提高黨內法規執行力研究*

王 芳 劉 長 秋

提高黨內法規執行力研究*

王 芳 劉 長 秋

以黨章為核心的一系列黨內法規，是黨要管黨、從嚴治黨的重要依據，是黨的建設順利進行的重要保障。目前，黨內法規并未得到全面有效地貫徹落實，黨內法規的執行力不強，這嚴重影響和制約了黨的建設。當前一些黨內法規執行不力的原因是多方面的，如部分黨內法規的不完善、執行主體的法規意識有待提高、對違反黨法行為的監督不力、對違反黨法行為的責任追究不力。針對黨內法規在執行中存在的問題，可以從完善黨內法規、加大公開宣傳教育的力度、加強黨內法規執行的監督檢查、強化責任追究等方面來提高黨內法規執行力。

黨內法規 執行力 提高 責任追究

作者王芳，女，山東師范大學法學院副教授、華東政法大學博士生；劉長秋，男，上海社會科學院法學研究所研究員（上海 200020）。

一、引 言

黨內法規，是黨內規章制度的統稱。“黨內法規”作為專有名詞，其首次出現是在1938年毛澤東同志的《中國共產黨在民族戰爭中的地位》一文中。1990年，《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》①2013年5月27日，新華社授權發布《中國共產黨黨內法規制定條例》，自發布之日起施行。1990年7月31日中共中央印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》予以廢止。發布，條例中將省級黨委以上黨的領導機關制定的規章制度統稱為“黨內法規”。 1992年，黨的十四大首次將黨內法規的表述寫入了黨章。黨的歷屆領導人也都對黨內法規做出過精辟的闡述。②肖金明：《論通過黨內法治推進黨內治理——兼論黨內法治與國家治理現代化的邏輯關聯》，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第5期。2013年5月27日，新華社授權發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條第1款正式闡述了“黨內法規”的概念：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”對于黨內法規的性質，姜明安教授指出，“黨內法規”是具有“法”位階的黨內制度的總稱，屬于社會法和軟法，具有一定的國家法和硬法的因素。①姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質和作用》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第3期。以黨章為核心的一系列黨內法規，是黨要管黨、從嚴治黨的重要依據，是黨的建設順利進行的重要保障。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面實施依法治國若干重大問題的決定》明確將黨內法規納入我國社會主義法治體系，并指出要“形成完善的黨內法規體系”。然而，從法理上來說，法律的生命力在于實施，而法律的權威也在于實施，這一點，無論是對于國家法，還是對于黨內法規，都是如此。黨內法規的生命力在于其能夠在實踐中得到全面有效的執行，否則再好的黨內法規也成了一紙空文。

目前，在黨的高度重視下，并受“黨要管黨，從嚴治黨”需求的現實推動，我們黨的黨內法規建設取得了顯著成效，已經初步形成了以《黨章》為母法，以《黨內法規制定條例》及《紀律處分條例》等為核心的黨內法規體系，使我們黨內生活基本實現了“有規可依”。但另一方面，在實踐中，黨內法規并未得到全面有效地貫徹落實，“有規不依”、“執規不嚴”和“違規不究”的現象仍然存在，這一點可以從近年來紛紛落馬的大量“老虎”與“蒼蠅”身上得到很好的印證。實際上，黨內法規作為一種嚴于國家法的法，在預防和懲治腐敗方面發揮著重要功能，是預防和懲治腐敗的第一道防線。但就是因為黨內法規在實踐中未被很好地實施，所以直接導致了大量腐敗分子的產生，使得黨內法規在防腐反腐方面的作用沒有得到充分發揮。這極大損害了黨內法規的權威性，阻礙和制約了我們黨的建設。為了使黨內法規得以全面、有效地貫徹實施，必須要切實提高黨內法規的執行力。而如何提高黨內法規的執行力，把黨內法規落到實處，切實發揮好黨內法規在黨的建設中的作用，勢必會成為我黨建設中亟需解決的關鍵問題。

