論黨紀處分工作原則

陳 振

論黨紀處分工作原則

陳 振

2015年10月，中共中央修訂印發了《中國共產黨紀律處分條例》，對黨紀處分工作原則進行了整合提煉，規定了黨要管黨從嚴治黨、黨紀面前一律平等、實事求是、民主集中制和寬嚴相濟五條原則。黨紀處分工作原則是整個黨的紀律處分工作應當堅持的基本準則，對黨紀處分的提出、審理、決定、批準、執行、變更、復議、復查等都具有重要指導意義，需要我們對每一條原則認真領會、準確把握，在實際工作中學習好、運用好。

黨紀處分 中國共產黨紀律處分條例 工作原則

作者陳振，男，中國社會科學院中國廉政研究中心助理研究員（北京 100732）。

黨紀處分是一項非常嚴肅的工作，政治性、政策性、業務性都很強，對維護黨的紀律至關重要，與黨員民主權利息息相關。2015年10月，中共中央對2003年制定的《中國共產黨紀律處分條例》進行了修訂，印發了新的 《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱 《條例》），自2016年1月1日起施行?！稐l例》貫徹落實全面從嚴治黨戰略部署，對黨紀處分工作原則進行了整合提煉，增加了新的內容，提出了新的要求，規定了黨要管黨從嚴治黨、黨紀面前一律平等、實事求是、民主集中制和寬嚴相濟五條原則。黨紀處分工作原則是整個黨的紀律處分工作應當堅持的基本準則，對黨紀處分的提出、審理、決定、批準、執行、變更、復議、復查等都具有重要指導意義，需要我們對每一條原則認真領會、準確把握，在實際工作中學習好、運用好。

一、黨要管黨、從嚴治黨原則

黨要管黨、從嚴治黨，是黨的建設的一貫要求和根本方針。①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《中國紀檢監察報》2016年5月4日。黨紀處分堅持黨要管黨、從嚴治黨原則。黨要管黨是指各級黨委要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，發揮好領導核心作用，切實履行全面從嚴治黨主體責任，重視黨紀處分工作，及時決定或者批準對違紀黨員的處分，做好對受處分黨員的回訪教育，不能一談到黨紀處分，就以為只是紀委的事，一推了之。黨紀處分作為一種較為嚴厲的黨內懲戒措施，是管黨治黨的手段而不是目的，是一種手段而不是全部。黨的十八大以來，紀檢機關轉變執紀方式，從緊盯違法轉向違紀，把紀律和規矩挺在前面，對違紀犯錯的處理呈現出多元化的解決方式，不再僅僅依靠黨紀處分解決所有違紀問題。實踐監督執紀“四種形態”是落實管黨治黨最新要求的具體體現，2015年9月，中央紀委書記王岐山在福建調研時提出，黨要管黨、從嚴治黨是黨組織的日常工作，要運用好監督執紀“四種形態”。 2016年10月，新修訂的 《中國共產黨黨內監督條例》 將監督執紀 “四種形態”第一次寫入黨內法規，作為黨內監督工作的總體要求。監督執紀“四種形態”要求，批評和自我批評、約談函詢要成為常態，黨紀輕處分（黨內警告、黨內嚴重警告）、組織調整成為違紀處理的大多數，黨紀重處分（撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍）、重大職務調整成為違紀處理的少數，嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。2016年12月，中央紀委辦公廳印發了《紀檢監察機關監督執紀“四種形態”統計指標體系（試行）》，設置了5類56項統計指標，①張磊：《實踐“四種形態”有了“晴雨表”》，《中國紀檢監察報》2016年12月28日。黨紀處分只有5種，僅占“四種形態”總指標的8.9%。黨要管黨在新形勢下有新的任務和要求，各級黨委尤其是主要負責同志要敢于擔當、管好班子、帶好隊伍，一方面要加強對黨組織和全體黨員的日常教育、管理和監督，功夫用在平時，防微杜漸，不能放任自流，等到給予黨紀處分才感到惋惜；另一方面要考慮認錯悔錯改錯情節，綜合運用黨紀處分和組織措施等方式處理違紀問題，注重處理的政治、社會和法紀效果，不能簡單給予黨紀處分了事。

