法治中國歷史進程中的經驗教訓
——社會主義曲折探索時期社會主義法制建設述評

王 會 軍

法治中國歷史進程中的經驗教訓
——社會主義曲折探索時期社會主義法制建設述評

王 會 軍

我國社會主義曲折探索時期（1957-1976）的社會主義法制建設，發展與偏離不時交織在一起，經歷了由交織至初步糾偏，直至完全偏離、嚴重破壞的歷史過程。這一時期的社會主義法制建設含蘊著我國原初的法治建設的寶貴經驗教訓，認真反思這一法治中國歷史進程中不可忽視的階段，并以此為鏡而不重蹈覆轍，從而真正使之對法治中國建設有所助益。

法治中國 社會主義法制 經驗教訓

作者王會軍，男，浙江省教育技術中心副研究員，中央黨史專業博士（杭州 310002）。

我國社會主義曲折探索時期（1957-1976）的社會主義法制建設是法治中國歷史進程不可不正視的重要階段。1957年到1976年間中國先后經歷了整風運動、反“右”斗爭、“大躍進”運動、人民公社化運動和“文化大革命”。其間社會主義法制建設曲折發展，發展與偏離不時交織在一起，經歷了由初步偏離至初步糾偏，直至完全偏離、嚴重破壞的歷史過程。這一時期是中國社會主義建設道路曲折探索的時期，也是馬克思主義法治思想中國化曲折發展的時期，即法治中國建設的曲折探索時期。以往的研究對這一時期的關注反思不多。但這并不能絲毫消減這一時期對于整個法治中國歷史進程所具有的不容忽視的借鏡反觀的作用，這一時期的深刻教訓值得我們再三反思，唯有進行充分反思才能避免重蹈覆轍。

一、社會主義法制的發展和偏離的交織階段

1957年至1966年是我國社會主義法制建設進一步發展和在發展中初步偏離的階段。這一時期，由于認識水平和“左”傾思想的影響，反“右”斗爭后，毛澤東修正了黨的八大對我國社會主要矛盾的正確認識，把社會主要矛盾歸結為無產階級和資產階級的矛盾以及社會主義道路和資本主義道路的矛盾，并把階級矛盾擴大化、絕對化。法制建設的指導思想逐漸出現變化，黨和國家領導人對法制建設時而重視，時而放松，法制建設取得了一定的成績，但法律虛無主義日漸抬頭并開始蔓延，法制建設在發展中出現了偏離。

中共高層領導對法制建設的認識及社會主義法制的實踐，在這一時期既有堅持、肯定法制的一面，又有弱化、否定法制的一面，社會主義法制的發展和偏離始終交織在一起。這種偏離最主要表現在兩個方面：“一個是在理論和實踐之間偏離了實踐主導模式，駛上了主觀偏離客觀的‘左’的理論的快車道；二是黨的主要領導人接受了傳統人治法律思想，在馬克思主義法律思想與中國歷史、中國法律文化的結合中又發生了路徑的文化層面的偏離。”①張波編：《馬克思主義法律思想中國化路徑研究》，北京：人民出版社，2011年版，第101頁。

總體上看，在黨的八大之后到反“右”斗爭擴大化之前，黨和國家的主要領導人對法制建設持支持肯定態度。如1956年11月毛澤東在黨的八屆二中會議上說：“我們的國家機關是無產階級專政的國家機關。拿法庭來說，它是對付反革命的，但也不完全是對付反革命的，要處理很多人民內部鬧糾紛的問題。看來，法庭一萬年都要。因此，在階級消滅以后，還會有先進和落后的矛盾，人們之間還會有斗爭，還會有打架的，還可能出各種亂子。你不設一個法庭怎么得了！”②毛澤東：《在中國共產黨第八屆中央委員會第二次全體會議上的講話》，轉引自陳景良主編：《當代中國法律思想史》，開封：河南大學出版社，1999年版，第131頁。