二、提高黨內法規的執行力的意義分析

黨內法規的執行力的強弱，反映了黨內法規的具體實施程度。法貴在執行，但也難在執行。從法理上來說，黨內法規必須得到全面有效執行，其作用才能得到充分發揮，否則，就失去其應有的作用。長期以來，我們黨一直高度重視黨內法規制度建設，而黨內法規也對黨和國家的建設和發展發揮了重要的作用。②姜明安：《論中國共產黨黨內法規的性質和作用》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第3期。但是，黨內法規的執行仍然存在很多問題，“有令不行、有禁不止”等現象屢有發生。例如，《黨政領導干部選拔任用工作條例》已經對選拔干部的程序和方式做了明確規定，但有的地方選人、用人的不正之風仍然比較嚴重，沒有以德才兼備的標準去選拔任用干部，而是搞“一言堂”或者賄選，置民主推薦、集體決定等程序于不顧，以致出現了湖南衡陽破壞選舉案、四川南充賄選案、遼寧賄選案等影響非常惡劣的案件；又如，《中國共產黨廉潔自律準則》中明文規定黨員領導干部應廉潔用權，但實際生活中，以權謀私，違反黨的紀律的“老虎”、“蒼蠅”仍層出不窮，屢打不盡；再如，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》對婚喪喜慶事宜明令禁止大操大辦，但我們仍然可以看到，在不少地方總有部分人頂風操辦、置若罔聞……。理論上，制度不執行，比沒制度危害更大。有了法規，就應該嚴格遵守和執行，這是簡單的常識。但常識之可貴，不在其高深，而在其價值之恒遠。在黨內法規制度建設不斷加強、全面從嚴治黨力度空前的今天，我們必須要高度重視黨內法規的執行力問題。提高黨內法規的執行力，具有重要意義。

（一）提高黨內法規的執行力有利于充分體現黨內法規的法律性

黨的十八屆四中全會提出，要加強黨內法規制度建設，要運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。而提高黨內法規執行力是全面貫徹落實黨內法規的重要保障。“法立而不行，與無法等”①[清]沈家本：《歷代刑法考》，鄧經元、駢宇鶱點較，北京：中華書局，1985年版，第34頁。，黨內法規的生命力貴在執行。沒有得到有效執行的黨內法規，便失去了其存在的價值，其法律性也就很難得到彰顯。只有正確地執行黨內法規，才能發揮其應有效能。習近平同志指出，“如果黨規黨紀成了擺設，就會形成‘破窗效應’，使黨的章程、原則、制度、不致喪失嚴肅性和權威性”。在“八項規定”推出以前，由于黨內存在比較嚴重的有規不依的問題，使得黨內法規很多時候成為了一種擺設，而絲毫沒有了法律的威嚴，沒有體現出黨內法規作為一種法所應當具有的法律性。這不僅影響了廣大黨員及人民群眾對于黨內法規法律性的認同，且令其形同虛設，沒有在黨的建設方面發揮預期的作用。由此可見，黨內法規執行力的強弱，直接會影響人們對于黨內法規的法律性的認同。提高黨內法規的執行力，通過優化黨內法規的執行機制，提高其執行力，充分發揮黨內法規的作用，使黨內法規在實踐中得以充分貫徹落實，則可以充分體現黨內法規的法律性。

（二）提高黨內法規的執行力有利于嚴格規范黨組織和黨員的行為

我們黨目前有8700多萬名黨員、430多萬個基層黨組織，這樣一個大黨如何實現高效的運轉？實踐證明，用制度管權管事管人，是規范黨組織和黨員行為的根本保障。這就需要我們在完備黨內法規制度的基礎上，切實提高黨內法規的執行力。黨內法規明確了黨員的權利、義務和紀律，為黨組織和黨員提供了基本的行為準則和行為規范，為黨組織和黨員的行為樹立了邊界和籬笆，規范和約束著黨組織的活動和黨員行為。例如，2015年10月頒布的《中國共產黨紀律處分條例》，把黨員的紀律進一步細化和具體化，為黨員的行為樹立了基本的行為規則，使黨組織和黨員更明確了行為規范。2015年新修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》則為所有黨員干部拉起了一道更加明晰、貼切實際的“高線”，有利于進一步規范黨員干部權力的行使。

當前，部分基層黨組織黨內生活渙散，部分黨員干部行為失范，違法違紀現象還在一定程度上存在，有的黨員甚至連黨費都不交納，針對黨內出現的種種問題，我們應該從提高黨內法規執行力著手，雷厲風行地以規治黨，使黨組織和黨員的行為時刻受到黨內法規的規范和約束，促使黨員干部依法依規行使權力，使黨內生活更加規范化。

