推進國家治理現代化的實踐路徑探析

覃 輝 銀 彭 小 梨

推進國家治理現代化的實踐路徑探析

覃 輝 銀 彭 小 梨

我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。推進國家治理現代化是一個系統工程，涉及從頂層設計到不同領域不同主體的突破，其實踐路徑主要包括更新國家治理理念，加強頂層設計，處理好政府、市場和社會之間關系，發展社會主義民主，全面推進依法治國，加強制度建設，全面深化改革，提高黨的執政能力，轉變政府職能，創新國家治理方式，吸收人類文明優秀成果。

國家治理體系 國家治理能力現代化 實踐路徑

作者覃輝銀，男，華南理工大學馬克思主義學院副教授，政治學博士；彭小梨，女，華南理工大學馬克思主義學院（廣州 510640）。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標，學術界對此進行了大量的研究，基于國家治理實踐和現有研究成果，可以從如下方面就推進中國國家治理現代化的實踐路徑進行探討。

一、更新國家治理的基本理念

從傳統“管理”到現代“治理”的跨越，是一個價值目標選擇的重大變化，是治國理政總模式（包括權力配置和行為方式）在價值導向上的一種深刻的轉變。中國國家治理現代化是“第五化”，人類文明進步和國家發展現狀要求進一步解放思想，更新國家治理的基本理念，建構科學的國家治理思路和價值體系，體現中國特色社會主義道路的獨特意涵。

“實現治理現代化必須要使治理體系和治理能力適應民主政治的要求，適應市場經濟的要求，適應法治的要求，適應社會自身成長的要求，適應現代文化發展的要求?！雹倮罹谤i：《關于推進國家治理體系和治理能力現代化——“四個現代化”之后的第五個“現代化”》，《天津社會科學》，2014年第2期。追求善治的目標，建構國家治理體系的現代性，形成一主多元的合作治理格局，推行依法治國基本方略，遵循以人為本的價值理念，促進“五位一體”建設科學發展、系統發展、協同發展，實現經濟持續增長、政治清明、文化繁榮、社會公正、生態良好的治理效果。

發展政治民主，實現“從中央集權到地方分權的轉變、從全能政府到有限政府的轉變、從官本位到民本位的轉變”①吳德慧：《國家治理體系和治理能力現代化的路徑探析》，《科學社會主義》，2014年第2期。，形成科學有效的權力運行和制約機制，維護人民主體地位，保障人民合法權益，回應公眾需求，保障公民參與，激發社會活力。從一元主體到多元主體轉變，注重多種力量的參與與合作，實現權威性與多樣性相統一的“合作共治”愿景。從人治到法治轉變，從權威到法治的轉變，處理好權力與權利的關系、管理和服務的關系、公平與效率的關系，實現社會公平正義。從計劃到市場轉變，發揮市場配置資源的決定性作用，尊重價值規律，進一步解放和發展社會生產力。突出治理的公共性、人民性，崇尚社會責任，弘揚公共精神，增進人民福祉，讓發展成果更多更公平地惠及全體人民。提升治理體系的科學性，引進先進的治理方式和手段，實現有效治理?！耙陨鐣髁x核心價值體系為指導，用核心價值觀引領國家治理體系和治理能力現代化?！雹诙棚w進：《中國現代化的一個全新維度——論國家治理體系和治理能力現代化》，《社會科學研究》，2014年第5期。

二、加強頂層設計，推進協同治理

治理體系設計是基礎。要加強頂層設計和戰略謀劃，立足現實要求，注重科學性、系統性、長遠性和有效性，構建一個現代化的國家制度體系結構?！皣抑卫眢w系現代化的建構涉及政黨層面、政府層面、市場層面、社會層面、公民層面?！雹鄄涛某桑骸陡母锇l展與國家治理體系現代化的建構》，《行政論壇》，2014年第4期。要處理好黨與政的關系、法治與德治的關系、政府——市場——社會的關系、協調推進“四個全面”的關系、“五位一體”的關系、改革——發展——穩定的關系、一元領導與多元共治的關系、常態管理與非常態管理的關系。處理好頂層設計與摸著石頭過河的關系?！胺治鰧崿F有效治理的戰略路徑，找到國家治理的制高點（倫理塑造）、切入點（源頭治理）、突破點（群防群治）、著力點（法治方式）?！雹芙匦拢骸锻七M國家治理體系和治理能力現代化》，《光明日報》2013年11月15日。不斷培育現代治理主體、更新治理理念、完善制度體系、創新治理方式。

