政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的可行性及對(duì)策分析

趙政昊　沈銀樁　陳佳銘　費(fèi)姝娜　林倩倩

摘要：當(dāng)今社會(huì)，我國(guó)老年人口不斷增加，老齡問(wèn)題也隨之日益突出，面對(duì)這樣的狀況與挑戰(zhàn)，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)這項(xiàng)新的公共服務(wù)供給方式引起了眾多學(xué)者的討論與探究。這種新型模式目前在我國(guó)已有設(shè)點(diǎn)城市，但是對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的轉(zhuǎn)型模式，理論界的研究甚少。因此本文以福州市閩侯縣為例，對(duì)其目前的養(yǎng)老現(xiàn)狀進(jìn)行分析。在界定了政府購(gòu)買(mǎi)居家服務(wù)的相關(guān)概念與其理論基礎(chǔ)之后。分析了閩侯縣開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的可行性和使之得以實(shí)現(xiàn)的條件。并從目前政府現(xiàn)有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的三種模式進(jìn)行對(duì)比，提出農(nóng)村適用的理想化模式為契約化購(gòu)買(mǎi)模式。最后從政府、民間組織等角度對(duì)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體措施進(jìn)行討論。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi) 農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù) 模式

一、閩侯縣養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

（一）基本現(xiàn)狀

1.閩侯縣作為作為福州的下轄縣，常住人口為66.2萬(wàn)人，其中老年人也占有很大比例，老齡化也成為閩侯縣的一大問(wèn)題。當(dāng)下閩侯縣老年人的養(yǎng)老方式還是家庭子女養(yǎng)老為主，這種靠子女的養(yǎng)老方式在農(nóng)村還是相當(dāng)普遍，農(nóng)村養(yǎng)兒防老是思想根深蒂固，仍然對(duì)子女養(yǎng)老這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式相對(duì)認(rèn)可。

2.閩侯農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)主要是退休金（養(yǎng)老保險(xiǎn)），還有部分老人仍然有勞動(dòng)收入，當(dāng)然子女補(bǔ)貼也是經(jīng)濟(jì)來(lái)源的一部分。

（二）存在的不足

1.家庭養(yǎng)老功能的降低。因?yàn)閲?guó)家的計(jì)劃生育政策，使得家庭規(guī)模變小，更多的獨(dú)生子女，使一對(duì)獨(dú)生子女夫婦需要照顧兩個(gè)家庭的老人，再加上小孩，讓兒女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大大增加。很多農(nóng)村老人需要依靠自己勞動(dòng)或者政府補(bǔ)貼來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題，子女所提供的無(wú)法完全達(dá)到其養(yǎng)老所需。如今更多的子女愿意來(lái)城市發(fā)展，這也大大增加了農(nóng)村空巢老人的數(shù)量。

2.醫(yī)療保障不足。如今老人看病掛號(hào)難的問(wèn)題也成了老人養(yǎng)老的一大難題。在農(nóng)村醫(yī)療水平比較低，農(nóng)村老人大多數(shù)也沒(méi)有職工醫(yī)療保險(xiǎn)，主要靠農(nóng)村醫(yī)療保障，而農(nóng)村醫(yī)保所能報(bào)銷的費(fèi)用比較有限，而且小病大多不能報(bào)銷，所以在農(nóng)村的老人往往小病不去醫(yī)院。

3.村委會(huì)、社區(qū)的敬老院設(shè)施落后。農(nóng)村養(yǎng)老相對(duì)于城市公共設(shè)施往往比較落后、老舊，無(wú)法滿足老人養(yǎng)老所需。而且村委會(huì)對(duì)農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題并不是很重視。農(nóng)村落后的養(yǎng)老設(shè)施，不能完全給老人提供相對(duì)良好的養(yǎng)老環(huán)境，使得老人養(yǎng)老區(qū)域受到限制。

