黨員領導干部“一家兩制”問題探析*

徐 友 龍

黨員領導干部“一家兩制”問題探析*

徐 友 龍

規范“一家兩制”是扎緊制度籠子的重要舉措，是全面從嚴治黨、依法治權的重大戰略思想在實踐中的延伸和具體化。“一家兩制”問題的本質在于“背后的利益沖突和利益輸送”，實踐證明，根治“一家兩制”的弊端，不能“頭疼醫頭”，要認真審視現有規范“一家兩制”制度不夠具體仍有監管真空的現實，強化公開與透明是規避“一家兩制”滋生腐敗問題的基石的基本理念。在全面從嚴治黨、深化黨的制度建設背景下，應進一步阻斷“一家兩制”隱蔽的利益輸送紐帶，需要完善制度設計：一要完善個人事項報告配套制度，二要形成個人事項核查、適當公示和結果使用等制度“閉環”，三要進一步明確對“關鍵少數”領導干部的相應規范制度，四要規范領導干部離職或退休后到企業任職相關制度。

一家兩制 從嚴治黨 個人事項報告

作者徐友龍，浙江省社會科學院副研究員，浙江省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員（杭州 310007）。

黨的十八大以來，中央巡視機構對沿海一些發達地區及中央一些國家機關、團體和國企等單位黨員領導干部“一家兩制”造成利益沖突問題的反饋意見，引起各方輿論的高度關注。新修訂的 《中國共產黨紀律處分條例》， 在黨員干部廉潔紀律方面的規定，擺脫了過去只規避家屬“經商、辦企業”這一形式的窠臼，而更多關注是否存在“利益輸送”實質，革新了過去“頭疼醫頭”的模式，為防止“一家兩制”弊端指明了方向。但根據以往經驗，在猛藥去疴、刮骨療傷的基礎上，仍然需要“長效藥”予以根治。新形勢下，我們有必要深入探討：對于巡視組所反饋的“一家兩制”問題，應如何正確認識并明確界定其基本要求；“一家兩制”何以成為問題，解決好這一問題的切入口又在哪里？回答好這些問題，是回應社會關切，加強黨的制度建設的熱點焦點難點之一。

一、“一家兩制”問題的癥結與歷史性對策的局限性

（一）癥結：隱蔽的利益沖突和利益輸送

盡管民間早有此說法，但“一家兩制”的提法在官方文件中出現尚屬首次。在“資源小省”發展為“經濟大省”的浙江，其活力的源泉在于市場機制。自改革開放至今，浙江的黨員干部家庭，特別是在民營經濟最為發達的溫州地區，家庭成員一方在黨政機關任職，另一方在所謂的“體制外”經商、辦企業的現象相較于全國更為普遍。而如果更寬泛地將概念放寬到另一方在企業任職，則幾乎是司空見慣；如果再將范圍放大到“家族成員”或“家庭親屬”，則幾乎無一能“幸免”。這其中，大部分應該可以認定為“合規”情形。

2014年底，中央巡視組在對浙江的巡視反饋中指出，浙江“領導干部‘一家兩制’、利益輸送出現新的表現形式，手段隱蔽”，同時建議“妥善研究應對領導干部‘一家兩制’造成利益沖突問題，明確界定基本要求，扎牢制度籠子”。仔細研讀，這份簡要的通報，傳遞出的信息內涵卻是豐富的，指向也是明確：第一，“一家兩制”不是新事物，而是早已存在，但是目前出現了“新的表現形式”；第二，“一家兩制”之所以成為問題，焦點是其背后所隱蔽的“利益輸送”；第三，對“一家兩制”問題的處理，建議要明確界定其要求，進一步予以制度化的規范。從這個角度上說，“屬于‘一家兩制’的官員并不一定就是貪官，但‘一家兩制’很可能導致出現潛在的利益輸送”①賈世煜：《13個巡視點普遍存在“官商勾結”》，《新京報》2014年11月5日。，這正是焦點所在。如果缺乏規范管理，就容易形成利益鏈條。即中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長高波所認為的：“體制內的人通過公權力為體制外親屬的生產經營活動提供‘幫助和支持’，而體制外的人則通過金錢的力量為體制內親屬的升遷、調動提供便利，以攫取更大的利益。”②《中央巡視組巡視中都會鎖定哪些反腐標靶》，《現代金報》2014年11月6日。作為同樣受到關注的上海市，在2015年5月出臺了《關于進一步規范本市領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業行為的規定（試行）》，明確今后上海市級領導干部的配偶不得經商辦企業，其子女及其配偶不得在上海經商辦企業。值得關注的是，這項規定的出臺規格很高，系由中央深改領導小組討論通過。③《上海：抓“關鍵少數” 破“一家兩制”》，《領導決策信息》，2015年第19期。