從嚴治黨在黨的十八大以來有了新的發展，全面從嚴治黨上升為“四個全面”戰略布局的重要組成部分。全面從嚴治黨是一個系統工程，體現到黨紀處分中，主要包括對象從嚴、程度從嚴、范圍從嚴、后果從嚴。對象從嚴是指既對全體黨員和黨組織劃出紀律底線，管住“大多數”，同時對黨員領導干部提出更高要求，狠抓“關鍵少數”?！稐l例》有7個條文專門針對黨員領導干部，②《中國共產黨紀律處分條例》第61條、第68條、第89條、第90條、第92條、第118條、第119條。還有一些條款雖未指明違紀主體，但從違紀構成要件上判斷是針對黨員領導干部。③《中國共產黨紀律處分條例》第80條、第81條第1款、第85條第1款等。程度從嚴是指《條例》突出黨紀特色，將在紀律集中整飭過程中不收斂、不收手作為從重加重處分情形，在分則中增加了對抗組織審查、不如實報告個人有關事項、違規出入私人會所、違背社會公序良俗行為等違紀條款，傳遞出從嚴要求的強烈信號。范圍從嚴是指既對常見違紀行為的處分做出規定，也對其他一些違紀行為通過設置兜底條款予以規制，堅決維護黨的形象。《條例》在總則中要求，對有喪失黨員條件，嚴重敗壞黨的形象行為的，應當給予開除黨籍處分?！稐l例》在分則中對其他違反廉潔、群眾、工作、生活紀律的行為，都要求視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。④《中國共產黨紀律處分條例》第104條、第112條、第125條、第129條。后果從嚴是指黨員違紀不僅要受到黨紀處分，而且因違紀行為獲得的經濟利益和其他利益也要一并處理。經濟利益應當收繳或責令退賠，職務、職稱、學歷、學位、獎勵、資格等其他利益，應當予以糾正。即使是違紀后下落不明或作出處分決定前死亡的黨員，因違紀行為獲得的利益也要處理。黨員的黨內外職務也會因黨紀處分受到不同程度的影響，例如，黨員受到警告處分一年內、受到嚴重警告處分一年半內，不得在黨內提升職務和向黨外組織推薦擔任高于其原任職務的黨外職務。

總之，將黨要管黨、從嚴治黨原則置于黨紀處分工作原則的首要位置，體現了黨中央管黨治黨的新精神，也反映出紀檢機關執紀理念的新變化。

二、黨紀面前一律平等原則

《中國共產黨章程》在總綱中強調，加強組織性紀律性，在黨的紀律面前人人平等。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）也指出，堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外。黨紀處分堅持黨紀面前一律平等原則，主要包含三方面的內容：一是適用對象平等；二是適用標準平等；三是執紀過程平等。適用對象平等是指不論地位高低、職權大小、黨齡長短、在職與否、文化程度、地域差別等，《條例》適用于所有違犯黨紀的黨組織和黨員，黨內不允許任何組織和個人有超越紀律之上的特權，不允許存在所謂的“鐵帽子王”。黨員領導干部特別是高級領導干部觸犯了黨紀都要處理，而且要比普通黨員處理更嚴。1937年10月10日，毛澤東在給時任陜甘寧邊區高等法院院長雷經天的信中就指出：“共產黨與紅軍，對于自己的黨員與紅軍成員不能不執行比較一般平民更加嚴格的紀律。”①《毛澤東文集》（第二卷），北京：人民出版社，1993年版，第39頁。周永康、徐才厚、蘇榮、令計劃等黨的高級領導干部受到黨紀國法嚴肅處理，充分體現了黨紀面前一律平等原則。領導干部的配偶、子女等親屬和身邊工作人員也不例外，越是領導干部身邊人，越要嚴于律己，不能利用領導干部的職權或職務上的影響謀求特殊照顧。適用標準平等是指對同類性質、同等程度的違紀行為，應當適用相同的黨紀處分，不因受處分黨員所在單位、地區、行業的不同而不平衡，防止畸輕畸重、量紀失衡。適用標準平等，首先適用標準要公開明確。《條例》刪掉了“比照分則中最相類似條款處理”的規定，根據違紀類型的不同將違紀行為分為違反政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六大類紀律，每一類紀律列明了違紀行為的處分規定，對單個違紀行為根據不同情節規定不同量紀幅度，②《中國共產黨紀律處分條例》對個別違紀行為規定只有開除黨籍處分一個檔次，如第45條第1款、第48條第1款等。對共同違紀行為按照所起作用和應負責任進行區分。這不僅有利于紀檢機關區別不同情況公正量紀，也有利于黨員事先明確違紀底線，預期違紀行為的不利后果。其次，適用兜底條款要慎重。隨著經濟社會的不斷發展，違紀行為的表現形式會越來越多，為維護黨內法規的嚴肅性和相對穩定性，《條例》設置了一些兜底條款，適用時要貫徹平等原則，不能因人而異、選擇性適用，必須結合有關政策和執紀實踐把握好適用標準。適用兜底條款要堅守紀律底線，既不能寬松軟，把本應給予黨紀處分的行為以無適用依據為由“降格”處理，也不能過嚴失當，把本不構成違紀的行為通過適用兜底條款“升格”處理。為加強宏觀指導，統一量紀標準，對執紀實踐中出現的新情況新問題，可以積累經驗，由中央紀委適時出臺有關兜底條款具體適用《條例》的解釋，各省、自治區、直轄市黨委也可以結合實際情況制定單項實施規定。例如，新疆維吾爾自治區黨委制定印發了《關于嚴肅反分裂斗爭紀律的規定》，明確了反分裂斗爭紀律的38種違紀情形和處理規定，其中涉及共產黨員個人行為的情形35種。第三，適用特殊條款要嚴格?！稐l例》第17條設置了特殊減輕處分條款，即根據案件特殊情況可以在規定處分幅度以外減輕處分，適用該條款時要嚴格依照程序審批，適用范圍上也要嚴格控制。 除 《條例》 第32條、第33條規定的情形一律不能適用該條規定外， 《條例》 中規定只有開除黨籍一個處分檔次的違紀行為，原則上不能適用該條規定。③參見鐘紀晟：《醉酒駕車被判處刑罰 應如何給予黨紀政紀處分》，《中國紀檢監察報》2016年3月9日。執紀過程平等是指紀檢機關執紀人員在黨紀處分中要有堅強的黨性，嚴肅公正執行《條例》，用好手中的紀律戒尺，不斷提高把握政策的能力和水平，不能違反工作程序，不能濫用職權，更不能利用黨紀處分之便徇私情、徇私利，褻瀆紀律的尊嚴。對應當給予黨紀處分的不處分或應當給予重處分的給予輕處分，以及利用黨紀處分打擊報復的，要嚴肅追究相關人員的責任。