（三）提高黨內法規的執行力有利于把黨要管黨、從嚴治黨落到實處

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》和習近平同志在講話中都明確提出，堅持用黨內法規管黨治黨。黨內法規是黨要管黨、從嚴治黨的基本依據和根本遵循，提高黨內法規的執行力也是保障黨要管黨、從嚴治黨落到實處的有力措施。但正如習近平同志所指出的，“我們的制度體系還要完善，但當前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格執行。”從理論上來說，治國必先治黨，治黨務必從嚴。法規制度更具有根本性、確定性、穩定性的特點，黨內法規是黨要管黨、從嚴治黨的制度利器。黨要管黨、從嚴治黨，關鍵是依規治黨。依規治黨有利于凝聚全黨意志，使黨的路線、方針和政策得到迅速的貫徹落實，有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化，有利于推進黨的依法執政和加快建設社會主義法治國家。②周葉中：《關于中國共產黨黨內法規建設的思考》，《法學論壇》，2011年第4期。

當前，信息化浪潮洶涌澎湃，各種思潮沖擊著人們的思想，世情、國情、黨情不斷發生變化，黨的建設面臨許多新問題和新挑戰。從嚴治黨、依規治黨能否落到實處，黨內法規能否得到有效執行，都需要提高黨內法規的執行力度。通過黨內法規的有效執行，發揮制度治黨的治本作用，用法治思維和法治方式管黨治黨，切實提高黨的科學執政、依法執政水平，保障黨要管黨、從嚴治黨的順利實現。

三、黨內法規執行不力不強的原因探討

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”當前，不論是黨組織還是黨員個人，仍存在有規不依、執規不嚴的現象，出現問題的原因是多方面的。具體來說，主要有以下四方面。

（一）黨內法規制度還不夠完善

亞里士多德認為，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”②[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽濤譯，北京：商務印書館，1965年版，第199頁。黨內法規作為法的一種形式，顯然也在法治之列。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面實施依法治國若干重大問題的決定》中，明確將黨內法規建設也納入了我國社會主義法治體系。而就立法與執法的關系而言，立法顯然是執法的基礎。就此而言，黨內法規制度本身的完善程度直接會影響到其執行效果。目前，部分黨內法規在一定程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致問題，③盛若蔚：《中央黨內法規制度完成全面“體檢”》，《人民日報》2014年11月18日。黨內法規制度的不完善，阻礙了黨內法規的順利執行。具體而言：

1.有些黨內法規的可操作性不強

就目前來看，我們在黨內法規的建設方面還存在“重建設，輕執行”的問題，導致在制定黨內法規時忽視了其執行的可能性，導致有些法規可操作性不強。具體體現在不少黨內法規中還存在用語過于籠統、模糊甚至不規范，不夠準確和細化的問題。例如，在《中國共產黨紀律處分條例》第19條第一項關于“在紀律集中整飭過程中，不收斂、不收手的”的描述，“不收斂、不收手”的表述便不能很好的界定所說行為是否發生，以及發生的程度。還有，在 《中國共產黨黨內監督條例 （試行）》第15條2款“地方各級黨的委員會全體會議做出的決定……根據實際情況，以適當的方式向社會公開”其中“適當的方式”難以界定與實施。諸如此類的情形還有不少。雖說在語言的表述中“一定”“適當”“必要的時候”“一般情況”等，這樣相對模糊的詞語不會出錯，但這樣的表述卻與法條、法規所具有的確定性相悖。④殷嘯虎主編：《中國共產黨黨內法規通論》，北京：北京大學出版社，2016年版，第251頁。這一點直接影響和制約了黨內法規自身的實施。

2．黨內法規的程序性規范較少

程序性規范是實現實體性規范的有力保障。重實體而輕程序的法規，將會帶來使用混亂的后果。⑤吳新葉：《依法執政應包括黨內法規》，《探索與爭鳴》，2010年4期。現行黨內法規中實體性規范較多，程序性規范太少，“重實體輕程序”現象嚴重，⑥潘澤林：《中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究》，《南昌大學學報》（人文社會科學版），2007年第1期。程序性規范的缺失，實體性規范和程序性規范的不協調，導致實體性規范的運行不暢，影響了黨內法規的落實。