4.缺少社會(huì)公益組織的關(guān)懷。隨著傳統(tǒng)觀念的不斷改變，許多老人喜歡和兒女子孫安享晚年，但又害怕給子女過(guò)多的負(fù)擔(dān)，精神上和物質(zhì)上總是產(chǎn)生沖突。農(nóng)村老人更加需要社會(huì)的關(guān)懷，但閩侯農(nóng)村地區(qū)社會(huì)公益組織和志愿者很少去，很多農(nóng)村老人其實(shí)很需要社會(huì)的關(guān)懷，需要更多的人了解他們關(guān)心他們。

二、政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老的三種模式

根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，我們可以將我國(guó)政府向民間組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式進(jìn)行以下分類：

（一）形式性購(gòu)買(mǎi)模式

是指購(gòu)買(mǎi)方是政府官方，承接方是政府為了該模式的實(shí)施成立的社會(huì)組織，存在著依賴的關(guān)系，它是依賴于政府財(cái)政撥款，政府還是作為實(shí)際承擔(dān)者履行社會(huì)全部責(zé)任，還沒(méi)有形成公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者分離的職責(zé)分離模式。形式性購(gòu)買(mǎi)雖有一定的存在價(jià)值，但還需要進(jìn)一步改進(jìn)。

（二）委托性購(gòu)買(mǎi)模式

是指購(gòu)買(mǎi)和承接方是兩個(gè)完全沒(méi)有關(guān)系的個(gè)體，不存在依賴關(guān)系；在購(gòu)買(mǎi)的機(jī)制中，政府用的是雙方都不進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的方式，政府依據(jù)大眾的反響、政府根據(jù)民眾的意愿，并對(duì)被進(jìn)入選擇的組織進(jìn)行實(shí)際評(píng)估，然后選取一個(gè)組織進(jìn)行承擔(dān)，來(lái)給大眾提供優(yōu)秀的，值得信賴的服務(wù)。

（三）契約化購(gòu)買(mǎi)模式

購(gòu)買(mǎi)和承接方是獨(dú)立的個(gè)體，不存在多方面的依賴關(guān)系；在政府選擇承接方的過(guò)程中，多家社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式來(lái)參與選擇，由最契合社會(huì)組織承接，用較小成本來(lái)謀取較大的利益，為公眾提供更好的公共服務(wù)。他們簽署協(xié)議，確定服務(wù)內(nèi)容；他們都用自身的作用為社會(huì)公眾發(fā)揮最大的作用，從而實(shí)現(xiàn)契約化購(gòu)買(mǎi)模式。

三、閩侯縣購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的可行性分析

（一）實(shí)地調(diào)研情況

為了了解閩侯地區(qū)的養(yǎng)老現(xiàn)狀，我們小組首先完成設(shè)計(jì)養(yǎng)老針對(duì)性較強(qiáng)的調(diào)查問(wèn)卷并且發(fā)動(dòng)閩侯縣的同學(xué)幫我們進(jìn)行相關(guān)調(diào)查問(wèn)卷的分發(fā)。在這個(gè)期間，我們組織小隊(duì)前往閩侯縣，進(jìn)行實(shí)地考察，在閩侯縣下轄的一個(gè)街道、八個(gè)鎮(zhèn)、六個(gè)鄉(xiāng)中，我們首先選擇白沙鎮(zhèn)，以為到白沙鎮(zhèn)的交通較為方便，并且距離荊溪等鎮(zhèn)較近，方便我們接下來(lái)的調(diào)查。在經(jīng)過(guò)對(duì)各縣的實(shí)地考察，與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府交流，并且到老人家中與老人交談，并且填寫(xiě)相關(guān)問(wèn)卷，也有與子女訪談相關(guān)情況。雖然我們遇到了很多的困難，但是我們也得出了很多結(jié)論。