（二）經驗：“一家兩制”的弊端不能“頭疼醫頭”

實際上，對于黨政機關領導干部的子女、配偶等經商、辦企業問題的規范和防范，在我國已經有三十多年的歷史。早在1984年1月，黨中央、國務院就出臺了《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》。這個制度所禁止的對象，是“黨政機關和黨政干部”。次年，中央紀委就發現有不少黨政機關領導干部在本人被明令禁止后，其子女、配偶開始從事商業活動。“他們利用自己的特殊身份和社會關系，參與套購國家緊缺物資，進行非法倒買倒賣活動，已經引起群眾的不滿，嚴重地損害了黨的威信，損害了黨政機關領導干部在群眾中的形象”。于是，緊接著，在1985年5月，黨中央、國務院又出臺《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》，明確“凡縣、團級以上領導干部的子女、配偶，除在國營、集體、中外合資企業，以及在為解決職工子女就業而興辦的勞動服務性行業工作者外，一律不準經商。”

當時采取的措施，是完全“禁止”。但從執行和操作情況看，完全“禁止”領導干部子女、配偶經商、辦企業的要求，與市場化改革、社會化就業的實際不符。況且最近一些年，浙江、廣東等地都探索了暢通企事業單位人才，包括民營企業管理人員進入公務員隊伍的干部選拔機制，盡管還處于探索和初興階段，但確實有利于社會流動和人盡其才、才盡其用，在本質上既符合馬克思主義“人的自由而全面發展”理論要旨，也符合國際慣例。2001年2月，中共中央頒發《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定（試行）》，對省（自治區、直轄市）、地（市）兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女在該領導干部任職地區個人從事經商辦企業活動作出規定，由過去的完全禁止（實際上也無法完全禁止）明確為“五個不準”，包括房地產、廣告、律師事務所、娛樂業以及與公共利益發生沖突的經商活動。隨著時間的遷移，該決定的內容演變為《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》第五條的部分內容。至此，關于領導干部配偶、子女經商、辦企業活動有了原則上明確的限制。但是，由于利益輸送的隱蔽性，這些不斷根據實際情況跟進的制度和辦法，依然沒有遏制這一現象的蔓延，很顯然，頭疼醫頭，不能根治“一家兩制”背后暗流的弊端。

（三）警惕：“一家兩制”現有制度規范仍有規避空間

在黨員領導干部家庭中，是否允許其配偶、子女及子女的配偶經商、辦企業？在市場經濟環境下，這個問題的答復應該是肯定的，但有明確限制，即必須遵從《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。2010年1月施行的該《準則》第五條明確指出，黨員領導干部“禁止利用職權和職務上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益”，不準有：“為配偶、子女及其配偶以及其他親屬經商、辦企業提供便利條件，或者黨員領導干部之間利用職權相互為對方配偶、子女及其配偶以及其他親屬經商、辦企業提供便利條件”；“允許、縱容配偶、子女及其配偶，在本人管轄的地區和業務范圍內個人從事可能與公共利益發生沖突的經商、辦企業、社會中介服務等活動，在本人管轄的地區和業務范圍內的外商獨資企業或者中外合資企業擔任由外方委派、聘任的高級職務”；“允許、縱容配偶、子女及其配偶在異地工商注冊登記后，到本人管轄的地區和業務范圍內從事可能與公共利益發生沖突的經商、辦企業活動”等多項禁止性情形。