要塑造多元治理格局。把黨和政府對現代化建設各領域的有效管理，同各種主題、各種范疇、各種層次、各種形式的多元治理相結合，實現執政黨統領下的多元主體的有序協同治理，理順治理關系，創設治理規則，構建治理機制，確保有效運作，構建一個統一的既分權分利又分工負責的立體治理結構。

治理能力建設是關鍵。在黨的領導下，通過經濟市場化、社會法治化、政治民主化、權力運行制約和監督科學化等途徑來實現。發揮黨和政府的引導功能，協調好黨與政府、人大、政協、公民的關系，處理好決策與執行的關系，培育各治理主體按制度辦事、依法辦事的意識與能力。注重各類人才的治理能力建設。

三、處理好政府、市場和社會之間關系

國家治理現代化的關鍵就是治理主體多元化以及各主體之間的協調匹配問題。我國的國家治理主體應該包括政黨、政府、企業、社會組織、人民群眾、傳媒等。良好的國家治理各種負責的治理主體之間邊界清晰、分工合作、平衡互動，其核心是國家、市場、社會的相互關系處于最佳狀態——各司其責又相互協作，實現政府、企業與公民對社會政治事務的協同治理。這就需要厘清國家、市場、社會各自的權限邊界，確定它們在治理體系中的地位和角色，遵循現代治理的原則規范，以法制的方式推動政府簡政放權，讓政府、社會、市場合理承擔職能，并在不同政府層級間合理配置職權和治理資源，構建科學、協調的治理體系。尤其注意要發揮市場在配置資源中的決定性作用和市場的自我調節功能，并培育市場主體和社會主體積極參與治理，使政府、市場、社會發揮好各自的治理能力和治理功能，協調配合、相互促進，實現多元主體協同治理。

政府是國家治理體系中最重要的主體。要求政府分權并不是要否定政府的主導角色和應該承擔的核心職能。這是因為：一方面，只有政府掌握著國家權力，擁有其他治理主體都不具備的資源優勢；另一方面，只有政府能夠調節各種社會關系，如黨政關系、政企關系、政社關系等。政府是政治體系的建構者、政治過程的行動者、公共政策的決策者、市場體系的監管者、公共產品的供給者、公共事業的建設者、社會秩序的維護者。推進國家治理現代化，要求政府自我革新。要推動治理理念從“管理”向“服務”轉變，準確定位自身的職能；治理方式從“人治”向“法治”轉變，推行依法治國和依法行政；治理范圍從“無限”向“有限”轉變，尊重“公共領域”的地位和權利，增強“公共性”意識。要著力強化政府能力建設，提升各種履職效能。

推進國家治理現代化，要求完善市場體系。雖然我國經濟改革走過了近四十年的歷程，但是市場經濟體制尚未健全，需要繼續深化體制改革，創新體制機制，完善市場體系，強化市場理念，減少政策限制和政府干預，進一步推進經濟自由化，充分尊重市場在資源配置中的決定性作用。同時，更好發揮政府的作用。在社會主義市場經濟中，政府的職能應該是扮演決策者和監督者，進行宏觀調控，維護市場秩序，推動創新發展。這就要求進一步轉變政府職能，由直接管理轉向間接管理，由行政管理為主轉為以經濟法律手段為主，推行政府權力負面清單制度，削減行政審批事項，提高政府的效率。市場經濟是法治經濟，要健全相應的法律法規體系，以規范市場秩序，確保經營活動有序、高效地運行。深入推進供給側結構性改革，改善制度供給，全面推行現代企業制度，統一市場準入，從事前審批轉向備案管理，實行注冊制等。

