農村社區(qū)“上下聯(lián)動”協(xié)同治理的機理與效用*
——基于杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的調查

趙 定 東 龔 上 華 張 孝 廷 趙 光 勇

農村社區(qū)“上下聯(lián)動”協(xié)同治理的機理與效用*
——基于杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的調查

趙 定 東 龔 上 華 張 孝 廷 趙 光 勇

“上下聯(lián)動”協(xié)同治理機制實質是政府與民眾之間的有效互動，激發(fā)多元參與、合作共治，構建民眾有序參與，是引領社會治理新常態(tài)的一種治理機制。余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的做法主要體現(xiàn)為三點，即通過制度的有效設計保障了聯(lián)動協(xié)同治理能力、通過富民工程深化了聯(lián)動協(xié)同治理內容、通過豐富協(xié)商方式提升了聯(lián)動協(xié)同治理效用。

農村社區(qū) 上下聯(lián)動 協(xié)同治理 治理效用

作者趙定東，男，杭州師范大學政治與社會學院教授，社會學博士；龔上華，男，杭州師范大學政治與社會學院教授，法學博士；張孝廷，男，杭州師范大學政治與社會學院副教授，法學博士；趙光勇，男，杭州師范大學政治與社會學院副教授，政治學博士（杭州 311121）。

黨的十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新社會治理體制”。此提法一經提出就立刻引起廣泛的關注。從過去的“社會管理”到如今的“社會治理”，雖是一字之差，卻預示著我黨在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面面臨著重大革新。近年來杭州市余杭區(qū)小古城村在創(chuàng)新基層社會治理中，結合本地實際創(chuàng)新性推出了“上下聯(lián)動”協(xié)同治理機制，就是對“創(chuàng)新社會治理體制”的積極探索與主動回應。“上下聯(lián)動”協(xié)同治理機制不是村組織與村民之間相互簡單地湊合在一起的工作樣態(tài)，這種“互動”其實質是政府與民眾之間的有效互動，打破了原有的服務提供方式，激發(fā)多元參與、合作共治，構建民生服務體系和民眾有序參與，引領社會治理新常態(tài)的一種治理機制。

一、通過制度的有效設計保障了聯(lián)動協(xié)同治理能力

隨著現(xiàn)代化進程的推進和改革的深入調整，基層農村社會治理所面臨的最主要的問題是越來越多的公共利益與村民個人利益之間矛盾問題。由于公共性問題背后涉及到無數(shù)個具體復雜的問題和千千萬萬的民生、民意和民求，只依靠單一村兩委來解決是無法達到有效的結果的，因此需要用“治理”代替?zhèn)鹘y(tǒng)意義上的“管理”，需要政府積極與其他社會力量聯(lián)手，共同推進多方參與的協(xié)同治理。正如法國學者卡藍默曾告誡人們的那樣：“一個強加于人、凌駕于社會之上、能夠實現(xiàn)發(fā)展的國家的形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動、統(tǒng)合各種社會力量的條件。”①[法] 卡藍默：《破碎的民主》，高凌瀚譯，北京：三聯(lián)書店，2005年版，第56頁。在當前的社會治理領域中，多元主體并存，“上下聯(lián)動”就是以堅持提升基層治理和解決民生為中軸這個根本出發(fā)點，以整合差異和多元的社會主體為目標的綜合式模式結構，它有利于促進基層村民積極主動參與村務治理，達成政府管理與社會自治雙向主體之間的有效互動。“上下聯(lián)動”的關鍵是制度平臺的建設。

余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村的做法是通過黨組織的引領作用和“村民提、代表議、會議定、干部做”的村務運行機制來推進制度平臺建設的。