三、實事求是原則

“實事求是，是馬克思主義的根本觀點，是中國共產黨人認識世界、改造世界的根本要求，是我們黨的基本思想方法、工作方法、領導方法。”①習近平：《在紀念毛澤東同志誕辰120周年座談會上的講話》，《人民日報》2013年12月27日。黨紀處分堅持實事求是原則，主要包含三方面的內容：一是以事實為依據；二是以黨紀國法為準繩；三是敢于糾錯。以事實為依據是指給予黨紀處分所依據的事實，不能主觀臆斷、偏聽偏信，要堅持調查研究、多方求證，還原事實真相，做到事實清楚、證據充分，符合客觀實際，經得起歷史和人民的檢驗。收集證據不能預設條條框框，更不能好大喜功、選擇性調查取證，必須全面、客觀，既要收集對被審查人不利的證據，也要收集對被審查人有利的證據，形成相互印證、完整穩定的證據鏈條?！稖蕜t》明確提出，建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。為最大限度調動廣大黨員干部干事創業特別是攻堅克難的積極性，有必要對違紀錯誤和一般性錯誤進行詳細區分和仔細甄別?！耙迅刹吭谕七M改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”②習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。以黨紀國法為準繩是指對違紀行為定性量紀時，要依據黨章、其他黨內法規和國家法律法規，準確認定違紀性質，恰當研提處分檔次。與紀檢機關監督執紀工作以黨規黨紀為準繩有所不同，認定違紀性質，不僅要看是否違反黨章和其他黨內法規，也要看是否違反國家法律法規。《條例》界定違紀行為時就提到“違反國家法律法規”，并設專章對違法犯罪黨員的黨紀處分做了規定，強調紀在法前、紀法分開的同時，也要求做到紀法銜接、形成合力。為更好指引、規范黨組織和黨員的行為，《條例》共有22條29處提及“違反有關規定”或者“不按照有關規定”等，這些規定均有具體規范，有的是黨內法規，有的是國家法律法規，在認定這些條文所涉行為是否違紀時，首先看是否違反有關規定，如果沒有則不能認定為違紀。例如，《條例》第68條對黨員領導干部違反有關規定組織、參加自發成立的老鄉會、校友會、戰友會等行為規定了黨紀處分。這里的“違反有關規定”是指違反中共中央紀委、中共中央組織部、總政治部印發的《關于領導干部不得參加自發成立的“老鄉會”、“校友會”、“戰友會”組織的通知》（2002年4月4日）等規定。③參見中央紀委法規室編：《〈中國共產黨紀律處分條例〉“有關規定”速查》，北京：中國方正出版社，2015年版，第22頁。敢于糾錯是指對違紀事實認定錯誤、黨紀依據適用有誤、黨紀處分明顯不當的，應當及時予以糾正、消除影響并追究有關組織和人員的責任。對此，十八屆中央紀委七次全會通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》要求，開展“一案雙查”，對審查結束后發現立案依據不充分或者失實，案件處置出現重大失誤，紀檢干部嚴重違紀的，既追究直接責任，又追究領導責任。對黨紀處分不服的申訴，不得壓制，必須按照全錯全糾、部分錯部分糾、不錯不糾的原則處理。黨組織作出黨紀處分決定后，司法機關、行政機關等依法改變原生效判決、裁定、決定等，對原黨紀處分決定產生影響的，黨組織應當重新作出相應處理。