推進國家治理現代化，要求創新社會治理。我國正處在社會深刻轉型的時期，要從傳統的社會管理轉向現代的社會治理，重構政府——市場——社會的關系，依照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的原則，構建更趨于平等的協同治理格局，以適應社會不斷發展的要求，應對各種復雜的矛盾和挑戰。在國家權力分配中必須尊重“社會”的邊界和權限，改變社會組織過于依賴政府的失衡狀況。政府要引導社會組織的發展，幫助社會組織依法加強自身管理，積極發揮其在社會建設方面的多種作用。當前，社會組織與政府和企業的合作機制比較缺乏，要重視建立此類合作機制，使社會組織更有效地發揮社會治理功能。注重發展協商民主，健全協商機制，充分發揮基層群眾自治功能。維護社會公平正義，推進城鄉發展一體化和基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，提高社會保障水平，完成扶貧攻堅任務，保障和改善民生。加強權益保障機制，健全利益協調機制和訴求表達機制，完善矛盾調處機制。積極創新基層社會治理。例如，廣東深圳南山區摸索出了“一核多元”的社區治理結構，即“1+3 + N”?！?”即社區綜合黨委（聯合黨委、總支），“3”即社區居民委員會、社區工作站、社區服務中心；“N”即各類社會組織和駐轄區企事業單位。形成了以黨委領導為核心、社區多元主體為依托、政府治理與居民自治良性互動、共建共享的治理模式。

四、發展社會主義民主與全面推進依法治國

沿著民主法治的軌道推進國家治理現代化。保障國家權力的人民性，發展社會主義民主。“國家治理現代化要求重構國家與社會、政府與公民、政治權力與政治權利的關系?！雹亳T莎、顏俊儒：《中國國家治理現代化面臨的挑戰及對策——以黨的治理能力提升為視角》，《理論探討》，2014年第2期。完善社會主義民主政治制度，健全權力制約和監督機制，發展黨內民主和人民民主，切實有效地保障公民的政治權利。深刻認識社會主義協商民主制度的重大意義，進一步探索協商民主制度化構建的基本原則，積極完善協商民主制度體系，大力推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展。推進政治文明建設，培育公民意識，完善“公民政治參與制度建設，優化公民參與程序和方式，提升公民參與國家治理的效能”②徐琳、谷世飛：《公民參與視角下的中國國家治理能力現代化》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）， 2014年第4期。。

國家治理現代化的前提和基礎在于“既要通過民主建設增強治理體系的合法性，又要以法治手段保障治理體系的有效性”③張喜紅、羅志強：《論現代國家治理體系的協同性》，《湖北社會科學》，2014年第11期。。法治是國家治理現代化的一個衡量標準。法治既是治國理政的方式，又是推進治理現代化的保障。健全社會主義法治，推進治理方式的法治化，構建法治秩序是中國國家治理現代化的必由之路。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。推進國家治理現代化，要求進一步完善我國的法規體系，深化司法體制和行政管理體制改革，促進依法治國的規范化，提升依法治國的實效性。

要加快以透明化、去行政化、去地方化為重點的司法體制改革，著力解決權責交叉、多頭執法問題，推進綜合執法。優化司法職權配置，強化對公共權力的監督制約?！皥猿忠婪ㄖ螄?、依法執政、依法行政共同推進；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！雹軕赡辏骸都涌旆ㄖ谓ㄔO促進國家治理體系和治理能力現代化》，《中國法學》，2014年第6期。

中國共產黨是執政黨，要發揮黨總攬全局的、協調各方的領導核心作用。國家治理現代化要求“執政黨的領導方式由傳統的黨治制向現代法治制轉變，由執政黨凌駕于國家政權之上的領導向執政黨置身于國家政權之內的領導轉變”⑤張英紅：《論人大制度創新》，《郴州師范高等?？茖W校學報》，2002年第1期。。

