制度視角下中國法治政府建設的四維約束機制*

王 洪 波 嚴 松

制度視角下中國法治政府建設的四維約束機制*

王 洪 波 嚴 松

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央努力凈化政治生態，營造從政環境。全面推進依法治國、建設法治政府則成為黨中央的重要政治方略。構建法治政府，核心是以制度規約權力，把政府的權力關進制度的籠子里。為此，在全社會打造“法律約束機制”、“司法約束機制”、“黨內約束機制”和“輿論約束機制”四位一體的戰略格局，對深入推動中國法治政府的建設進程，具有重要的價值意義。

法治政府 制度 約束機制 政治生態

作者王洪波，男，首都師范大學副教授，哲學博士（北京 100089）；嚴松，男，浙江中醫藥大學助教（杭州 310053）。

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著全面推進依法治國方略的正式開啟。由此可見，法治政府建設也成為全面推進依法治國的重大戰略突破口。客觀分析，政府是行政權力的行使者、社會主義市場經濟的“守夜人”，建設社會主義法治國家，政府必須成為先行者。努力構建法治政府，就是把政府的權力關進制度的籠子里，正所謂“沒有規矩，不成方圓”，政府權力的行使也必須有相應的“規矩”和相關的監督。

一、外在保障：法律約束機制

如何依法治國，依法行政是首要和關鍵環節。努力建設法治政府，一方面要求政府必須在法律賦予的權力范圍內行事，把法律作為政府行為的準繩，把法律看成行政人員執法的準則；另一方面通過法律形式規定行政主體允許做哪些行政行為以及禁止做哪些行政行為，對于違反規定的行政主體的行政行為給予最為嚴厲的法律懲罰。

（一）法律制度要完善

“禮俗起于同風，法律本于定制。”①[法]孟德斯鳩：《法意》，嚴復譯，北京：北京時代華文書局出版社，2004年版，第467頁。雖然法律從根本上來講是統治階級維護自身統治的意志表現，但是在很大程度上也起到了維護安定、有序、公平、正義的社會環境的重要作用。我國憲法明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”；“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。我國法律的制定與執行理應以維護廣大人民群眾的利益為根本出發點。但就目前看，我國現行法律還有諸多不完善、不健全之處，主要表現在以下兩點：一是我國目前正處在社會深度轉型期，隨著全面深化改革和全面對外開放的深入，社會各種矛盾進一步凸顯，許多新情況、新問題不斷涌現，而我國現行法律不能及時提供解決新問題的辦法。二是政府相關部門在執法的過程中，還有許多復雜的事情“無法可依”，這不僅導致無法公平、公正處理相關糾紛，而且很容易為相關執法人員徇私情、滋生腐敗提供可能。

可以說，進一步健全法律法規極為重要。需要明確的是，在確保行政機關、司法機關的行為都能夠有法可依的同時，也要制定和不斷完善規范官員自身行為的法律法規。具體包括如下兩點：一是強調立法的前瞻性。注重實地調研，進一步強化與相關政府部門以及新聞媒體的合作，全面掌握社會主義經濟、政治、文化、社會和生態等方面出現的一系列新情況、新問題，總結歸納一系列有社會影響力且法律沒能觸及的典型事例，探尋最符合當下中國國情的處理方案，并逐步形成一整套規章制度。同時，制定處理相關問題的一系列法律法規，確保行政部門在對新問題執法過程中有法可依。二是把握立法的針對性。要求立法機關及時關注新聞輿論，針對人民群眾反映多的行政機關工作問題以及官員自身的作風問題，通過調查研究制定專門的法律法規進一步予以規范。目前，《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》兩部專門針對治黨的法規條例出臺，充分說明了我們黨對制度治黨的重視以及立法的針對性。

（二）執法過程要嚴格

中國五千多年漫長的封建文化史，形成了中國以血脈宗族為根源的“宗族社會”。中國社會更加注重家庭“倫理道德”的社會調節作用，也間接導致了“人情”對行政主體執法過程的干涉，徇私枉法、干涉執法、違規違紀的現象在廣大黨員干部的行為中時有發生，在一定程度上弱化了法律的嚴肅性。在執法過程中，存在這樣兩種情況：其一，執法標準“雙重化”。雙重執法標準現象的存在不僅容易滋生腐敗的土壤，而且嚴重損害政府在人民群眾心中的公信力，其二，執法中易受外界干涉。在執法過程中，只要摻雜領導的暗示、朋友的人情，就會出現偏袒事故一方的現象，或者對違法行為從輕處罰甚至“草草收場”不處罰的不良執法行為。