但在反“右”斗爭擴大化后，尤其是在大躍進之后，中共領導人的法治思想漸漸發生了某些變化。在1958年8月召開的北戴河中央政治局擴大會議上，毛澤東在談到上層建筑問題時說，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套，還是“馬青天”那一套好。不能靠法律治多數人，主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。劉少奇則更明確指出，法律只能作為辦事的參考。③全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度建設四十年》，北京：中國民主法制出版社，1991年版，第102頁。

同時，雖然社會主義法制建設實踐取得了一定的成績，但也出現了削弱和偏差。第一，全國人大及其常委會在大多數的時間里基本開展了活動，行使了職權，人民代表大會制度作為國家根本政治制度的法律地位還沒有改變，但實際作用有所削弱。1957年到1966年間，全國人大一、二、三屆各次會議，基本依照憲法每年舉行。但在1961年、1966年未舉行會議，1964年三屆人大一次會議則跨年度舉行，第二屆人大第三、第四次會議采取了秘密開會方式，第二、第四次會議沒有聽取政府工作報告，二屆人大各次會議沒有聽取和審議最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告。當時開展的大躍進、人民公社化運動等影響全國的重大運動也未經過全國人大的決定。第二，法律體系、法律制度的建設工作取得了進展，但也有所削弱。全國人大及其常委會的立法工作從1958年初到1966年7月間，雖然有所削弱，甚至一度停頓，但還是進行了立法活動。據統計，從1957年到1966年3月，我國制定的法律、法規、法規性文件有675件。④蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011年版，第31頁。法律制度建設方面，在當時法制設計中起到積極作用的是1958年8月開始正式實施勞動教養制度以及得到發展的律師制度、公證制度等。但隨著反“右”斗爭擴大化，后兩項制度隨即被撤銷，⑤楊海蛟編：《新中國法治建設歷程》，北京：世界知識出版社，2011年版，第33-34頁。而且總體上看，創新性的法律制度已經開始迅速減少。第三，司法工作有進展，但破壞較重。這一時期審判了530多萬件反革命案件和其他刑事案件，處理了540多萬件民事案件，⑥張金才：《新時期法制建設進程》，北京：中共黨史出版社，2009年版，第44頁。有力保障了社會主義建設事業的順利進行。但另一方面，司法工作又遭到了較為嚴重的破壞。1957年9月，中央在批轉最高人民法院和司法部黨組的報告指示中，提出了黨委審批案件，以黨代法。受經濟大躍進的影響，1958年司法領域開始了簡化訴訟程序甚至盲目否定訴訟程序的大躍進，“很多地方采取三機關（公檢法）聯合辦案的做法，創造出了‘三馬齊出動，擰成一股繩，下去一把抓，回來再分家’的工作方法”①公丕祥主編：《當代中國的法律革命》，北京：法律出版社，1999年版，第216頁。，片面追求辦案效率，忽視辦案程序和質量，五四憲法確定的司法機關之間的職責分工和監督原則被徹底破壞。第四，法學研究在艱難中取得了不小進步。1958年11月，中國社會科學院法學研究所成立。1961年，中國政法學會和中國科學院法學研究所聯合召開了“國家和法的理論”編寫提綱討論會，這標志著法治的基本問題——國家和法的問題仍獲得了政治認可并成為法學研究的基本問題。②楊海蛟編：《新中國法治建設歷程》，北京：世界知識出版社，2011年版，第36頁。但是反“右”運動后，一批有成就的老法學家、教授被打成“反動學術權威”，“法律至上”、“審判獨立”、“無罪推定”等法治原則遭到批判和否定，不少法律程序被破壞，公民的權利在現實中也受到侵害，諸如此類都嚴重阻礙了法學研究的進展。