人民代表大會是最高國家權力機關，具有依法監督執政黨的權力。中國共產黨在憲法和法律的范圍內、在人民代表大會制度的框架內行使執政權，尊重人民代表大會的法定權力，接受人大監督。人民代表大會依法運行，根據黨的方針決議和人民的意志，制定和頒布法律，通過法定程序化為國家意志和決策。同時，人民代表大會必須接受黨在政治上的領導，以確保國家的性質和政治方向。黨領導人民制定憲法和法律，并通過領導地位和執政地位將黨的路線、方針和政策上升為國家意志。要加快推進法治經濟建設進程，形成規范有序的生產和交易秩序。加快推進社會治理創新進程，以法治手段維護社會穩定，促進社會和諧。

加強法治化和制度化建設，強化治理主體的規則意識和法治觀念，運用法治觀念整合社會意識，強調依法治理，以法治規范治理方式，以制度保障治理過程，使法治現代化與國家治理能力現代化相互促進、相互銜接。

五、加強制度建設與全面深化改革

國家制度體系的現代化是國家治理現代化的基礎和前提。“良好的國家治理，制度是決定性的，治理者的素質也至關重要。”①俞可平：《國家治理現代化的若干問題》（下），《福建日報》2014年6月16日?！爱斍爸袊写嬖谥贫痊F代化水平不高、制度執行力不強、制度建設中公民參與程度不夠等問題。要不斷推進國家治理能力現代化，必須從建立完善的制度體系、強化制度執行力建設、加強制度執行主體的能力建設、激發多元主體參與制度建設等方面下功夫。”②雷青松：《以制度建設推進國家治理能力現代化淺探》，《西藏發展論壇》，2014年第6期?！巴七M國家治理體系和治理能力的現代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革?！雹塾峥善剑骸堆刂裰鞣ㄖ蔚能壍劳七M國家治理現代化》，《求是》，2014年第8期。要適應時代發展的要求，推進國家治理的法制化和制度化，使各方面的體制機制更加科學、更加完善，增強制度的執行力和創新力?！暗谝?，通過進一步完善和發展制度，提升制度體系的認同度和整合力。第二，通過實現制度的法治化、規范化、程序化，充分保障其權威性與執行力。第三，通過優化制度體系的內部結構、提升制度結構的科學性與運行效能?！雹軓堎t明：《以完善和發展制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，《政治學研究》，2014年第2期。第四，明確主體責任，培育各治理主體遵循制度、依法辦事的意識與能力，增強制度的執行能力。第五，增強制度的創新能力。從中國特色社會主義道路、理論、制度和我國改革開放以來的偉大實踐中獲取方向感和驅動力，總結全國或地方治理改革創新經驗，上升為國家制度。根據社會現實適時調整治理方式。健全國家治理體系，使國家治理能力現代化有堅實的制度保障和依托。

全面深化改革是國家治理現代化的必由之路和根本動力，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標。要解放思想、大膽突破，通過循序漸進變革的過程，在實踐中探索推進國家治理體系和治理能力現代化的途徑和方法。當前，改革進入深水區和攻堅期，要以自我革命的精神推進改革，在堅持中國特色社會主義道路的前提下，以果敢的勇氣和決心革除阻礙社會進步的體制機制，建立和完善適應時代發展和我國社會發展要求的現代國家治理體系。作為后發外生型現代化國家，我國在推進現代化建設進程中關鍵是要改革傳統行政管理體制，提升國家治理能力。國家治理能力的根本提升有賴于深化改革，依循“善治”的目標，按照國家改革發展頂層設計規劃，對構成國家治理能力各要素的體制機制進行根本性變革，努力打造一個民主、法治、公正、廉潔、高效的國家治理體系。全面深化國家機構改革，提升公務員的業務素質和能力。