為此，理應扭轉執法機關“寬松軟”的執法狀態，樹立“嚴緊硬”的執法狀態。這里強調如下兩點：一是熟悉相關法律。執法機關的執法人員必須要熟悉相關法律，知法、懂法才能用法。不僅要努力學習相關的法律條文以及參與相關法律知識的培訓，及時了解、熟悉與其執法相關的法律知識，而且要善于在執法過程中總結，把理論知識運用到執法行為的實踐中。二是公開執法過程。公開執法，就是把行政執法放在陽關下運行，自覺接受人民群眾監督。既要求執法過程的公開，也要求執法結果的公開。

（三）法治精神要養成

盧梭認為：“一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”①[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，2003年版，第41頁。同樣，在當代中國，法治精神的培育更為重要。法律的實際效用，不僅取決于記載在書面上條文的嚴謹程度，更重要的是公民在內心對其認可程度，即公民在頭腦中形成一系列守法、用法、依法維護自身合法權益和國家利益的行為規范。因此，努力把法治意識貫徹到公民的心中，使法律成為公民行為準繩，這是現階段一項十分重要的工作。當前，在全社會培育和踐行社會主義核心價值觀，“法治”是社會主義核心價值觀在“社會層面”最重要的一環。為使法治成為一種社會信仰，一方面要進一步加大普法教育的力度，把普法教育做成一項具有持續性、規范性、有效性的學校、社會教育課程，使公民能夠真正懂法；另一方面也要不斷提升執法的公信力，杜絕“人情”在其中的干涉，堅決做到一切依法行事，使公民能夠真正感受到依法辦事為其帶來的便利。

二、運行保障：司法約束機制

建設法治政府，司法機關應該在其中扮演重要的角色。一方面要努力構建司法機關自身的約束機制，另一方面也要充分發揮司法機關對行政機關的約束職能。這就需要“確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。但是，就目前來說，“司法地方化”的存在嚴重影響著我國司法獨立性的實現。“司法的地方化”不僅使地方政府的權力缺乏長效的監督機制，而且很容易導致司法機關內部腐敗，進而影響司法公正。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對改革“司法地方化”的弊端提出了明確的要求：“各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。這一措施的出臺為我國進行司法制度“去地方化”改革提供了政治性的引導。近些年來，圍繞司法“去地方化”，法院系統作了許多創新和探索，法院系統人財物由省級統管，設立跨行政區劃法院等改革，取得了重大成效，為司法系統改革積累了經驗。

（一）完善司法監督的長效性機制

司法機關監督機制既包括司法機關對行政機關的監督，也包括司法機關內部接受輿論監督和上級監督。因此，要不斷完善司法監督機制，制定相關的監督程序。通過強化司法機關對行政機關的監督減少行政機關腐敗現象的發生，通過司法機關內部的監督杜絕司法腐敗現象的發生，努力確保司法維護社會公平正義的最后一道防線的作用。

實現司法維護社會公平正義最后一道防線的作用，必須建立和健全司法監督的長效性機制，具體而論，第一，完善司法機關對行政機關的監督機制。充分發揮檢察院的反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門、公訴處、職務犯罪預防部門以及檢察技術處在對政府官員監察中的作用，真正實現這些部門在對官員監督方面的職責，既要加強對群眾舉報官員貪污案件的偵查力度，也要主動對政府官員的行為進行檢查，這方面，監察委員會體制在多省的試點，進行了重大的探索。同時對檢察信息中心制定嚴格的信息監管制度，確保其做好對群眾舉報案件偵查、監控以及信息留存，防止相關司法辦案人員在工作過程中出現徇私舞弊現象。第二，完善司法機關內部的自我監督機制。這就要求司法機關及時地公開司法程序、審判過程，同時也要及時公開司法機關的財政預算以及一系列的財政開支，把司法機關的權力放在陽光下運行，防止一切暗箱操作的可能性。