從法理上分析，我們可以將以上情形以外的“一家兩制”認同為合規，但事實上，從巡視情況來看，違規的遠非以上限制情形所能涵蓋。而在社會化就業的大背景下，“一家兩制”中“違規”與“合規”現象的并存，給各種利益輸送提供了渾水摸魚之機。從近些年中央巡視和紀檢部門查辦的案件來看，家庭成員中一方在黨政機關或國有企業等擔任一定領導職務，另一方違規經商、辦企業，或以隱匿方式實際控制企業，領導干部利用職權為親屬謀利；或領導干部利用職權，為在銀行、保險等金融機構任職的親屬實現利益輸送；或其親屬雖“合規”在外地經商辦企業，卻是通過領導干部的公權力與其他地區的公權力交易，再輾轉兌現，“洗”成“自家人”的利益等現象不在少數，存在不少監管真空。

二、公開與透明：規避“一家兩制”滋生腐敗問題的基石

在“一家兩制”問題受到關注的三十余年里，一直有另一個敏感議題與其如影相隨，那就是對官員的財產申報及公開制度的熱議。

早在1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明確提出：“我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”①參見《李成瑞：官員財產申報已提22年》，《華商報》2009年3月13日。1988年，國務院監察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入立法規劃，但未能實際進入立法程序。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》。1997年，出臺《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，提出把“本人、子女與外國人通婚以及配偶、子女出國（境）定居的情況”作為領導干部應當報告的事項之一。2000年，中紀委決定在省部級現職領導干部中首先實行家庭財產報告制度。2001年，中紀委和中組部聯合發布《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。2004年，在第十五次人大常委會會議上，將財產申報制度寫入公務員法問題列入了議題。2005年4月27日，《中華人民共和國公務員法》在十屆全國人大常委會第十五次會議上獲得通過，并于2006年1月1日起開始實行，但未能就官員財產公布作出明確規定。2006年，出臺《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》作為重要的黨內法規頒布實施。當年“兩會”上，全國人大代表韓德云提交《關于建立公務員財產申報法》的議案，此后連續七年（截至2012年），他每年參加全國人民代表大會，均會提出關于建議官員財產申報制度的議案。2007年，國務院常務會議于1月份通過《政府信息公開條例》，也未將官員的財產等個人情況列為政府必須主動公開的信息；9月份國家預防腐敗局正式掛牌，有關人士曾表示：“正在抓緊研究財產申報制度，在適當時候將建立財產申報制度。”

2008年1月20日，國家統計局原局長李成瑞、北大教授鞏獻田等50多位退休高官和學者聯名，向全國人大、全國政協等國家機關提出“關于盡快制定《縣處級以上公職人員財產申報公布法》的建議書”；5月25日，阿勒泰地區紀委出臺一份名為《縣（處）級領導干部財產申報規定（試行）》的文件，規定全地區縣（處）級以上官員都要申報財產。2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員財產申報制度。隨后，浙江慈溪、湖南瀏陽、寧夏銀川和青銅峽等地，也陸續開展了包括官員財產申報、公示在內的領導干部個人事項公開試點。2009年9月，《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》發布，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入黨員領導干部報告個人事項內容。2010年7月11日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。和此前版本相比，此次規定新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的內容，且將監督范圍從處級以上干部擴展到副處級以上干部，真正意義上全面實行了領導干部財產申報制度，不過并沒有明確相應的組織核查制度，公開的范圍也僅僅是組織掌握。黨的十八大尤其是三中全會后，中央紀委提出了要“著力健全領導干部報告個人有關事項等制度”。明確了“推行新提任領導干部配偶子女從業、財產、出國境等有關事項公開制度的試點，抓緊制定領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法，加強報告核查結果的運用和違規懲戒力度”。中國特色的領導干部個人有關事項報告制度，在近二十年的探索實踐中逐漸走向成熟，成為全面從嚴治黨、深化黨的建設制度改革、深入推進黨風廉政建設過程中一項重要的制度成果。