四、民主集中制原則

民主集中制是黨的根本組織原則，黨紀處分堅持民主集中制原則，主要包含三方面的內容：一是集體討論決定；二是執行處分決定；三是保障黨員權利。集體討論決定是指實施黨紀處分，應當按照規定程序經集體討論決定，不允許任何個人或者少數人擅自決定和批準。例如，審查組對被審查人提出黨紀處分建議應當經過集體討論，經過討論仍有較大分歧、不能一致時，應以審查組組長意見為準，但對不同意見應在審查報告中作適當反映，或另以書面形式反映。移送審理后，審理部門要集體審議違紀案件，在民主討論基礎上形成處理意見，審理報告報紀檢機關主要負責人批準后，提請紀委常委會會議審議。給予黨員黨紀處分，除特殊情況外，①根據1996年3月5日《中共中央紀委關于對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”如何理解的答復》，“特殊情況”是指以下幾種情況：1.確有違紀問題應給予黨紀處分的黨員，其工作的秘密程度較高，或其違紀問題涉及的秘密程度較高，不宜由基層黨組織討論的；2.確有違紀問題應給予黨紀處分的黨員，其所在的基層黨組織癱瘓，或該基層黨組織領導人同違紀問題有直接牽連的；3.已查明某黨員確有違紀問題應給予黨紀處分，而其所在的基層黨組織拒不處理或故意拖延不作處理的；4.確有違紀問題應給予黨紀處分的黨員，原來所在的基層黨組織被撤銷或合并，無法由原基層黨組織和新單位黨組織作出處理的；5.跨地區、跨單位的集團性違紀案件中確實需要由這些地區、單位共同的上級黨組織一并作出處理的；6.遇到各種緊急情況，需要迅速作出處理的；7.其他省級或省級以上黨組織認為必須直接作出處分決定的情況。必須經過支部大會討論決定，報黨的基層委員會批準；如果涉及的問題比較重要或復雜，或給予開除黨籍處分，應分別不同情況報縣級或縣級以上紀委審查批準。對黨的中央委員會和地方各級委員會的委員、候補委員，給予黨紀重處分（撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍），必須由本人所在的委員會全體會議三分之二以上的多數決定。特殊情況下可先由中央政治局和地方各級委員會常務委員會作出處理決定，待召開委員會全體會議時予以追認。黨的十八大以來，十八屆四中、五中、六中全會先后審議通過了四川省委原副書記李春城等20名中央委員、中央候補委員嚴重違紀問題的審查報告，并對中央政治局之前作出的處分進行了確認。執行處分決定是指上級黨組織對違犯黨紀的黨組織和黨員作出的處理決定，下級黨組織必須執行。執行黨紀處分決定的機關或者受處分黨員所在單位，應當在六個月內將處分決定的執行情況向作出或者批準處分決定的機關報告。黨組織不按照規定落實黨紀處分決定中關于被處分人黨籍、職務、職級、待遇等事項，情節較重的，對直接責任者和領導責任者要給予黨紀處分。保障黨員權利是指黨組織討論決定黨員的黨紀處分時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為其作證和辯護。處分決定所依據的事實材料必須同本人見面，聽取本人說明和申辯。黨員對黨組織給予本人的處分不服的，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴；黨員認為黨組織給予其他黨員的處分不當的，有權逐級向黨組織直至中央提出意見。在執紀中應當慎重把握好對抗組織審查行為與正常行使申辯、申訴權利的政策界限。被審查人在接受組織審查時，對違紀事實、行為性質等提出的合理辯解，不屬于對抗組織審查行為，組織應該認真聽取。②參見鐘紀晟：《如何認定處理“對抗組織審查行為”》，《中國紀檢監察報》2016年6月22日。