3.黨內法規與國家立法以及法規之間尚存在不銜接的現象

黨內法規與國家立法以及法規之間尚存在不銜接的現象：一是少數下位法和上位法銜接不夠，少數單行法規和黨章之間不夠協調，部分法規相互交叉，有的甚至還存在沖突；二是有的黨內法規同憲法和法律的規定不一致，例如，對于“雙規”措施，黨內法規與國家法律的規定還存在一定的沖突。又如，關于人大常委會任命干部的程序問題，黨內法規相關規定與公務員法規定的銜接不夠順暢。黨內法規和國家法應是相輔相成的，黨內法規的相關規定不能與國家法相抵觸，①參見屠凱：《黨內法規的二重屬性：法律與政策》，《浙江省委黨校學報》，2015年第5期。從這一點看，黨內法規還需要進一步的完善。

（二）執行主體的法規意識有待提高

“徒法不足以自行”，任何法規的實施最終還是要靠人來執行。黨員的法規意識直接關系到黨內法規執行力的強弱。只有個人從內心深處真正認同法規制度，他才會有敬畏之心，才會自覺遵守法規。從這一點來說，增強黨員的守法意識，對于提高黨內法規的執行力，具有十分關鍵的意義。然而當前，一些地方和部門的黨員干部的黨內法規意識還相對比較淡薄。調查顯示，認為黨員干部、黨員領導干部“遇事想不起按法規制度辦”的，分別占58.10%、45.86%。②參見中組部研究室部刊處：《黨內法規制度執行力不強的主要表現》，《黨建文匯》，2016年第5期。有的黨員干部根本不了解黨規黨紀，對黨內法規的內容知之甚少；有的黨員對法規認識不透徹，不能準確理解和把握法規的基本精神，在實踐中不免會矯枉過正或者走錯方向。例如，新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》提出了解決“四唯”問題的措施，但在實際執行中很多地方卻矯枉過正，將不“唯”票錯誤地理解成不再“看”票了。此外，還有一些黨員對黨法缺乏尊崇之心和敬畏之心，沒有自覺守法執法的觀念，極不情愿被黨內法規所約束，沒有自覺接受監督的意識，無視法規，罔顧廉恥、毫無顧忌，為所欲為，突破了黨紀國法的底線，或者選擇性的執行法規，只遵守對自己有利的，對自己不利的就視而不見，有規不依的現象仍然存在。因此，目前黨內法規執行的理念還有待更新，貫徹落實黨內法規的氛圍有待加強。

（三）對黨內法規貫徹執行的監督檢查不力

“守法持正，嶷如秋山”。如果沒有對黨內法規貫徹執行的監督檢查，法規的執行就會流于形式。為此，需要健全監督和檢查機制，這是保證黨內法規得以貫徹執行的保障。我們必須將法規成為“帶電的高壓線”，對有令不行、有禁不止的行為堅決予以查處，堅持法規面前人人平等、遵守法規沒有例外，這樣黨內法規才能真正成為硬杠杠。目前，我黨的黨內法規貫徹執行的監督檢查機制還不健全，對現有法規制度貫徹落實的監督檢查力度不夠，對于組織和個人的考核很難落到實處，一些違法違紀現象沒有及時得到處理，部分黨員視法規為兒戲，這必將影響和制約黨內法規制度的貫徹落實。例如，《黨政機關辦公用房建設標準》對干部辦公用房使用面積作了明確規定，但是在實踐中，想盡各種辦法把辦公室進行切割裝修、安裝暗門、多掛牌子、虛報辦公人數等違規超標使用辦公用房的現象還在一定程度上存在，且屢禁不止。對于這種非常明顯的違規現象，很多地方的監督檢查機關卻沒能及時查處，這反映出監督檢查的力度還不夠。同時，黨內法規貫徹執行的事前監督預防機制不健全，很多監督檢查基本都是辦理違規違紀案件，常態化、制度化的事前監督預防機制尚不健全。