二、社會主義法制建設的初步反思和糾偏

面對嚴重的經濟困難，黨中央開始糾正“左”的錯誤，在對國民經濟進行調整的同時，對國家的社會主義法制建設也進行了反思和調整。1960年10月開始，黨和國家領導人逐步認識到，在社會主義生產力不發達的情況下，要適用法制手段來保護商品生產、商品交換及正當的所有權。在1962年1月召開的中央擴大會議（即七千人大會）上，毛澤東、劉少奇等突出強調了民主集中制，深刻反思了破壞民主和法制的教訓。1962年2月毛澤東針對違反法律的混亂局面明確指出：“不僅刑法需要，民法也需要。現在是無法無天，沒有法制不行，刑法、民法一定要搞。不僅要制定法律，還要編案例。”③李步云主編：《中國法學——過去、現在和未來》，南京：南京大學出版社，1988年版，第252頁。在中央擴大會議上，劉少奇不僅講民主集中制，還提到了法制的問題。他在會上明確指出：“民主集中制，是我們黨和國家的根本制度，是黨章和憲法中明白規定了的，是我們工作中必須遵守的。”④中央文獻編輯委員會編：《劉少奇選集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453頁。他強調：“所有黨員，包括黨員負責干部，都必須無例外地遵守黨的紀律，都必須模范遵守國家法律。”⑤中央文獻編輯委員會編：《劉少奇選集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453頁。

中央高層領導對社會主義法制建設的反思和要求，有力地推動了中國法治領域的調整和糾偏。根據毛澤東的指示，全國人大常委會恢復了《刑法》 、《民法》 的起草工作。于1963年和1964年分別寫出《刑法》草案第33稿和《中華人民共和國民法》（試擬稿）。但由于“四清”運動的開展，這兩個法律草案沒有公布。1961年四五月份后，各地按照劉少奇在湖南長沙、寧鄉視察時提出的再搞起人民法庭的指示和最高人民法院的要求，抓緊了恢復和發展人民法庭工作。⑥張金才：《新時期法制建設進程》，北京：中共黨史出版社，2009年版，第47頁。七千人大會后，劉少奇仍在繼續思考社會主義法制問題。1962年5月在和中央政法小組談《關于一九五八年以來政法工作的總結報告》時，劉少奇對1958年以來的政法工作中的問題進行了批評和總結，指出其中的主要問題“是混淆了兩類不同性質的矛盾，主要是誤我為敵，打擊面過寬”⑦中央文獻編輯委員會編：《劉少奇選集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453頁。。面對公安機關、檢察院、法院“只處理敵我問題，不處理人民內部矛盾問題”，劉少奇主張“法制不一定是指專政方面的，人民內部也要有法制，國家工作人員和群眾也要受公共章程的約束”。⑧中央文獻編輯委員會編：《劉少奇選集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第432、414、451、453頁。他嚴厲批評了破壞法制、不依法辦事的行為，要求必須禁止破壞法制的行為。他反對“有的黨政負責人，隨便批準捕人，根本不要公安局、檢察院這一套”①中央文獻編輯委員會編：《劉少奇選集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第452、453頁。，并強調要理順黨法關系，服從法律，“法院獨立審判是對的，憲法規定了的，黨委政府不應該干涉他們判案子。檢察院應該同一切違法亂紀現象作斗爭，不管任何機關任何人。不要提政法機關絕對服從各級黨委。它違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應該服從法律、服從中央的政策”。他還指出政法機關“是專政工具，同時也有教育人民、處理人民內部矛盾的任務”。②中央文獻編輯委員會編：《劉少奇選集》（下），北京：人民出版社，1985年版，第452、453頁。

法院、檢察院的工作也有所好轉。1961年7月后，人民法院系統開始著手糾正“大躍進”以后審判工作中的錯誤。最高人民法院還規定從1962年起，通過報送全案卷進一步加強了對死刑案件的復核。③張金才：《新時期法制建設進程》，北京：中共黨史出版社，2009年版，第47-48頁。1962年10月，最高人民法院召開第六次全國司法工作，制定《關于人民法院若干問題的規定》，解決了法院執行政策和法律中的一些程序問題，促進了司法審判向法治軌道的回歸。1964年在提交全國三屆人大的《最高人民法院工作報告》中，全面提出了“依靠群眾、調查研究、調解為主、就地解決”的方針，對民事訴訟的實踐活動起到了積極的指導作用。在此期間，最高人民檢察院也印發了《1958年以來檢察工作基本總結》，檢察工作也有所好轉。④張波編：《馬克思主義法律思想中國化路徑研究》，北京：人民出版社，2011年版，第108頁。