（二）形成司法工作的保障性機制

真正實現司法機關獨立、公正行使審判權和檢察權，建立高效、公正、獨立的社會主義司法制度。當然，這里所說的“司法獨立”絕不是讓司法完全脫離于政治而存在，而是要明確司法與立法、行政之間的關系，司法工作排除一切外在的、內在的干擾，能夠真正地依法獨立行使檢察權和審判權。具體要做到以下幾點：一是堅持黨的領導。中國共產黨是執政黨，是中國特色社會主義道路的“引路人”，中國特色社會主義理論的“踐行者”，中國特色社會主義制度的“制定者”。任何時候、在任何情況下，中國共產黨的領導只能加強不能削弱。司法機關依法獨立行使職權并不是脫離任何制約、沒有任何信仰，而是要在中國共產黨的絕對領導下行使司法權。二是堅持依法辦事。司法機關工作人員一定要在法律范圍內從事司法工作，以法律為準繩，想作為、敢作為、能作為；以法律為基礎，對各種危害法治、破壞法治、踐踏法治的行為堅決斗爭、勇于斗爭；以法律為保障，懂法、守法、用法，依法維護自身的合法權益。三是形成領導干部干預司法的記錄機制。《決定》中明確提出領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。從制度層面保證了檢察機關可以依法獨立行使職權，其中的關鍵就是記錄。

三、內在保障：黨內約束機制

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持黨要管黨、從嚴治黨的根本方針，深抓全面從嚴治黨這一基本要求，推行“八項規定”、“三嚴三實”、“兩學一做”等具體政策和專題教育。這些為制止“破窗效應”的繼續滋生，防止領導干部腐敗的進一步加劇，遏制黨員思想的松懈起到了威懾、警示和教育的重大作用。

（一）立足“四個全面”

把“全面從嚴治黨”納入以習近平同志為核心的黨中央治國理政“四個全面”的全新戰略舉措中，充分展示了對“全面從嚴治黨”的重視。習近平同志主政以來，以“刮骨療毒，壯士斷腕”的勁頭在治黨方面下了大力氣，一系列舉措的制定與實施、一批貪官的落馬充分顯示了以習近平同志為核心的黨中央在“從嚴治黨”方面的勇氣、信心和毅力。

目前，中國共產黨黨員基數大，分布范圍比較廣。黨的歷屆領導集體都提出過“從嚴治黨”的要求，江澤民在黨的十五大上明確提出：“這就要嚴格按黨章辦事，按黨的制度和規定辦事；就要對黨員特別是領導干部嚴格要求，嚴格管理，嚴格監督；就要在黨內生活中講黨性，講原則，開展積極的思想斗爭，弘揚正氣，反對歪風；就要嚴格按照黨章規定的標準發展黨員，嚴肅處置不合格黨員；就要嚴格執行黨的紀律，堅持在紀律面前人人平等。”①《江澤民文選》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第47頁。然而，當前我們在“從嚴治黨”方面還存在著不全面、不持續的現象。習近平同志在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全會上明確指出：“全面從嚴治黨，核心是加強黨的領導，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治。”①習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。可見，全面從嚴治黨基礎在“全面”，重在“全面”，難也在“全面”。因此，全面從嚴治黨必須注重以下兩個方面：一是把握“全面”和“關鍵少數”的辯證關系。一方面對黨員干部隊伍的管理和考核不僅要真正落到實處，而且要實現全覆蓋，這里的“全覆蓋”指“不僅要做到主體責任全覆蓋，即無論中央還是地方，無論是組織還是個人（特別是一把手），都要擔負起從嚴管黨治黨的主體責任；而且要做到客體內容全覆蓋，即無論是作風建設、反腐倡廉建設，還是思想建設、組織建設、制度建設，都是從嚴管黨治黨的涵蓋范圍”②秦正為：《四個全面：習近平治國理政的全新戰略布局》，《青海社會科學》，2015年第2期。。 另一方面，要突出關鍵少數，對于腐敗重災區加強監管和巡視，對于深藏在黨內的“蛀蟲”深入挖掘，對于群眾的舉報給予高度的重視，不冤枉任何一個優秀干部，也絕不放過任何一個違法亂紀分子。既要抓住關鍵少數，又要面向全體黨員，確保治黨管黨既有重點又無盲區，不讓腐敗分子有任何藏身之地。二是要把握“全面從嚴治黨”的“持續性”，這又包含以下兩個方面：一方面對于領導干部來說，要堅決實行領導干部的“終身問責制”，無論其在職還是退休，也無論其官職的大小，只要違反黨紀國法，都應受到相應的懲處；另一方面要明確“從嚴治黨”只有進行時沒有完成時，把“從嚴治黨”常態化、制度化，讓廣大黨員干部真正在思想、行動上改進和完善自我的生活作風和從政紀律。