（四）對違反黨法行為的責任追究不力

對于違反黨內法規的行為，如果沒有有效的問責，就很難使黨內法規真正落實。因此，無論是哪個黨員違背了黨紀法規，不管其職位高低，都必須要對其追究責任。《中國共產黨章程》中明確提出，黨的各級領導干部要堅持以身作則，自覺接受黨和群眾的批評和監督，在黨員群眾中起模范示范作用。但目前，黨員干部違規違紀行為頻發，不僅僅起不到先鋒模范作用，反而對法規的權威、黨的領導都造成了極壞的影響。目前，對于違反黨法行為的責任追究機制尚不健全，一些地方對違反法規行為追究不力，紛紛“放水”，不敢問責，怕得罪人，“零問責”、“零執紀”，或者追究責任“追下不追上”，責任追究制度形同虛設，使黨內法規成了“稻草人”，損害了黨內法規的公信力和權威性。

四、如何提高黨內法規的執行力

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。黨的十八屆六中全會對于全面從嚴治黨做了全面部署，而黨內法規則在從嚴治黨過程中發揮著不可替代的重要作用。但很顯然，對于依規治黨而言，僅有黨內法規自身是遠遠不夠的，更需要有黨內法規的嚴格有效執行。提高黨的執政能力，不僅要完善黨內法規制度，更重要的是提高黨內法規的執行力。如何提高黨內法規的執行力，已經成為當前黨的建設乃至我國整個國家法治建設中亟需解決的重要任務。基于此，我們特提出以下幾個方面的對策建議。

（一）進一步完善黨內法規

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面實施依法治國若干重大問題的決定》指出“法律是治國之重器，良法是善治的前提”；而對于治黨來說，黨內法規則是治黨之利器，良規是善嚴治的基礎。目前不完善的黨內法規已經影響了法規的執行效果。針對我黨建設面臨的新挑戰、新問題，我們要嚴格按照《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，以“于法周延，于事簡便”的原則，通過及時對黨內法規的立、改、廢、釋，不斷完善黨內法規，進一步增強黨內法規的針對性、協調性和時效性，解決黨內法規不夠系統、與時代脫節等一系列問題，努力建成“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。

1.提高黨內法規的可操作性

一部法規的可操作性會直接影響到法規的實施效果，一般來說，法規的操作性越強，法規的實施效果就越好。因此，在黨內法規的制定過程中，一定要盡量減少抽象模糊的語言，適度增加違反規定應該如何具體處理的硬性規定，控制黨內法規執行的自由裁量權。對一些表述籠統的條款進行細化和補充，增加條文中的量化比重，并加強相應的配套建設，完善實施辦法和細則，從而切實提高黨內法規的可操作性和可執行性。

2.補齊程序性規定的短板

黨內法規的實體性規定與程序性規定不能顧此失彼，應當并行發展。程序性規定的缺失，必然會妨礙實體性規定的有效實施。針對黨內法規一定程度上存在重視實體性規定、輕視程序性規定的問題，要盡快補齊程序性規定的短板，加快程序性黨內法規的制定，使黨內法規更便于貫徹執行。

3.增進黨內法規的銜接和協調

“黨內立法”應當符合時代要求、科學合理、內容完備，實施有力、監督到位，內部統一、外部協調。①參見周悅麗：《構建完善的黨內法規體系的六點思考》，《前線》，2016年第11期。為了維護黨內法規的統一性，針對目前黨內法規和國家立法之間、黨內法規之間以及黨內法規內部之間存在的不銜接不協調的問題，我們應從三方面著手加強黨內法規的銜接和協調。一是堅持黨內法規不與國家法律、黨章相沖突，制定黨內法規時，必須堅持以黨章和憲法為依據，堅持黨內法規不違背黨章和憲法的基本精神，堅持黨紀嚴于國法；二是黨內法規相互間要協調統一。下位黨內法規不能與上位黨內法規就同一事項的規定出現沖突和矛盾。三是單項法規內部銜接要一以貫之，不能自相矛盾。為此，黨內法規的制定應加強頂層設計，加強整體規劃和統籌安排，確保各項法規制度銜接統一，同時，在黨內法規、黨的政策與國家法律之間完善相互一致性的備案審查制度，②參見莫紀宏：《建立和完善黨內法規的監督機制》，《學習與探索》，2015年第10期。及時審查黨內外制度之間銜接協調不夠的問題，提高黨內法規審查備案的實效，堅持經常清理、修訂，實現黨內法規的統一性、系統性、協調性。

