，以行業研發助推社會組織建設成果，當社會組織發展的激情被喚醒后就會形成適合當地社會組織培育發展的集群效應。

5、設置項目管理平臺，完善項目管理制度建設和項目管理監督機制建設，規范社會組織的發展和項目管理工作的有效實施。同時，以項目評估激發社會組織活力。對社會組織承擔的政府購買服務項目從機構建設、項目運作、服務質量、財務管理和社會效益五個方面進行了綜合評估，通過項目管理平臺以及對項目的績效評估、結果反饋，促進了項目的規范化運作和社會組織自身管理與建設，促進了政府購買公共服務的有序推進，使社會組織活力倍增。

從上海和深圳關于社會組織監管方式的創新實踐中可以看出，政府對社會領域的宏觀治理逐漸趨于理性，這對全國社會組織的管理方式都是值得借鑒的。

二、國外社會組織發展的經驗總結和啟示

從國外來看，社會組織發展在西方國家的歷程較長，已經成為西方社會一種重要的社會力量，無論是理論經驗還是實踐模式都是比較豐富和齊全的。

（一） 美國社會組織的培育發展

美國的非營利組織實行了免稅登記制度，主要以非營利公司、非法人社團和信托等法人形態存在，涵蓋了志愿、互助、公共服務、救濟救災、呼吁倡導、社會價值、國際領域等諸多內容，數量巨大、種類龐多、涉及面非常廣，是美國公眾社會生活的基本構成方式。在聯邦稅法的諸多條款中明文將“宗教、教育、慈善、科學或文學組織，公共安全試驗，國家或國際業余體育競賽培養，兒童及動物虐待預防組織”[11]界定為免稅組織。除了享受較為豐厚的稅收豁免政策外，還享受提供一個稅前可抵扣額度給捐助者的待遇。在自由、權利和責任對等、自治市場、稅收優惠的法律制約環境下，非營利組織可以根據各種法律規定的權利義務自主選擇其自愿結社的方式。由于美國對免稅組織的法律政策很寬松，較少使用強制性的標準來限制其發展，因此這些組織所承擔的信息公開責任就非常大。他們需要詳細填寫近1000個稅務表格，包括組織成員中收入最高人員的姓名、工資、崗位、有核心業務往來的企業名稱和相關核心業務記錄等非常具體細致的內容，方便公眾查詢。總的來說，美國非營利組織所享受到的政策優惠程度越多，其受到的行為限制和規制也越多，承擔的責任也越大。

美國非營利組織作為直接為美國社會提供公共服務的主體其種類繁多、覆蓋面廣、發展成熟還是得益于美國為其提供了開放自治、自主的公共市場、積極性的稅收政策、法律規則明確權利義務等良好的制度環境，推動了美國社會組織發展的繁榮。

（二）英國社會組織的培育發展

英國的非營利組織最早出現在公元55年，即“友誼社”，其性質是以互助形式志愿組合而成的，并且1601年頒布的世界上第一部《慈善法》開創了公益信托制的法律道路。英國在“第三條道路”和二戰后“全球結社革命”環境下掀起了新一輪非營利組織發展熱潮。“據估計，大約有50萬到70萬個組織活躍在英國的志愿部門，它們涵蓋了公民自愿結成的互益性社團、公益性社會組織、社區團體、社會企業以及其他不以營利為目的的志愿組織”[12]。英國非營利組織以互益性為其最顯著特征形成了社會保障網絡體系，通過互助公益等形式，實現組織的自我治理和民主決策，既區別于福利國家的保障計劃體現互動參與，又能釋放社會服務保障功能，在疾病、醫療、老人和兒童等社會領域發揮互救救助作用，成為“早期英國社會保障領域最重要的提供者，同時也為英國社會沉淀下豐富的社會資源和信任資本”[13]。endprint