第一，夯實服務型基層黨組織領導班子制度。相對于城市社區(qū)，農村社區(qū)的治理主體更要具備很強的治理能力與組織能力，能夠有效引導與促進社會中各種力量開展治理行動，能夠針對性地培育社會力量的治理能力，進而提升其在社會治理中擔當與責任能力。針對小古城村的發(fā)展需求，選好領頭雁，選舉出服務能力強、帶富能力強的“雙強”型干部首位重要。他們根據(jù)“組織認可、群眾滿意”原則，確定村黨委、村委會和村監(jiān)督委員會人選，全面推行依法選人，做到四個約談（即約談所有參選的原班子成員、所有涉及退職的村干部、所有候選人、所有落選人）。所有候選人（自薦人）提前簽訂“三項承諾”。設置二級支部，實現(xiàn)黨組織全覆蓋，規(guī)范二級支部管理，實行黨員活動責任區(qū)制度；實行黨員先鋒指數(shù)考核制度，開展二級支部堡壘指數(shù)評定，助推二級支部發(fā)揮作用，開展不合格黨員約談機制，近兩年共約談不合格黨員7名，優(yōu)化了該村黨員伍隊。規(guī)范黨員代表參加活動制度，規(guī)定每月15日為固定黨員活動日。開展黨員干部教育學習，組織黨員參加遠程教育，定期開展“三會一課”等教育培訓；以黨委為核心，對各班子成員進行合理專項分工，實行決策責任追究制度。實行黨委書記《直通卡》制度，并確保事事有答復、卡卡有反饋。各二級支部組建民情聯(lián)系團隊，進行“兩網合一”走訪活動，聯(lián)戶分配對接，定期開展民情收集、民情分析、民情解決等工作；健全黨組織工作制度，嚴格執(zhí)行黨務公開制度。針對黨員紙質檔案查詢不便、更新不及時等諸多問題，建立小古城村黨員動態(tài)電子檔案，方便黨員資料查詢。建立七個二級支部活動室，保障黨員活動陣地的硬件設施完備；強化二級支部建設，制定小古城村二級黨支部考核細則、小古城村組長考核細則、小古城村信息聯(lián)絡員考核細則。每年向二級支部下?lián)苋司?00元的黨員活動經費補助，將主要村道分配到各支部進行管理和監(jiān)督，村黨委每月和年底對支部進行考核，按考核結果實行差異化獎勵。通過這種制度建設保障了村領導班子的先鋒堡壘性。

第二，深化民主協(xié)商平臺。在全球化和現(xiàn)代性境遇下的社會的發(fā)展，必然要求政府堅持社會治理過程的公開與透明，能夠包容其他社會主體的參與其中。小古城村通過系列制度設計讓村民能夠實質參與到各項重大事務管理。如著力保障村民參與權，制定村民自治章程、村規(guī)民約等制度，并下發(fā)到各家各戶。同時落實民主決策權，在村級重大事務決策上，形成了“議事講民主，決策有程序，理事有規(guī)章”的議事規(guī)則，建立了村三副班子聯(lián)席會議制度，民情懇談會制度，充分調動了村民群眾參與村級事務民主決策的積極性；配齊配強村紀委，明確工作職責和任務，做到人員、制度、記錄、檔案、教育、監(jiān)督六到位。成立村務監(jiān)督委員會，對村級財務、村務、事務、重大決策等獨立行使監(jiān)督權，堅持每月28日為“村務公開、民主監(jiān)督理財日”，對發(fā)現(xiàn)不合法、不合理、不真實、不規(guī)范的財務收支憑證，提出退回、撤銷或補辦手續(xù)等建議和要求，并對處理整改結果進行復審，并和監(jiān)督小組簽訂責任狀，明確責職、目標和任務。每年進行“雙爭雙評”、“雙述雙評”活動是讓黨員、群眾較好地解決了村民自治與村級監(jiān)督全覆蓋的問題及民主公開評議干部的工作好壞的機制，為實現(xiàn)民主監(jiān)督決策提供保障。聘請老干部參與工程質量的監(jiān)督和數(shù)字的核實統(tǒng)計，防止腐敗現(xiàn)象的產生，邀請老干部代表、監(jiān)督小組成員列席聯(lián)席會議，增加辦事的透明度，同時把各項制度、政策編制成村民手冊發(fā)放到各農戶，接受大家的監(jiān)督；同時不斷完善村務公開工作。規(guī)范公開內容，大力推行“四務四公開”，實行村務、黨務、政務和財務在公開欄公開，實行“陽光村務”；規(guī)范公開程序，實行按月公開、按表式公開、干部報酬逐人公開、招待費用逐筆公開、重大基建或投資項目全程公開；規(guī)范公開形式，全村建立統(tǒng)一標準規(guī)格的公開欄18個，通過小古城村網站、小古城村季報確保群眾關心的熱點、難點問題得到及時公開。