當(dāng)?shù)氐拇蟛糠掷先宋幕捷^低，處于小學(xué)及小學(xué)以下的老人居多，這致使他們對(duì)于我們問(wèn)卷的內(nèi)容了解不夠深入，所以我們采用訪談法對(duì)老人做了相關(guān)了解。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并且由于閩侯縣當(dāng)?shù)啬挲g段不同的老人對(duì)于養(yǎng)老方式有不同的需求想法，也有因?yàn)槔先艘徊糠质仟?dú)居或者與配偶居住，還有一部分是與家里的子女居住在一起，也有一些老人還在工作并且在自給自足的閑余還資助兒女，但是畢竟很多都是少數(shù)情況，在這里我們反應(yīng)大部分老人生活狀況以及大部分意見(jiàn)情況。

（二）契約化購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)模式可行性分析

1.從政府的角度出發(fā)。該模式的實(shí)現(xiàn)，利于政府職能的轉(zhuǎn)變。有利于閩侯縣政府前景發(fā)展，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，提高了政府的供給能力和行政效率。并且該模式是兩個(gè)主體，在良好的制度環(huán)境下通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，相互扶持實(shí)現(xiàn)的。政府向管理者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變，并且利于執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。

2.從民間組織的角度出發(fā)。該模式的實(shí)現(xiàn)，有著非常重要的優(yōu)勢(shì)。不僅有利于閩侯縣政府組織的權(quán)力下放，轉(zhuǎn)向服務(wù)型。更有利于為閩侯縣民間組織提供更好的空間，拓寬了民間組織的發(fā)展前景。閩侯的民間組織企業(yè)，會(huì)在這方面獲得發(fā)展，不斷督促使其提高和突出自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從而推進(jìn)社會(huì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。并且促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳钏教岣撸矔?huì)帶動(dòng)其他的第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)如今閩侯縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，正好彌補(bǔ)當(dāng)前的劣勢(shì)。同時(shí)增強(qiáng)他們相互的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，并且競(jìng)爭(zhēng)會(huì)讓各個(gè)民間企業(yè)相互提高自己的服務(wù)質(zhì)量，有助于提供更好地服務(wù)，為閩侯縣的老人做出更大的貢獻(xiàn)。

3.從公眾的角度出發(fā)。該模式的實(shí)現(xiàn)，有利于更好地滿足老年人的基本公共服務(wù)需求，讓更多的公民體驗(yàn)到政策實(shí)施的公共福利。這個(gè)模式下的養(yǎng)老，會(huì)改善當(dāng)下閩侯縣老人的養(yǎng)老情況及其醫(yī)療情況，減輕他們子女的負(fù)擔(dān)，也會(huì)減少一些老人自己的負(fù)擔(dān)，政府花更少的錢(qián)提供更好的養(yǎng)老服務(wù)，并且減緩當(dāng)下年輕人的就業(yè)問(wèn)題以及老齡化問(wèn)題。

當(dāng)下經(jīng)過(guò)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)大部分老人目前的養(yǎng)老照顧是由配偶及子女來(lái)負(fù)責(zé)，并且很多老人都是屬于低保，生活正好可以滿足最基本生存需要，比且對(duì)于現(xiàn)在的養(yǎng)老情況不太滿意。他們覺(jué)得在現(xiàn)有的養(yǎng)老基礎(chǔ)上增加一些更好的服務(wù)，比如解決看病難、有專業(yè)的人可以定時(shí)定點(diǎn)對(duì)老人進(jìn)行專業(yè)的照顧等等問(wèn)題以及需求，并且在關(guān)于他們可承擔(dān)支付相關(guān)照顧服務(wù)的費(fèi)用為500元至800元。并且大部分老人認(rèn)為政府可以自建養(yǎng)老院，但是可以提供相關(guān)私立養(yǎng)老院對(duì)等的服務(wù)。我們小組在對(duì)這次調(diào)查的老人數(shù)據(jù)分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)少有部分老人聽(tīng)說(shuō)過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，但是目前閩侯縣的養(yǎng)老情況卻沒(méi)有相關(guān)居家型養(yǎng)老的措施。

就此模式眾多的優(yōu)點(diǎn)以及當(dāng)下閩侯縣的現(xiàn)狀結(jié)合來(lái)講，閩侯縣需要契約化模式的政府購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)模式。