六、提高黨的執政能力與轉變政府職能

我國的政治體制使得黨和政府在現代化過程中處于關鍵位置，具有特別重要的作用。以提高黨的執政能力為重點，全面推進治理主體的治理能力現代化。2014年2月17日，習近平同志在省部級主要領導干部專題研討班開班式上講話強調：必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。⑤《習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話強調：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，新華網，2014年2月17日。提升黨的治理能力，加強黨的領導，轉變黨治國理政的方式，堅持黨的政治領導、思想領導和組織領導。執政黨要根據形勢的發展和現實需要適時提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，指導各項事業。要進一步理順黨政關系，積極推動政府自身建設，提高黨的行政治理能力。“優化治權，重構執政合法性。”⑥肖濱：《中國國家治理現代化戰略定位的四個維度》，《中國人民大學學報》，2015年第2期。黨要團結各方力量，動員和組織人民依法參與政治生活和社會事務的管理。加強黨內民主建設，強化黨的組織原則，提高黨務活動的透明度。執政黨要善于挖掘和利用我國的制度資源、組織資源、文化資源和社會資源。

國家治理能力的核心是政府治理能力。“國家治理的轉型首要是實現政府治理的轉型，即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服務型轉變”，①牛福蓮：《厘清政府職能邊界，推進國家治理能力現代化》，《中國經濟時報》2014年3月4日。從顧客到公民、從命令到承諾、從集權到分權轉變?！袄硐氲挠邢拚邆湮宕筇卣?，即國家有能力、政府有作為、法權集中化、權力有約束、保障個人自由和社會分權?！雹诶子耆簦骸丁皣抑卫韰f同創新中心成立大會暨國家治理與全面深化改革”研討會綜述》，《中國行政管理》，2014年第2期。“政府治理的重點是規范權力，明確權力配置和權力運作的界限，克服政府在履行職能方面的功能性障礙和自主性羈絆，避免政府角色出現‘缺位’、‘越位’和‘錯位’。政府要正確處理與市場的關系，抓好‘限權’、‘放權’‘分權’、‘收權’”③劉建偉：《國家治理能力現代化研究述評》，《上海行政學院學報》，2015年第1期。，以政府放權換取市場活力，以有所作為回應民之所望。以政府職能現代化為核心推進國家治理功能現代化。以公共組織結構現代化為突破口推動國家治理主體現代化。以政府制度現代化為重點推進國家治理制度現代化。以政府運行機制現代化為重點推進國家治理機制現代化。以政府管理方式現代化為重點推進國家治理方式現代化。④李軍鵬：《國家治理體系現代化視域下的現代政府建設》，《中共天津市委黨校學報》，2015年第2期。

要理順權力結構關系，維護權威的決策系統，正確處理黨政職能關系，推行依法行政，促進科學民主決策，促進政務公開，嚴格執行審計監督，嚴格實行問責制，削減行政審批事項，規范政企合作，推進服務型政府建設。

七、創新國家治理方式并吸收人類文明優秀成果

互聯網思維呈現出創新、民主、開放、自由、互動、共享、共創等特點，為國家治理能力現代化提供了有益的啟示。⑤董立人：《用互聯網思維方式推進國家治理能力現代化》，《黨政干部學刊》，2014年第11期?！耙槕鐣嘣l展和社會分工不斷深化的需要，從碎片化的一元治理模式逐漸轉變為網絡型多元治理模式。”⑥宣曉偉：《國家治理體系和治理能力現代化的制度安排：從社會分工理論觀瞻》，《改革》，2014年第4期。更新社會權力分布觀念，促進政府變革，打造合作網絡，實施權力共享，構建“多元合作共治”的治理平臺和治理模式是實現國家治理體系現代化的基本路徑。創新國家治理的方式方法具體包括：非對抗性和“軟法”；契約化和合作規制；提供服務或社會福利；市場化和競爭機制；程序化和科技手段。⑦江必新：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《光明日報》2013年11月15日。特別要重視科技進步，充分利用多種信息化手段和智能化平臺來提升治理效率。

積極吸收人類文明優秀成果，善于借鑒古今中外治國理政的經驗教訓，結合我國的具體國情，要從中國傳統優秀治理文化中汲取營養，要從現代西方國家的治理理念和國外政府治理和社會治理的先進經驗中獲得借鑒，推進國家治理體系和治理能力現代化。在學習借鑒國外經驗的同時要堅持中國特色、走中國道路。

責任編輯：孫艷蘭