通過這種村委和村民聯(lián)合制定的穩(wěn)定科學的民主協(xié)商的組織架構和協(xié)商程序制度設計，村民與村干部逐漸形成了理性協(xié)商的習慣，確保了村級公共事務都通過協(xié)商民主的辦法解決，極大地避免了村民自治和村委領導的糾紛矛盾。

二、通過富民工程深化了聯(lián)動協(xié)同治理內容

在基層社會治理領域，多元治理主體的出現(xiàn)本身就需要協(xié)作性的合作，這種合作是建立在差異性基礎上的，基于不同需求的多層次、多方位的合作，主要目的是為社會大眾提供多樣性的公共服務產品，滿足不同需求。有學者指出：“我們傳統(tǒng)的觀念模型是：政府從事公共工作，企業(yè)從事私人部門的工作，慈善的非營利機構則填充二者間的空白，各人自掃門前雪。”①J.D. Donahue & R.J.Zeckhauser, Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times, Princeton: Princeton University Press, 2011, p8.這種各人自掃門前雪的現(xiàn)象背后主要是治理主體之間缺乏協(xié)商性。因為，在城鎮(zhèn)化日益推進的過程中，各種利益主體所引發(fā)的社會問題層出不窮，特別是涉及到廣泛民生、民情與民意的公共事務，只有緊緊抓住富民這個核心要點，才能把各種利益主體引導到協(xié)商道路上來。

首先，緊扣“民需”提升村民幸福感。小古城村地處杭州西郊，全村區(qū)域面積12平方公里，人口3600人，下轄22個村小組，境內有林地（森林、竹林）面積 14000 余畝，森林覆蓋率達80%。村委充分利用這個優(yōu)勢，通過協(xié)商決定在全村實行封山育林，所有空閑雜地、道路兩旁種植綠化苗木50000余顆，對農戶房前屋后5500余顆大樹上牌進行永久性保護，拆不雅觀建筑和危房4400平方米，廉政文化上墻3060平方米，成立由18人組成的專職保潔隊伍，生活垃圾做到日產日清。同時，大力開展基礎設施建設，全村已澆筑硬化村道60余公里，道路硬化實現(xiàn)戶戶通，新建橋梁14 座，全村自來水普及率達到100%。村投資近400萬元，建立了2000平方米的社區(qū)服務中心大樓，設立“一門式”服務大廳，有圖書室、計生服務室、調解室、會議中心、乒乓球室、健身室、星光老年俱樂部等。方便村民辦事，全面推行為民服務全程代理工作新舉措，明確村務工作者為農村社區(qū)全程服務代理員，代理范圍、代理員守則和服務電話公開到戶。在截污納管工程中，村委專門成立了由村委主任為第一責任人的領導小組；邀請村務監(jiān)督委員會和監(jiān)事會成員成為各片各組的主要負責人；為了不讓施工方在建設中偷工減料，還特別邀請了有威望的老黨員、老干部參與工程的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。由于各組的地勢情況、農戶分布不同，村委還要求各組派兩名組里信得過的農民監(jiān)督員負責各組的工程建設，進一步確保質量問題，使各家各戶的利益不受損壞。通過多方有力的監(jiān)督，小古城村截污納管工作有條不紊地按照計劃順利實施。