四、具體措施

當(dāng)實(shí)施一種新的社會(huì)公共服務(wù)政策時(shí)不只是需要政府對(duì)政策的發(fā)布，更需要各個(gè)角度的共同努力。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)近年來(lái)漸漸發(fā)展的一種養(yǎng)老服務(wù)新型制度，該公共服務(wù)的興起以及發(fā)展都是基于更完善的政策措施的制定。

（一）政府對(duì)中標(biāo)組織的監(jiān)督

政府選擇購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中合作的組織過(guò)程中，存在最核心的問(wèn)題是，政府對(duì)選擇各個(gè)組織的投標(biāo)經(jīng)常存在預(yù)定門(mén)檻留給指定組織。從而將潛在的競(jìng)爭(zhēng)組織忽略在競(jìng)爭(zhēng)行列內(nèi)。所列的條件越詳細(xì)，則組織選擇導(dǎo)向越明確。除此以外，在服務(wù)合同中對(duì)其中的條件進(jìn)行更細(xì)致的限制。例如，對(duì)達(dá)成目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)方面，可以對(duì)意向組織傾斜。以上問(wèn)題最常出現(xiàn)在有政府背景的社會(huì)組織上。

1.規(guī)范信息披露。福州市交易中心將與相關(guān)的公共管理局共同協(xié)商依照法律法規(guī)指定出信息披露條例。首先，明確主體的具體責(zé)任，并公開(kāi)制度信息的內(nèi)容以及時(shí)間。最大力度的發(fā)揮共享資源交易網(wǎng)站的信息共享發(fā)布主要環(huán)節(jié)的效用，及時(shí)、依法發(fā)布最新的相關(guān)資源信息。與此同時(shí)，福州市交易中心根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，在共享資源交易網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)信息時(shí)，統(tǒng)一向福州市政府官網(wǎng)、福建省工程建設(shè)招標(biāo)信息網(wǎng)站等相關(guān)的媒體網(wǎng)站推送信息。最后應(yīng)鄭重聲明，只辦理在制定媒體網(wǎng)站上推送過(guò)的交易項(xiàng)目，除此以外的信息項(xiàng)目皆不予受理。同時(shí)政府應(yīng)確保在制定媒體推送的交易信息內(nèi)容相同。

2.加強(qiáng)交易現(xiàn)場(chǎng)管理。政府交易中心應(yīng)該合理并強(qiáng)化的設(shè)置服務(wù)窗口。加強(qiáng)對(duì)開(kāi)標(biāo)窗口以及評(píng)標(biāo)窗口的管理進(jìn)行有效及時(shí)的、準(zhǔn)確并完整的記錄入場(chǎng)人員的信息情況。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題馬上對(duì)上級(jí)匯報(bào)請(qǐng)示。政府公共管理局應(yīng)在交易中設(shè)定監(jiān)督操作流程、開(kāi)展良好的招標(biāo)競(jìng)選，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的安全、公平進(jìn)行公開(kāi)督查。

3.提高評(píng)標(biāo)質(zhì)量。各個(gè)參與投標(biāo)競(jìng)選的項(xiàng)目組織、企業(yè)、單位等應(yīng)當(dāng)遵守投標(biāo)公平、公正、公開(kāi)的原則。項(xiàng)目組織可以自行依照相關(guān)規(guī)定委派具有投標(biāo)評(píng)判認(rèn)證并且符合市公共管理局下發(fā)的評(píng)判規(guī)定和評(píng)審條例的人員。另外，也可以向市交易中心申請(qǐng)委托相關(guān)的隨機(jī)選派專家進(jìn)行項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)。

4.強(qiáng)化招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理。參與投標(biāo)競(jìng)選的項(xiàng)目組織依照相關(guān)法規(guī)根據(jù)自身情況派出投標(biāo)代理中介處理招標(biāo)項(xiàng)目的具體事宜。政府的相關(guān)行業(yè)主管單位要對(duì)投標(biāo)代理中介的資質(zhì)信息進(jìn)行核實(shí)嚴(yán)格管理。市公共管理局要對(duì)整體的中介代理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)行為進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管。另外，是交易中心要對(duì)政府采購(gòu)代理活動(dòng)統(tǒng)一管理