4.完善法規實施后評估機制

黨內法規出臺實施后，如果能夠及時掌握其實施效果，總結立法經驗，這有助于進一步完善黨內法規，提高其實際執行力。這就需要建立常態化的法規評估實施機制，由法規制定機構對已發布的黨內法規實施情況進行科學評估。通過調研、座談會和問卷等方式，對法規的實施過程和實施后效果作出綜合評定，準確掌握法規實施情況，及時發現法規存在的問題和不足，提出相應的完善、改進的意見。根據實施情況有的放矢地對法規進行立、改、廢，增強法規的可操作性、針對性和適應性，提高法規質量，實現黨內法規的良性運轉。

（二）加大公開、宣傳和教育的力度

通過加大公開、宣傳和教育的力度，增強黨員的法規意識。“思想是行動的指南”，黨員只有從思想上對黨內法規真正產生信仰和敬畏之心，增強黨員的法規意識，才能從根本上解決黨內法規執行難的問題。為此，首先需要加強黨內法規重要性的教育。黨內法規是黨組織和黨員行為的基本遵循，是黨依規執政的重要保障。遵守黨內法規是每個黨員的義務，通過對黨員強調黨內法規重要性的教育，使每個黨員都認識到貫徹執行黨內法規的重要性，增強對黨內法規的認同感。其次，需要加大黨內法規的公開力度。加大黨內法規的公開力度，提高黨內法規的透明度。如果黨組織和黨員不知悉黨內法規的具體內容，遵守黨內法規就成了一句空話。應該最大限度讓黨員了解掌握黨內法規的內容。一般情況下，黨內法規應向黨內同志公開，涉密或者明顯不適合公布的內容除外。再次，需要加大公開宣傳力度。現行黨內法規數量非常龐大，黨員對全部黨內法規的知悉有一定難度。這就需要通過充分宣傳黨內法規，便于黨員熟悉法規、認知法規。當前，黨內法規的宣傳還存在著走過場、形式化等現象，這不利于黨內法規的執行。針對這種情況，我們要進一步加大公開宣傳力度，繼續發揮電視、廣播、報刊等傳統媒體的作用，不斷探索使用互聯網、手機等新興媒體進行宣傳，形成濃厚的宣傳氛圍。此外，還需要要加強黨規的專門教育。只有精準地掌握黨內法規的具體內容，才有可能準確地遵守和執行法規。因此，要將黨內法規的學習教育納入黨員教育培訓、晉職培訓等課程，采用知識講座、警示教育大會、知識競賽、演講、考試等多種形式，開展經常性教育，提高黨員學習的積極性。引導黨員端正學習態度，在精學深悟上下功夫，全面、準確地吃透法規精神，并熟記于心，逐漸內化為指導自己的行為準則。注意通過分析典型案例，結合實踐中出現的問題，以案釋規，引導黨員找出自己與黨內法規要求之間的差距，增強自身運用能力。

需要指出的是，《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年計劃》（以下簡稱《“七五”計劃》）明確規定：“深入宣傳黨內法規，突出宣傳黨章，大力宣傳各項黨內法規。”將黨內法規也納入“七五”普法的內容之一。我們認為，將黨內法規納入普法內容不僅有助于廣大黨員干部了解和掌握這些黨內法規的要求，有助于幫助和敦促其成為一個合格的黨員，也有助于提升其自覺遵守黨內法規乃至國家法的自覺性與主動性，并有助于培養其法治思維以及運用法治思維應對和解決問題的能力，①參見劉長秋：《關于黨內法規的幾個重要理論問題》，《理論學刊》，2016年第5期。而且有利于加強黨員對黨內法規的性質、意義、內容及效力的認識，培養黨員的“有規必依”、“違規必究”的意識，促使各級黨員以黨內法規作為行動指南，自覺規范自己的行為。尤其要發揮黨員干部在遵守和執行黨內法規中強大的示范作用，強化黨員干部的守規意識，樹立黨內法規面前無特權、黨內法規約束沒例外的意識，正確引導各級黨員干部自覺用黨內法規約束自己的行為，自覺維護黨內法規的權威性。這對于提高黨內法規的執行力來說，無疑是大有裨益的。