目前，國際上不少國家已經建立或執行少數重要官員（政務官）的財產公示制度。從這些國家的經驗看，財產公示制雖不是反腐敗的“降龍十八掌”能一招制勝，卻是制度反腐的重要基石。近年來，一些地區推行新提任領導干部有關事項公開制度試點工作。作為民營經濟發源地，浙江省的制度反腐工作自我加壓，溫州、臺州等地幾年前即開始推行新提任領導干部配偶子女從業、財產、出國等有關事項適當范圍內公開制度的試點工作，為下一步擴大該制度的實行范圍積累了經驗。

三、進一步完善防范“一家兩制”利益輸送問題的制度設計

（一）完善個人事項報告配套制度

黨的十八屆三中全會明確提出，要認真執行個人有關事項制度，并開展抽查核實工作，如果填報的和實際情況不一樣，就要搞清楚為什么，不能糊弄黨組織。

現有個人有關事項制度規定報告的主體包括“縣處級以上領導干部和國有企事業單位領導班子成員”， 2014年，全國向組織報告個人有關事項的領導干部達150萬名。個人需要申報的事項多達14項，像涉及“家事”方面的婚姻變化情況、配偶子女從業情況和涉及“家產”方面的房產、投資等情況，房產信息要細化到具體地址和交易價格，在本人、配偶、共同生活的子女房產情況一項中，關于房產來源，還需寫明是購買、集成、接受贈與還是其他來源。2017年開始，領導干部報告個人有關事項和個人有關事項報告查核結果處理等配套制度更加完善、規范和更具可操作性。由此可見，我國的個人事項的報告其實是家庭重大事項的如實報告，關注家庭情況是這項制度的特色，同時也是倒逼著解決“一家兩制”、“利益輸送”問題的重要入手。

目前，在全面執行報告制度的同時，應從以下幾方面完善配套政策：第一，要加強社會信用體系、企業信用體系、個人信用體系建設及其大數據的歸集和共享，為掌握社會成員特別是領導干部群體家庭財產變化和企業信息提供技術支撐；第二，要加強對黨員干部申報個人事項的專門培訓，做到每一名黨員特別是領導干部對各欄目填報內容、含義的準確理解，以便精細執行，避免制度嚴苛難以落實或“打倒一片”。第三，對領導干部家屬有經商辦企業的，要選擇在合適的范圍內公開其業務范圍、企業經營年報，對存在利益沖突的要主動接受問詢；第四，要在干部個人年收入基礎上，逐步新增家庭總收入和家庭年收入項目的申報；第五，應嚴格按照相關法律法規要求，加大對行賄人員的打擊力度。

（二）形成個人事項核查、適當公示和結果使用等制度“閉環”

近年來，組織部門已經將干部申報事項的隨機抽查比例由3%-5%提高到10%，以增強報告制度的約束性。同時實行干部選拔任用“凡提必查”制度，對擬提拔為副處級以上干部人選、擬列為副廳級以上后備干部人選以及轉任重要崗位人選等，一律進行核查核實。修訂完善領導干部個人有關事項匯總綜合、抽查核實、結果處理等配套制度，逐步形成中國特色的領導干部個人有關事項報告制度體系。