其次，緊扣“民惠”提升村民獲得感。小古城村十分注重發(fā)展壯大集體經濟及村民收益。2009年由杭州金巴登實業(yè)有限公司擬投資60億元人民幣的“休閑之窗”項目落戶了小古城村，由村股份經濟合作社出面對全村13000余畝土地全部進行了流轉。“休閑之窗”開發(fā)的項目有生態(tài)體育公園、養(yǎng)生社區(qū)、高新科技農業(yè)示范園區(qū)三大功能區(qū)塊，村所有的資產、資源得以充分利用并獲得相應收益。通過10年努力，該村集體經濟可分配收入已由2003年的27.6萬元到2016年約為488萬元，增長了17.7倍；農村經濟總收入由2003年1.7696億元到2016年約為7.5億元，增長了4.23倍；同時在推進集體經濟發(fā)展時也注重積極發(fā)展農村社會事業(yè)。在落實“兩免一補”、新型農村合作醫(yī)療籌資免費參保等政策時實現(xiàn)了農民“零負擔”。建立了小古城村農村醫(yī)療服務站及“三高”人群俱樂部檔案。建便民放心店4家，成立村夜巡隊、森林防火應急小分隊；成立小古城慈善基金工作室，村干部對困難黨員、貧困戶進行“雙結對”等等。到目前已得捐款16萬余元，已對多個困難家庭實施救助。還特別注重改善居住環(huán)境以提高村民生活品質。目前全村已澆筑硬化村道60余公里，道路硬化實現(xiàn)戶戶通，新建橋梁14 座、建日處理50噸生活污水處理池2個、三格式化糞池597個、公共衛(wèi)生廁所2座，農戶普及生態(tài)化糞池建設，全村安裝路燈345盞，全村自來水普及率達到100%，全村建老年活動室12個、健身公園15個。成立由18人組成的專職保潔隊伍，生活垃圾做到日產日清。加固山塘水庫8個，生活用水池塘清污8個，全村所有小流域進行清污加固處理，北塘加固1800余米，建三面光渠道1萬余米，對850畝低產田進行改造，1050畝低產園地進行優(yōu)質園地項目建設，墾造耕地550畝，35畝廢棄石礦進行復耕。搬遷“三沿五區(qū)”村內墳墓。全村道路兩旁種植綠化苗木50000余株，對農戶房前屋后5500余株大樹上牌進行永久性保護。成立了村女子銅管樂隊、排舞隊、茶龍隊、腰鼓隊、籃球隊、象棋隊等文化娛樂隊伍，定期開展活動，豐富群眾的文化生活，現(xiàn)在跳舞健身的人多了，打牌賭博的人少了，互助互幫的人多了，吵架糾紛的人少了，農村社區(qū)的生活更加和諧穩(wěn)定。

再次，緊扣“民意”提升村民主人感。小古城村整合力量建好議事網格，實施“兩網合一”，建立服務治理新機制，充分發(fā)揮黨員、村民代表隊伍的作用。規(guī)定民情聯(lián)系員負責民情民意信息的收集，由網格負責人進行梳理分類，篩選重要信息上報村負責人。近兩年就收集意見建議70條，落實反饋64條，其中4條已列入鎮(zhèn)級重點難點問題；創(chuàng)造性實行村黨委書記《直通卡》制度。制作并下發(fā)《小古城村黨委書記直通卡》，每名黨員可通過《直通卡》，盡情表達自己的意見建議和個人需組織幫忙的都寫在卡上，進一步拓寬了民情民意反映渠道。實行該制度后，各類信訪與往年同期下降30%；開展了村級公益事業(yè)項目的申報制。充分發(fā)揮村民的主體作用，調動大家參與農村社區(qū)建設的積極性，實現(xiàn)“民生項目由民做主”。每年年底村兩委通過發(fā)放征求意見建議表和召開戶主會形式征求村民對有關本村該年度的重大民生項目建設任務的提議。根據(jù)收集的意見提議，廣泛議事協(xié)商可行性，由村兩委召開班子會商討議案的操作性，經班子討論，在黨員大會和村民代表大會討論通過。議案討論通過后，在村、組兩級公開欄進行公示，聽取村民意見建議。公示結束，該項目實施公開招標，項目建設全程由監(jiān)理公司、村民義務監(jiān)督員和村務監(jiān)督委員會三方共同監(jiān)督，確保工程質量。同時根據(jù)班子任期承諾和村干部三項承諾實行動態(tài)化管理和監(jiān)督。要求村干部每月必須寫工作小結履職公示，落實黨員自律制度。