五、寬嚴相濟原則

《中國共產黨章程》規定，黨組織對違犯黨的紀律的黨員，應當本著懲前毖后、治病救人的精神，按照錯誤性質和情節輕重，給以批評教育直至紀律處分。黨紀處分堅持寬嚴相濟原則，主要包含三方面的內容：一是該寬則寬；二是當嚴則嚴；三是紀嚴于法。該寬則寬是指本著教育、感化和挽救大多數的原則，對具有主動交代、檢舉揭發、挽回損失、認錯悔錯改錯等情節的違紀黨員，可以從輕減輕處分，根據案件特殊情況，經過嚴格審批還可以在規定處分幅度以外減輕處分?！稐l例》第18條規定，對于應當給予警告或者嚴重警告處分的違紀黨員，具有規定的從輕減輕處分情節的，可以給予批評教育或者組織處理，免予黨紀處分。相反，如果是“假交代、真隱瞞”“假上繳、真貪污”之類的欺騙、對抗組織的惡劣行徑，按規定則會從嚴、從重處分。①參見孟祥夫：《騙取組織信任“罪加一等”》，《人民日報》2016年6月28日。共同違紀中，對不明真相的參加人員，經批評教育后確有悔改表現的，可以免予處分或者不予處分。②《中國共產黨紀律處分條例》第48條、第50條、第54條、第55條、第56條、第58條。該寬則寬是黨紀處分范圍內的從寬，并不能紀法不分，混淆紀律責任和法律責任的界限，甚至以黨紀處分代替刑事處罰或行政處罰。該寬則寬與實踐監督執紀“四種形態”沒有必然聯系，二者雖然目的一樣，但前者是黨紀處分的運用規則，后者是落實全面從嚴治黨要求的具體舉措，不能為了實踐“四種形態”而無原則從寬，尤其要防止以退款、談話代替紀律處分。面對依然嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢，既要減少腐敗存量，又要遏制腐敗增量，該寬則寬并不意味著對腐敗存量可以姑息遷就、既往不咎。當嚴則嚴是指本著打擊和孤立極少數的原則，要重點審查不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部，三類情況同時具備的是重中之重。中央紀委監察部網站2015年以來發布的72份中管干部黨紀處分通報中，有46人“十八大后仍不收斂、不收手”。③參見何艷：《爭在朝夕，落在方寸》，《中國紀檢監察》，2016年第20期。對于“四風”和違反中央八項規定精神的問題，則是優先查處，堅持點名道姓通報曝光，越往后執紀越嚴、處理越重。《準則》要求，黨員必須對黨忠誠老實，說老實話、辦老實事、做老實人，如實向黨反映和報告情況。存在違紀問題的黨員干部，不如實向組織交代問題，甚至向組織提供虛假情況，掩蓋事實的，是根本沒有把組織放在心上，一定要嚴肅處理。違紀黨員同時具有從輕減輕和從重加重處分情節時，要按照法定情節優于酌定情節的原則，綜合分析其主要趨向，做出從嚴或者從寬的判斷。紀嚴于法是指《條例》去除與國家法律法規重復的內容，尊崇黨章、細化紀律，突出政治紀律和政治規矩，對黨員干部提出比普通公民更高的要求，劃出不可觸碰的紀律底線，體現黨的先進性和純潔性。在紀律審查中發現黨的領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，應當先作出黨紀處分決定，再移送行政機關、司法機關處理。有刑法規定的行為，雖不涉及犯罪但須追究黨紀責任的，應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。黨員被依法逮捕的，應當中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。違紀行為涉嫌犯罪的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。黨員犯罪，因故意犯罪被依法判處刑法規定的主刑（含宣告緩刑），被單處或者附加剝奪政治權利，或因過失犯罪被依法判處三年以上（不含三年）有期徒刑的，應當開除黨籍。黨員因違法犯罪被司法機關先行處理的，黨組織要及時辦理黨紀處分手續，不能讓一個喪失黨員條件的人繼續玷污黨的形象，敗壞黨的聲譽。2016年，在獄中服刑的1.8萬名“黨員”均被依規依紀開除黨籍，制定《關于進一步規范對涉嫌違法犯罪黨員作出紀律處分工作的意見》，從源頭上解決了“帶著黨籍蹲監獄”問題。④參見王岐山：《推動全面從嚴治黨向縱深發展 以優異成績迎接黨的十九大召開——在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上的工作報告》，《人民日報》2017年1月20日。

責任編輯：凌 雁