總的來看，1962年前后的反思是在肯定“三面紅旗”即總路線、大躍進和人民公社化的大前提下，針對在執行正確路線中工作的缺點錯誤進行的，“左”的思想根源沒有被徹底清理。對法制的反思和糾偏是局部的、有限的、不徹底的，一定程度上看，“在日益緊張的階級斗爭和政治斗爭面前，講法制也只不過是（有些主要）領導人頭腦中暫時性的念頭而已”⑤蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011年版，第30-31頁。。盡管如此，但在中國缺乏法治傳統文化土壤和中國共產黨缺乏法治建設經驗的背景下，這一時期對法制反思和糾偏是來之不易，彌足珍貴的，充分體現了探索適合中國的社會主義法治建設道路的艱難曲折，為1978年后社會主義法制建設的恢復和發展提供給了實踐經驗和理論依據。

三、社會主義法制建設的嚴重破壞

1966年5月至1976年10月的“文化大革命”，以“無產階級專政下繼續革命”的理論為指導，鼓吹“大民主”，煽動自由主義、無政府主義，踢開黨委、拋開政府鬧革命，砸爛公檢法，拋棄法制，使中華人民共和國經濟、政治、文化等各項事業經受了重大挫折，使中國民主政治現代化進程出現大倒退，也使中國社會主義法制建設事業遭受了最嚴重的破壞。新中國成立以來所取得的法制建設成果在十年動亂中被摧毀殆盡，社會主義法制建設進入了嚴重破壞期。“文化大革命”時期的社會主義法制建設嚴重破壞的表現如下：

一是法治信仰和法治理念被徹底否定。十年“文化大革命”使新中國成立初期剛剛建立的人民民主法制觀、法治信仰和中國共產黨追求依法治國的努力被徹底否定。法治是一種制度安排，一種治國方式，更是一種價值追求和執政理念。“文化大革命”期間，無產階級專政下的繼續革命理論和“左”傾思想占據了主導，革命主題代替了建設主題，相信群眾自己解放自己的群眾專政和所謂的“大民主”完全脫離了法治軌道。權力凌駕于法律，黨的政策和最高指示代替了法律。政策成為國家活動的一切依據，而政策治理的實質是人治。權力觀念在社會上極度膨脹，而法治觀念被無限縮小，被大加批判。謝富治的“砸爛公檢法”，更使得藐視法律、破壞法律的法律虛無主義、法律工具主義盛行。這使得剛剛經歷法治啟蒙、萌生法治觀念的中國人民失去了對法治建設的信心，法治信仰的塑成則顯得遙遙無期。

二是人民代表大會制度被嚴重破壞。全國人大形同虛設。按照憲法規定國家重大事項應由全國人民代表大會決定，但是“文化大革命”未經全國人大討論就由中共中央政治局擴大會議直接決定發動了，憲法規定的原則完全被拋在一邊。其他如批準國民經濟計劃，建立對外關系及對外派出代表，撤銷或設立國家機構等等也都未經全國人大討論。按照憲法規定，全國人大至少每年召開一次會議，但是1966年7月召開的第三屆全國人大常委會第33次會議決定，無限期地延期召開第三屆全國人大第二次會議。隨后，全國人大常委會機關被軍管，地方各級人民代表大會也被集黨、政、軍、審判、檢察權于一身的“革命委員會”取代。從1967年到1975年全國四屆人大召開之前的8年里，全國人大及其常委會未召開任何會議，完全陷于癱瘓。而1975年1月召開的全國四屆人大一次會議，其代表的產生竟然秘密指定，開會時間、地點與議程，也絕對保密，這在民主性、公開性為宗旨的世界憲政史上也是絕無僅有的“創舉”。①蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011年版，第36頁。