（三）強化黨內法規執行的監督檢查

強化黨內法規執行的監督檢查，這是黨內法規得以貫徹落實的有力保障。要健全黨內法規執行監督查處機制，各級紀檢監察機關要嚴格履行職責，加強對黨內法規貫徹落實的監督檢查。嚴肅查處違反黨內法規的行為，發揮黨內法規“達摩克利斯之劍”的威懾力，解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。 需要加大對違規行為的監督檢查力度，及時查處違規行為，堅持法規面前人人平等，不管是對于黨員領導干部，還是普通黨員，都要敢于動真碰硬，讓法規成為每個黨員不可逾越的禁區。對于典型案例，應當在一定范圍內通報查處情況，達到警示他人的效果，促使全體黨員做到心有所畏、言有所戒、行有所止。堅持事前預防和事后監督相結合，確保監督檢查機制發揮應有的作用。尤其要抓好對領導干部的監督檢查，把貫徹執行黨內法規作為考核合格干部的必備條件，并納入責任考核，作為領導干部年度考核評定、提拔和評先評優的重要條件，并及時公開通報考核結果。同時，要堅持日常檢查和專項檢查相結合，既要有經常化的檢查，又要針對性地進行專項檢查。要強化巡視“全覆蓋”監督，在新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》及《黨內監督條例》等重要黨內法規的規范和指導下，優化巡視工作流程，提升巡視工作的規范化、科學化水平，開展有效的巡視監督，形成監督的合力，提高黨內法規貫徹執行的實效，確保黨內法規的各項規定成為必須遵守的剛性約束。

（四）強化責任追究

對于違反黨內法規的行為，必須依規進行嚴格的責任追究，這是提高黨內法規執行力的有效手段和重要利器。要把問責作為推進依法治黨的重要抓手，讓“有責必問、問責必嚴”成為常態，強化主體責任痕跡管理，以嚴肅問責倒逼法規的嚴格執行，促使每個黨員時刻把黨內法規放在心上、落實在行動上，養成嚴格遵守法規的習慣。“事將為，其賞罰之數必先明之。”進行責任追究，首先應該要明確責任。要明晰違規追責的有關規定，健全懲處追責機制。對于問責的條件、問責主體、問責客體、問責范圍、問責權限、問責程序等事項，都應當明確規定，保障責任追究的嚴肅性、可操作性，避免隨意性，確保有效追責。需要充分重視黨委的主體責任和紀委的監督責任。各級黨組織的“一把手”要承擔執行黨內法規的“第一責任”，把執行黨內法規作為一項重要職責。通過完善嚴格的責任考評機制，把法規執行情況納入責任制考核和黨政干部述職考評范圍，切實增強黨內法規的執行力。要進一步加強黨的紀律檢查機關監督問責的職責，各級紀檢機關要把維護黨內法規作為首要任務，嚴格執行黨內法規的各項規定，把問責貫穿監督全過程，堅決捍衛黨內法規的權威。對執行不力、有禁不止等違反黨規的行為，必須依照有關規定嚴格追究相關責任，堅持有責必問、問責必嚴，對違規行為“零容忍”，并且在一定范圍內通報相關追責情況，形成有力震懾，以強化追責的效果，確保法規的剛性約束。

同時，我們也要認識到，責任追究只是手段，其真正的目的是“懲前毖后，治病救人”，以達到“問責一個，警醒一片”的效果。因此，要堅持責任追究與教育相結合，防止單純將責任追究作為問責的目的或只以說服教育代替必要的責任追究。

結 語

正如黨的十八屆六中全會公報所指出的，辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。而黨內法規是實現“黨要管黨，從嚴治黨” 的基本保證。黨內法規是黨組織和黨員的基本行為規則和準繩，也是管黨治黨的重要依據和有力保障。要保障黨的依法執政的順利進行，保持黨內法規的生命之樹常青，我們就必須要下決心努力提高黨內法規的執行力，發揮黨內法規的實效。習近平總書記多次強調提高黨內法規的執行力，體現了我們黨從嚴治黨、依規治黨的決心。為此，需要我們以“踏石留印、抓鐵有痕”的決心與勇氣，加大黨內法規的貫徹落實力度，確保黨內法規的各項規定成為各級黨組織和全體黨員的剛性約束，使黨組織和黨員言行有規范、權力有籠子，為管黨治黨、執政治國提供堅實保障。

責任編輯：凌 雁

*本文系中國行為法學會軟法研究會與北京大學軟法中心2015年聯合招標課題“作為軟法的黨法研究”（8）以及上海社會科學院2016年國家社科重大項目與國家高端智庫預研究項目“黨內法規建設的若干重大理論問題研究”的階段性成果。