（二）常抓“八項規定”

為了遏制“四風”在黨員干部中的盛行，進一步規范黨員自身行為，中共中央制定了關于改進黨的工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”，以“抓鐵有痕，踏石留印”的勁頭懲處了一批違反“八項規定”、脫離群眾、貪圖享樂的黨員干部。

常抓“八項規定”，在以后的工作中還要注意在必須建立和完善“八項規定”長效機制，保障此項規定能夠在全國各地區、各黨政部門長久有效地執行下去，防止部分地區走形式、搞變通的同時，一是防止“一刀切”。這不僅需要相關部門通過調查研究對“八項規定”進行更加細化的闡釋，精簡形式大于內容的活動，積極開展內容豐富、形式樸實的活動，并明確各類活動的標準。在堅持“八項規定”的基礎上，為廣大黨員干部提供各種豐富多彩的活動，才能充分調動他們工作的積極性。二是要嚴明黨的紀律和規矩，在黨員干部隊伍中形成“規矩意識”，一方面要確保黨的每一條紀律的制定都嚴于法律；另一方面要組織黨員干部不斷地學習黨的各項紀律和規矩，強化黨員干部對黨紀的認識，確保黨的紀律和規矩能夠始終成為對黨員干部思想和行動的約束武器，同時要把嚴明黨的紀律和規矩的各項任務真正落實到實處。

（三）防止“破窗效應”

習近平同志在中央政治局第二十四次集體學習時的講話中提出：“對違規違紀、破壞法規制度踩‘紅線’、越‘底線’、闖‘雷區’的，要堅決嚴肅查處，不以權勢大而破規，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決防止‘破窗效應’。”③《習近平在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調：加強反腐倡廉法規制度建設，讓法規制度的力量充分釋放》，《人民日報》2015年6月28日。習近平同志關于“破窗效益”的提出，為形成健康的政治風氣、建構良好的從政環境提供了重要的理論指導。

使廣大黨員干部心中有一條法律準繩，讓“鐵規”在行政主體執法過程中持續發力，讓“禁令”在行政主體的日常行為中不斷生威，確保國家出臺的各項法律、法規、制度、政策能夠真正地生根落地。對廣大黨員干部違規違紀的行為，不論官職大小都要堅決嚴肅查處，當前我們黨已經在黨風廉政建設上持續發力，一大批留“暗門”、開“天窗”的官員落馬，從政風氣也正在黨的“八項規定”的執行過程中不斷改善。未來我們一絲一毫也不能松懈，必須在黨風廉政建設上形成一整套有體系的制度規范，并能夠有效、持續地加以實施，才能把“暗門”緊鎖，把“天窗”緊關。

四、社會保障：輿論約束機制

“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”①《十六大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2005年版，第144頁。黨的事業要靠人民群眾的監督才能永葆青春，政府部門要靠人民群眾的監督才能散發活力。

（一）把握輿論監督的制高點

和平與發展雖然已經成為當今時代的主題，但是在意識形態領域的斗爭仍然十分激烈。對我國來說，西方資本主義意識形態對我國民眾價值觀的沖擊愈演愈烈，因此現階段做好輿論宣傳工作，緊抓新聞媒體正確的輿論導向，占領馬克思主義思想意識宣傳的制高點，就成為宣傳工作的核心和靈魂。完善這一目標不僅需要我們黨進一步提升對意識形態領域的重視，而且需要廣大新聞媒體的共同努力。習近平同志明確指出：“要承擔起這個職責和使命，必須把政治方向擺在第一位，牢牢堅持黨性原則，牢牢堅持馬克思主義新聞觀，牢牢堅持正確輿論導向，牢牢堅持正面宣傳為主。”②《習近平在黨的新聞輿論工作座談會上強調：堅持正確方向創新方法手段，提高新聞輿論傳播力引導力》，《人民日版》2016年2月20日。這就對廣大新聞媒體工作者提出了以下幾點要求：一是保持自身的信仰。新聞媒體工作者是國家宣傳工作的“排頭兵”，他們的意識形態和自身信仰直接關系到新聞報道的指向性，必然深刻影響廣大人民群眾的思想領域。二是堅持正面宣傳為主。新聞媒體的報道應該多以正面宣傳為主，而做好正面宣傳，必須要增強新聞內容的吸引力和感染力。