5.嚴(yán)格項(xiàng)目備案審查。市公共管理局應(yīng)加強(qiáng)督促對(duì)負(fù)責(zé)重大的投資項(xiàng)目以及涉及專業(yè)復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目組織或投標(biāo)代理中介的評(píng)審。同時(shí)，可以將部分專業(yè)的技術(shù)信息參數(shù)和評(píng)審方式在官方媒介中公示，征求來(lái)自社會(huì)的多方建議。通過(guò)該競(jìng)選方法可以將通過(guò)徘徊在技術(shù)邊緣的項(xiàng)目組織排除在競(jìng)選范圍之內(nèi)。

6.加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)。福州市交易中心根據(jù)國(guó)家同一標(biāo)準(zhǔn)所建設(shè)的電子交易服務(wù)系統(tǒng)，而建立起的福州市共享資源交易平臺(tái)。政府應(yīng)多多推動(dòng)電子交易系統(tǒng)發(fā)展整合、積極更新共享信息促進(jìn)市場(chǎng)資源廣泛共享。其次，除了促進(jìn)信息更新共享外，更要督促信息分享時(shí)的合法原則。

（二）企業(yè)應(yīng)正確從合理合法的角度出發(fā)

企業(yè)在投標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)遵循“公正、公開(kāi)、公平以及誠(chéng)實(shí)信用”。在投標(biāo)競(jìng)選的過(guò)程中應(yīng)該從一而終的堅(jiān)定這一基本原則。否則，就偏離了投標(biāo)活動(dòng)的正常軌道。企業(yè)在該活動(dòng)中應(yīng)該正確擺正自身所在的位置，最大程度的保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益。發(fā)揮出最高潛能提高各方的利益。最核心的是保證項(xiàng)目的總體質(zhì)量。

（三）從服務(wù)對(duì)象出發(fā)各方面的措施

1.由市財(cái)政局與項(xiàng)目組織共同承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)費(fèi)用。主要通過(guò)政府向老年人群體兌換“居家養(yǎng)老服務(wù)使用券”。服務(wù)對(duì)象可用消費(fèi)券自主選擇居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目（包括日常生活照料服務(wù)以及精神娛樂(lè)服務(wù)）。在居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目活動(dòng)結(jié)束后，用“使用券”作為報(bào)酬支付給服務(wù)人員。每個(gè)月的月末服務(wù)人員將統(tǒng)一在社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)站結(jié)算兌現(xiàn)服務(wù)費(fèi)用。

2.政府在居家養(yǎng)老的醫(yī)療保障方面，應(yīng)加強(qiáng)推進(jìn)實(shí)施醫(yī)養(yǎng)共進(jìn)的醫(yī)療保障養(yǎng)老機(jī)制。即國(guó)家醫(yī)療機(jī)構(gòu)在符合政府設(shè)定的條件情況下與其進(jìn)行居家養(yǎng)老機(jī)制的合作。在鼓勵(lì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策的實(shí)施中，可選擇兩種模式，其一，通過(guò)選定符合政府發(fā)展方向的大規(guī)模養(yǎng)老組織及機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身管理優(yōu)勢(shì)與政府所支持的醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同合作建立醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)。其二，在選擇合作的醫(yī)療機(jī)構(gòu)時(shí)，政府需加強(qiáng)對(duì)其審核的力度。首先，應(yīng)獲予衛(wèi)生單位的批準(zhǔn)。同時(shí)，相關(guān)的養(yǎng)老組織也應(yīng)給予充分的配合。政府推出的居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需積極與政府醫(yī)療單位協(xié)商實(shí)施保障服務(wù)對(duì)象的服務(wù)需求。并推進(jìn)為服務(wù)對(duì)象實(shí)施的雙向轉(zhuǎn)診服務(wù)政策。