英國對志愿部門的法律環境是非常開放的，沒有一部相關立法。當組織在運行在遇到人、財、物等組織管理方面的問題時，它們才會去使用法律方式以避免個人責任。通常情況下均遵照一般法的規定原則采取以有限責任公司、慈善公司等法人形式和信托、非法人社團等非法人形式隨時按需結社。英國政府與志愿部門之間建立了非常良好的伙伴關系。在1998年，英國簽署了具有國家層次高度的包括“資助和購買、政策咨詢、志愿、黑人與少數民族組織、社區組織準則內容的《政府與志愿及社區部門伙伴關系協定》（COMPACT）”[14]。這份協議的發布，充分體現出政府和志愿部門之間的合作性、信任性原則，標志著世界首份政府與NGO組織之間伙伴關系法律協議的誕生。

（三）啟示

綜合美國、英國社會組織成長的道路歷程和實際情況概況出以下幾點啟示。

1、政策與法律環境是社會組織培育發展必不可少的基礎。通過一系列高效簡約的注冊程序、發達的立法和稅收優惠鼓勵扶持社會組織發揮效能。這樣既有了法治規制，又有了權利保障，也體現了責權關系，為社會組織的快速、健康、成熟發展提供重要的制度環境保障。

2、信息高度公開是社會監督一個重要的途徑，以此促使社會組織完善自身建設。由于美國和英國社會組織的各項信息高度公開，社會組織的各項活動完全在“陽光”下運行，接受來自公眾和社會各層次的監督。因此，社會組織要想適應社會公眾需要，就要通過持續不斷地進行自我完善、規范行為以維持來自社會高度的信任感和合法性地位繼續生存，并逐步培育發展成熟。

3、政治民主氛圍濃厚是社會組織培育發展的重要基礎。由于在美國和英國的國內民主意識強、民主傳統濃厚，因而在自我治理、民主決策、協同高效、互利互信的社會組織網絡的建構下，公民在參與社會組織開展的各項活動中既使公民意識得到培養強化，又使得社會互動和信任在公民之間、公民與社會之間得到增強，使得社會組織成為了公民社會生活的基本方式，在多層次、多形態的社會組織體系下，政府與社會組織形成了良好的“伙伴關系”，促進了全社會公共資源網絡的共建共享，在社會治理和國家治理中發揮了重要作用。

參考文獻：

[1]王勁穎. 社會組織社會培育機制的發展新趨勢[J]. 社團管理研究，2010（08）：14

[2]上海社會組織-社團. 2016年6月基本業務統計數據[EB/OL].

[3]上海社會組織-社團. 上海市社會組織孵化基地一覽表[EB/OL].

[4]上海社會組織-社團. 全市社會組織服務中心名單[EB/OL].

[5]劉博. 基層治理中的組織培育與服務創新——基于上海的經驗研究[J]. 天津行政學院學報，2015（05）：24

[6]王令玉. 項目管理模式下社會組織發展探析—以上海協會為例[D]. 上海：華東理工大學，2010：18-22

[7]鄔國祥. 上海市長寧區以項目評估激發社會組織活力[J]. 中國社會工作，2014（36）：38

[8]南方日報. 深圳市社會組織總數達10100家——政府由“劃槳者”逐步轉型為“掌舵人”[EB/OL].2016-01-19第SC01版：深圳觀察

[9]深圳特區報. 社會組織從 “深圳速度”到“深圳質量”[EB/OL].

[10]深圳政府在線. 關于深圳市社會組織創新示范基地第二批社會組織培育招募的公告 [EB/OL].

[11]賈西津. 美國的非營利組織[N]. 學習時報，2015年08月27日第A2版

[12]賈西津. 英國的非營利組織[N]. 學習時報，2015年07月16日第A2版

[13]賈西津. 英國的非營利組織[N]. 學習時報，2015年07月16日第A2版

[14]賈西津. 英國的非營利組織[N]. 學習時報，2015年07月16日第A2版

作者簡介：舒潔（1980-）女，碩士，西安市行政學院管理學教研部講師，主要從事公共管理研究。endprint