新聞傳播是自由的，但是這里的“自由”不是任意的、無拘束的自由，而是一定要有“意識形態”的導向，即要求新聞報道決不能脫離中國特色社會主義道路、理論體系和制度，同時要緊跟黨的路線、方針、政策。習近平同志明確指出：“黨的新聞輿論工作堅持黨性原則，最根本的是堅持黨對新聞輿論工作的領導”；“黨的新聞輿論媒體的所有工作，都要體現黨的意志、反映黨的主張，維護黨中央權威、維護黨的團結，做到愛黨、護黨、為黨”。③《習近平在黨的新聞輿論工作座談會上強調：堅持正確方向創新方法手段，提高新聞輿論傳播力引導力》，《人民日版》2016年2月20日。新聞媒體只有努力做到向黨中央看齊，堅定理想信念；維護黨中央權威，堅定政治立場；樹立為人民服務的態度，堅持黨性和人民性統一，才能真正站在輿論監督的制高點，實現新聞媒體工作者自身的價值。

（二）常抓輿論監督的時效性

輿論監督是目前我國對行政機關行政行為監督的最常用、最有效的手段之一，但是在輿論監督的時效性方面還存在著以下問題，主要表現在一些群眾反映的問題得不到相關政府部門及時的反饋和處理，直至新聞媒體的報道與跟蹤調查，才能引起有關部門的重視與跟進。首先，時效性是檢驗人民政府工作能力的重要標尺，政府機關應該徹底的改變“門難進、臉難看、事難辦”的工作態度，真正為人民辦實事、辦好事，真正能夠想人民之所想、急人民之所急，提高辦事效率。其次，時效性是檢驗新聞媒體工作水平的有效尺度，對新聞媒體工作者要求是：一要時刻牢記自己的社會職責和使命，不斷提升自我的道德修養，始終保持一身正氣，不畏強權，敢于求真、較真；二要不斷提升自我的業務能力和業務素質，勤學多練，在文筆寫作、新聞報道、抓新聞熱點等媒體人業務能力培養的上下苦功夫，努力做一名合格的新聞人；三要真正深入群眾之中，體驗群眾生活，從群眾中尋找素材，及時報道群眾的利益訴求，講求實事求是，即能夠察實情、干實事、說真話、動真情。

（三）實現輿論監督的制度化

鄧小平說過：“如果我們不受監督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤。”①《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第270頁。這里的監督既包括新聞媒體的監督，也包括廣大人民群眾對政府行為的監督。我們提倡的“監督”是要建立一整套輿論監督制度，一方面要努力健全監督渠道，保障人民對政府機關和其他事業單位監督渠道的暢通，保證人民群眾的意見和建議能夠得到切實有效的回應；另一方面也要建立規范化的監督機制，切實消除人民群眾對黨和政府的誤解。具體有以下幾點要求：一是要完善新聞媒體監督的有效性機制。制定和完善相關法律，保障新聞媒體監督的各種權利。二是要健全人民群眾監督的有效性機制。既拓寬人民群眾對政府機關監督的渠道，也要規范人民群眾提建議、維護權益的方式。

英國行政法學家威廉·韋德認為，法治政府意味著：政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據；政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事。建設法治政府就是要把權力關進制度的籠子里，政府的各項行政行為都必須有法律依據，必須受到一整套的規則和原則辦事。②[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科全書出版社，1997年版，第25頁。在當代中國，應努力建構“法律約束機制”、“司法約束機制”、“黨內約束機制”、“輿論約束機制”這樣“四位一體”的制度格局，這四個方面內在有機結合而凝成的合力，統一于中國法治政府的建設過程中。

責任編輯：孫艷蘭

* 本文系北京高校中國特色社會主義理論研究協同創新中心（首都師范大學）“馬克思主義與當代中國文化建設”（PXM2016_014203_ 000107）的階段性成果。