中國基層社會治理實踐與西方社會所強調的社會中心主義和公民個人本位有很大的差異。在治理過程中要明確價值導向，就是要強調關懷意識，從治理效率轉向以關懷為中心的人際關系，進而塑造一種更加人性化的治理行動。這種治理行動要更多地“為他”而不是自身的需要來開展行動。在治理過程中要重塑價值觀，那就是要堅持以民眾幸福感為導向，堅持從廣大民眾普遍關注的生活事件出發(fā)，為民眾提供實在、有效的服務，解決好涉及民生的各項公共服務需求、實現(xiàn)社會效益最大化。在治理過程中要明確目標追求，那就是構建社會生活共同體，讓人民在共同體中得以享受到充分的自由、平等和幸福。這是農村社區(qū)協(xié)同治理的要義所在。

三、通過豐富協(xié)商方式提升了聯(lián)動協(xié)同治理效用

聯(lián)動協(xié)同治理作為基層農村社區(qū)的治理手段，最終目標是為農村公共性問題的解決提供不同的選擇，同時也為各種主體之間平等、自由協(xié)商治理創(chuàng)造條件，各個主體相互展開真誠的對話、交流與共商，進而謀求一致性行動以解決大家面臨的共同性問題，這種行動就是“通過理性討論使百姓發(fā)生思想變化，最后公民自身做出解決難題的方案。”①何包鋼：《協(xié)商民主和協(xié)商治理：建構一個理性且成熟的公民社會》，《開放時代》，2012年第4期。人們在實踐中利用協(xié)商民主就是解決身邊日常生活問題，目的性十分明確。當這種行動直接針對的是治理問題時，人們才能獲得裁量權的共享，共享裁量權應當是協(xié)商治理的重要保障和前提，沒有共享裁量權，就不可能成為真正的協(xié)商，因為主體之間不是“伙伴關系”而是治理被治理或者指導被指導關系。也即治理的效用就是完成社會的有序。

民主協(xié)商“議什么”，離不開上下各級黨組織的聯(lián)動，不論是自上而下還是自下而上，協(xié)商方案的優(yōu)化是協(xié)商成功的保證。民主協(xié)商“何時議”，離不開對時局的把握。民主協(xié)商“怎么議”，離不開科學管用的制度和工作機制作保證。民主協(xié)商“議出成效”，離不開協(xié)商的監(jiān)督落實。通過解決這四方面問題，帶動老百姓參與到農村社區(qū)發(fā)展中，進而實現(xiàn)村里的事大家商量著辦。

小古城村通過制定網格支部協(xié)商辦法，進一步規(guī)范村、組兩級民主協(xié)商的議事方式，建立8個村級議事目錄和7個組級議事目錄，以“1+N”代表組成模式明確協(xié)商議事代表，規(guī)范協(xié)商議題流程，明確議事協(xié)商6步驟。強化協(xié)商事項監(jiān)督，建立事前專題協(xié)商、事中民主參與、事后績效評估機制。對協(xié)商的目錄、范圍、程序進行優(yōu)化，提出四步協(xié)商法。一提，提出議題。網格“一長三員”通過聯(lián)戶走訪，收集村民意見建議、動態(tài)信息，討論形成議題；小網格根據(jù)組內有關事項提出議題；根據(jù)大網格有關工作布置形成議題。二議，討論商議。小網格初議，提出方案；中網格再議，形成方案并進行合法性審查。三決，民主表決。組織召開戶主會議表決，網格長（二級支部書記）參與指導，協(xié)商結果上報村社備案或審核。四做，組織實施。根據(jù)決議結果，由村或組組織實施，實施過程“一長三員”參與監(jiān)督。小古城村還把全村149名網格參與員按照就親、就近、就熟的原則安排聯(lián)系戶，通過鄰里串門式民情走訪，實現(xiàn)黨的組織覆蓋與社會治理同步推進，實現(xiàn)了鎮(zhèn)指導員進駐網格督導全覆蓋，實現(xiàn)了網格內黨員聯(lián)戶全覆蓋，帶動更多的黨員群眾開展基層公共安全綜合治理等工作，使任務落實在網格中，問題化解在網格中。