三是立法工作陷于停滯、法律制度遭到嚴重破壞。十年“文化大革命”期間，立法工作陷于停頓，立法成果乏善可陳。具有代表性的法律制度僅有1967年1月中共中央、國務院頒布的《關于無產階級文化大革命中加強公安工作的若干規定》（又稱“公安六條”）和在“文革”期間全國人大唯一制定的一部法律即1975年1月通過的憲法（又稱“七五憲法”）。“公安六條”在“文化大革命”期間具有相當高的法律效力，但是沒有通過規范的立法程序，且把以言治罪、思想犯罪制度化、法律化。“七五憲法”則以階級斗爭為綱，確認了“革命委員會”為地方國家機關，取消了人民法院獨立進行審判制、人民陪審員制、公開審判制、辯護制和公民在法律面前一律平等等原則。因此，“七五憲法”是對“五四憲法”的踐踏，是社會主義法制建設的倒退。

四是司法機關被徹底砸爛。1966年12月18日，江青在公檢法機關的一次群眾會議上說，“公安部、檢察院、最高人民法院都是從資本主義國家搬來的，建立在黨政之上……這些都是官僚機構，他們這幾年一直是跟毛主席相對抗”，②全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度建設十四年》，北京：中國民主法制出版社，1991年版，第127-128頁。公安部門除了交通警、消防警外，其他的全部軍管。公安部部長謝富治在1967年8月煽動否定公檢法，認為大多數公檢法都是死保當地走資本主義道路的當權派，鎮壓革命群眾，要從思想、政治、理論、組織上砸爛公檢法。全國各地出現了砸爛公檢法的浪潮。最高人民法院院長楊秀峰、最高人民檢察院檢察長張鼎丞等大批法院、檢察院的工作人員遭到誣陷、迫害。全國各地受打擊迫害的公安干警達34400多人，其中1200多人被打死、逼死。1968年12月，毛澤東同意了由最高人民檢察院等四個單位聯合提交的《關于撤銷最高檢察院、內務部、內務辦三個單位，公安部、最高法院留下少數人的請示報告》，1969年人民檢察院被正式宣布撤銷。③張晉藩編：《中國法制60年（1949—2009）》， 西安：陜西人民出版社，2009年版，第212-213頁。與此同時，人民調解制度瀕臨解體，公證工作、勞改工作等等都遭到全面破壞。

五是公民權利遭到嚴重踐踏。“文化大革命”片面強調“以階級斗爭為綱”，只要成為階級斗爭的對象，就會被批斗、抄家、游街，乃至被非法囚禁、毒打至死。上至國家主席、政府領導人，下至人大代表、勞動模范、普通公民。實行所謂的“群眾專政”，不經任何法律程序建立專案組，對干部、群眾隨意逮捕、審訊，妄加罪名、非法審判、以言定罪，造成大量冤案。①張晉藩編：《中國法制60年（1949-2009）》， 西安：陜西人民出版社，2009年版，第215-217頁。由此社會主義法制被破壞拋棄，憲法規定的公民自由、民主等權利等被嚴重踐踏。

此外，法學教育也遭受了嚴重摧殘。北京、華東、西南、西北四所政法學院于1966年全部停止招生，隨后陸續被撤銷，大部分師資被遣散。各所政法干部學校和司法干部訓練班，除中央政法干部學校和個別省政法干部學校保留名稱外，其余均被撤銷。期間，雖有吉林大學法律系、北京大學法律系恢復招生，但截至1975年人數只有269人，且課程突出政治，專業課大部分被取消。②張金才：《新時期法制建設進程》，北京：中共黨史出版社，2009年版，第69頁。“文化大革命”后期，在周恩來、鄧小平等人的努力下公安工作、審判工作和司法行政工作都有所恢復，但由于“批林批孔”、“批鄧、反擊右傾翻案風”，致使正在恢復中的我國法制事業再次遭遇挫折。