中央黨校教授辛鳴分析認為，目前所做的努力，都為逐步形成中國特色的領導干部個人有關事項報告制度體系構建了一個很好的框架，也為進一步實現信息向社會公示準備了條件。在做好個人事項報告制度建設的同時，還需要解決“只填報不核實”的問題，進一步完善個人事項報告制度的建設。對以上三類干部人選，第一，建立干部誠信檔案。要求領導干部如實填報個人有關事項。對查核發現不如實填報的情況，逐一進行登記，作為考核評價、選拔任用干部的重要依據。第二，研究細化抽查核實結果處理政策。重點針對故意欺瞞組織、不如實報告的行為，以及家庭房產、收入等“合法性”存疑的問題，明確政策界限，細化處理規定，既讓各級領導干部有章可循，又對刻意隱瞞領導干部形成震懾。第三，強化責任追究。對黨委（黨組）及其組織人事部門運用抽查核實結果的情況定期進行檢查，發現存在未經核查就提拔重用干部，或核查發現存在明顯問題不按規定處理的，要嚴肅追究黨委（黨組）及其組織人事部門有關人員的責任。第四，在時機成熟的情況下，對新提拔任用的，要探索任前核心內容向社會公開制度。特別是存在“一家兩制”情況的，不僅要把經營歷史，經營范圍，經營狀況向單位內部公開，還要接受社會的監督。①參見《“擴大抽查比例”凸顯威懾作用 “凡提必查”嚴防“帶病提拔”——領導干部個人有關事項報告制度“新安排”威力有多大？》，新華網，2015年3月25日。

（三）進一步明確“關鍵少數”黨員領導干部的相應規范制度

在全社會的信息化建設尚不完善到位的背景下，根據中央從嚴治黨、依法治權精神，應重點突出，對廳級副職以上和其他省管干部這一“關鍵少數”，抓緊出臺重要領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業（包括擔任民營、外資企業高級職務）行為的規范性規定。第一，明確省部級領導干部配偶不得經商辦企業，其子女及其配偶不得在管轄的地區或業務范圍內經商辦企業；第二，明確省廳級正職、地市和縣（市、區）黨政正職、省管企業正職等重點管理崗位的領導干部，其配偶不得經商辦企業，其子女及其配偶不得在領導干部管轄的地區或業務范圍內經商辦企業，不得在省內從事可能與公共利益發生沖突的經商辦企業活動；第三，明確政法系統的領導干部執行以上規定外，嚴格執行各級法院、檢察院領導班子成員配偶、子女在省內從事律師、司法審計、司法拍賣職業的，實行“一方退出”的制度；第四，對上述“關鍵少數”以外，但是存在“一家兩制”情形的其它領導干部加強監察巡視，特別是應將家庭成員的經營范圍等也納入紀檢監察工作的視線內，對于存在明確利益輸送的要堅決查處，對于存在嫌疑的要明確糾正，對于不存在利益沖突的，要給予及時澄清，以回應社會關切，維護干部正當利益。

（四）規范領導干部離職或退休后到企業任職相關制度

針對近些年來，滬深兩市上市公司中存在一些高官退休后“入市”擔任獨董等情形，應及時加強規范，并通過從嚴執行黨紀處理等措施，確保制度剛性落實。一方面，應從競業禁止的角度，借鑒法官、檢察官離職后擔任律師的制度，規定任何高官在退休或離職后一段時間內，不得擔任其任職期間主管領域的企業職務；另一方面，擔任與原業務工作無關的上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監事的，須按照有關規定履行相關程序，并從上市公司信息公開的角度，明確規定對獨立董事的薪酬和其他福利、報酬進行詳盡的公告，并將此做法延伸運用到非上市企業任職情況上。

規范“一家兩制”是扎緊黨員領導干部廉潔紀律制度籠子的重要舉措，是全面從嚴治黨、依法治權重大戰略思想在實踐中的延伸和具體化。只有把黨員領導干部的家里人、身邊人納入到組織監督管理的瞄準鏡當中，以權謀私、權錢交易、利益輸送的空間縫隙才會相對減小，“一家兩制”背后的腐敗趨向才能得到有效遏制。

責任編輯：孫艷蘭

*本文系浙江省社會科學院立項省委省政府重大決策理論支撐課題“黨員干部‘一家兩制’問題研究”（20152D2C04）的研究成果。