小古城村通過網格支部自下而上的協(xié)商，充分激發(fā)群眾主動參與基層治理的積極性，使得中心工作順利推進。如在違建拆除過程中，小古城村俞十組由于緊挨潘板工業(yè)園區(qū)，村民違建的出租小屋較多，一共拆除了23戶。違章建筑拆除了，可許多問題也隨之而來。房子拆了反而變成新的環(huán)境問題？場地空出來該干什么？村民的疑問和矛盾越來越多。小古城村俞家堰網格在經過網格民主協(xié)商后向村兩委提議，希望將拆除的位置用于改建籃球場以及健身點，并安裝組內的公開欄等。經過村兩委受理，該提議最終在村民代表大會中表決通過，目前已在建設施工中。此工程做法得到了俞十組組民的大力支持。還如村錢二組在去年向村委提出建造老年活動室，在申請同時還出具了戶主會議的表決表，但經過村委復核中發(fā)現(xiàn)其組的表決表上還差二戶戶主未簽字，且這兩戶在本組屬于釘子戶類型，村委要求其組必須要單獨做好這兩戶的思想工作，在100%戶主同意簽字的情況下村委才給予同意再向上一級申請建造，錢二組在多方的努力下做好兩戶未簽字農戶的思想工作，并落實好資金、建造位置。在今年年初上級核準給予建造，在建造過程中沒有出現(xiàn)阻擾此工程項目建設的事情發(fā)生，大大地加快了項目建設進程。這項規(guī)范組級項目申報制度在小古城村的實施，既使村委由原先做工作的被動轉化為主動，又充分體現(xiàn)由民作主，讓民參與各項重大事務管理的民主決策權。

綜上而論，小古城村的“上下聯(lián)動”協(xié)同治理無論在機制、內容上還是在形式效用上都體現(xiàn)出了基層的創(chuàng)造性。要指出的是，在近三十年來中國基層社會中，各地在治理過程中，探討出的廣泛實踐中的一些公共討論、民主預算、參與式預算、協(xié)商會議，協(xié)商投票和民主懇談等模式都是這種協(xié)同治理的樣態(tài)呈現(xiàn)。通過這種治理樣態(tài)，廣大民眾能夠參與到一些涉及自身切身利益的公共決策的過程中來。“上下聯(lián)動”協(xié)同治理針對社會公眾反映較為強烈和突出的現(xiàn)實、具體和直接問題，秉承“日常性調整”的觀念，堅持“問題導向”治理原則，在參與現(xiàn)實中一個個具體的實際問題中，著眼于“小事”、“瑣事”，著眼于細節(jié)、著眼于細微，在自身力所能及的范圍內，針對民眾生活中遇到的最具體、最實際的問題進行“微調”式的改進和優(yōu)化。“上下聯(lián)動”協(xié)同治理是基層社會治理發(fā)展的必然。因為只有保障公眾對公共性事務知情權與監(jiān)督權，公眾參與的熱情才會逐步高漲。公眾如何參與社會治理，怎樣參與更好，這是衡量基層社會治理能力強弱的試金石，在參與過程中，地方基層政府施政要更具有很高的回應性、即時性、透明性、民主性、效率性和正義性等特征。

責任編輯：黃建安

*本文系國家社會科學重點課題“新型城鎮(zhèn)化進程中的農民利益訴求型態(tài)及其治理機制研究”（15ASH011）的階段性成果。