四、社會主義曲折探索時期的社會主義法制建設偏離和破壞的原因檢討

除了缺乏市場經濟等因素外，社會主義曲折探索時期社會主義法制建設的偏離和破壞的原因，既有中國共產黨缺乏社會主義建設經驗的影響，也有國際國內時代環境的因素。

其一，中國共產黨在新中國成立初期未能及時實現治理方式的法治轉換。中國共產黨是通過革命的手段，在組織工人運動和農民運動，開展武裝斗爭的歷程中成長起來的。在革命過程中，主要依靠的是黨的綱領、路線、方針和政策，而不是法律。在新中國成立前，中國共產黨在軍事斗爭、組織群眾方面積累了豐富的經驗，但用法律來治理國家的經驗相對缺乏。因此，在新中國成立初期，中國共產黨沒有及時實現治理方式的轉換，仍然圍繞革命主題制定法律，習慣通過政治運動的方式解決問題。具有革命特點的法律一方面有利于鞏固新生政權，但另一方面使法律服從政治，使法律缺乏自主性、獨立性。政治運動主要通過宣傳、動員群眾參與方式來迅速達到解決社會問題的目的，但對法治的負面影響很大。一是限制了法律對社會調解的作用發揮，法制薄弱阻礙社會發展的缺陷被掩蓋，法制的緊迫性被沖淡。二是運動往往超出正常的法律秩序，甚至破壞法律，助長了蔑視法律的心理。

其二，黨的領導人對中國社會主要矛盾和社會主義發展階段的錯誤判斷限制了法治的成長。1957年3月，毛澤東在黨的八屆三中全會上改變了八大對社會主要矛盾的認識，把社會主要矛盾歸結為無產階級與資產階級之間的矛盾以及社會主義道路與資本主義道路之間的矛盾。此后，更是以階級斗爭為綱，強調法律為階級斗爭服務，法律被拋棄或者淪為階級斗爭的工具。中國共產黨的最終理想就是要建立沒有剝削、沒有階級，人人自由而全面發展的共產主義社會，接著1958年5月黨的八屆二次會議提出了鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義的總路線，要求加快社會主義建設步伐。隨后，又提出了跑步邁入共產主義，甚至認為共產主義在我國的實現已經不是什么遙遠的事情了。“既然共產主義社會近在咫尺，國家消亡指日可待，輕視法制自然也就不足為怪了。”③趙增彥：《毛澤東1957年后何以主張并實施人治方略》，《石油大學學報》（社會科學版），2003年第5期。

其三，高度集中的計劃經濟體制和高度集權的政治體制難以產生足夠的法治需求動力。社會主義改造完成后，建立在單一公有制基礎上的計劃經濟依賴黨政機關的行政命令、指令性計劃進行資源配置，客觀上需要人治、政策指揮和集權政治，使得政策和權力處于很高的地位，而法治則處于附屬地位。

其四，新中國成立初期，國外帝國主義的挑釁、侵略，尤其是匈牙利事件、蘇聯的緊逼，國內反動階級的反撲，使得中國的社會主義建設面臨著嚴酷的國際國內形勢。嚴酷的國際國內環境迫使鞏固革命政權、防止資本主義的復辟逐漸成為社會的主要任務，國家無法過多地顧及法治建設的問題，即使有立法，也大都帶有濃厚的革命色彩。

此外，中國傳統文化中的專制主義思想、人治思想、法律工具主義思想對中國人民有著根深蒂固的影響，滲透在中國人民的觀念中，阻礙了法治信仰的樹立和法治理念的生成。

總之，在社會主義探索時期整整二十年的社會主義法制建設的曲折發展中，黨在探索適合中國的社會主義法制建設道路過程中提出的一系列思想和實踐，“無論是正確的和比較正確的認識，還是不正確的甚至是錯誤的認識，從整體上說，都屬于毛澤東為代表的中國共產黨第一代中央領導集體在探索社會主義建設道路過程中所獲得的經驗。這些歷史經驗，無論是正面的還是反面的，對于缺乏社會主義建設經驗的中國共產黨人來說，都是十分重要的財富”①田克勤：《中國特色社會主義理論與實踐研究》，北京：中國人民大學出版社，2012年版，第20頁。。它為建設中國特色社會主義法治、走中國特色社會主義法治道路提供了寶貴的經驗和深刻的教訓。

責任編輯：孫艷蘭