我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史演進(jìn)制約因素及政策創(chuàng)新

段郅臻+張瑾

（1.澠池一高，河南三門峽472400；2.華中科技大學(xué)，湖北武漢430074）

【摘要】發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是培育創(chuàng)新消費(fèi)方式和推動(dòng)生產(chǎn)方式改善的有效抓手，是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要渠道，有利于深入推進(jìn)環(huán)境治理，加快生態(tài)文明建設(shè)。歸納總結(jié)了我國再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程的基本現(xiàn)狀，探究市場(chǎng)集中度、技術(shù)裝備水平和政府監(jiān)管的影響，進(jìn)而提出通過完善補(bǔ)貼政策、產(chǎn)品政策和產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟政策促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策創(chuàng)新思路。

【關(guān)鍵詞】再生資源產(chǎn)業(yè)；影響因素；政策創(chuàng)新

通過發(fā)展再生資源產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)更多資源得到回收、處理、再利用，既能減少資源利用對(duì)環(huán)境污染造成的影響，也能降低不可再生資源的開采規(guī)模，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境治理水平的提高。

1我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史演進(jìn)

建國初期，我國實(shí)施了廢舊物資回收利用工作，可以看作是再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雛形。“十五”、“十一五”期間，我國采取一系列的措施，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)再生資源回收的理念和做法不斷深入人心。我國再生資源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，既是相關(guān)政策措施推進(jìn)的結(jié)果，也是各類再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展的成果，更是相關(guān)企業(yè)積極采用新技術(shù)、擴(kuò)大市場(chǎng)份額的重要實(shí)踐，也體現(xiàn)了我國再生資源回收利用體系與網(wǎng)絡(luò)的不斷完善。總的來看，我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段，20世紀(jì)七八十年代的萌芽階段、20世紀(jì)90年代的特色化和規(guī)范化發(fā)展階段和21世紀(jì)以來的快速發(fā)展階段。

1.1萌芽階段

改革開放初期是以供銷社和物資中心為核心的再生資源回收網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。1973年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)商務(wù)部《關(guān)于廢舊物資回收情況和意見的報(bào)告》，提出供銷社要發(fā)揮廢舊物資回收利用的積極作用。1975年2月，中共中央批準(zhǔn)《1975年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的通知》中提出，現(xiàn)在全國供銷合作總社已經(jīng)成立，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村商業(yè)將發(fā)揮重要的作用，這標(biāo)志著我國廢舊物資回收利用工作逐步形成供銷社和物資部門兩大系統(tǒng)壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，成為當(dāng)時(shí)較為完善的廢舊物資回收系統(tǒng)，為再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1981年，國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將商業(yè)部、糧食部和全國供銷合作總社合并，組建了商業(yè)部，廢舊物資回收利用的相關(guān)事務(wù)也一并轉(zhuǎn)入商務(wù)部運(yùn)行。1987年，國家經(jīng)委、財(cái)政部、商業(yè)部、國家物資局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步開發(fā)利用再生資源若干問題的通知》，提出再生資源是社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的可以利用的各種廢舊物資，同時(shí)提出要增設(shè)固定或流動(dòng)收購網(wǎng)點(diǎn)，并納入城市建設(shè)規(guī)劃的要求，對(duì)相關(guān)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，并提倡多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。1988年5月，李鵬總理為再生資源回收利用工作寫下了“大力開發(fā)利用再生資源，變廢為寶、支援建設(shè)”的題詞，極大地鼓舞了供銷社再生資源戰(zhàn)線上的干部職工，再生資源行業(yè)得到快速發(fā)展。

1.2特色化和規(guī)范化發(fā)展階段

20世紀(jì)90年代開始再生資源產(chǎn)業(yè)的特色化和規(guī)范化發(fā)展階段。改革開放以來，隨著物資管理部門的撤銷，很多地方的物資和供銷社系統(tǒng)對(duì)廢物回收利用的作用在下降，同時(shí)隨著進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民大量進(jìn)入回收行業(yè)，以企業(yè)和工業(yè)園區(qū)為核心的、利益導(dǎo)向型的社會(huì)回收體系逐步發(fā)展壯大，并且初步形成了一些區(qū)域性的集散地和交易市場(chǎng)；城市居民生活水平的提高，促進(jìn)一些可以繼續(xù)利用的廢舊物品從大城市到中小城市再到農(nóng)村的快速流通，實(shí)現(xiàn)了城市周邊廢物回收、加工、交易的發(fā)展鏈條；進(jìn)口拆解廢舊金屬也形成了較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，20世紀(jì)90年代以來，廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區(qū)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，湖南、山東、河北也成為進(jìn)口拆解廢舊金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)，再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色化初步顯現(xiàn)。

各類與再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律制度體系不斷完善，也是20世紀(jì)90年代以來我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大特色。1992年，中國再生資源回收利用協(xié)會(huì)成立，是由從事再生資源回收利用的企事業(yè)單位、科研院所自愿組成的國家級(jí)一級(jí)社團(tuán)組織，在政府與協(xié)會(huì)會(huì)員之間發(fā)揮了重要的橋梁和紐帶作用，規(guī)范了會(huì)員行為和行業(yè)統(tǒng)計(jì)，促進(jìn)了我國再生資源事業(yè)的快速發(fā)展。1991年12月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)再生資源回收利用管理工作的通知》，進(jìn)一步將再生資源明確的內(nèi)涵，進(jìn)一步加強(qiáng)了非金屬市場(chǎng)的管理，明確了回收企業(yè)在組織再生資源回收和利用中的主體作用，規(guī)定了再生資源企業(yè)的批發(fā)環(huán)節(jié)營(yíng)業(yè)稅、所得稅、產(chǎn)品稅和增值稅可以實(shí)行優(yōu)惠。1992年，商業(yè)部關(guān)于貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)再生資源回收利用管理工作的通知》的通知，要求供銷社再生資源回收企業(yè)，要堅(jiān)持為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、為人民生活服務(wù)的方向，強(qiáng)化服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，拓寬經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍，根據(jù)本地區(qū)資源、市場(chǎng)供求，與工業(yè)生產(chǎn)部門搞好銜接，積極擴(kuò)大再生資源回收。1995年頒布的《固體廢物污染環(huán)境防治法》涉及了實(shí)行減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物，提出國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品，對(duì)固體廢物污染防治及綜合利用的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計(jì)、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。1996年，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用目錄》的通知，明確了企業(yè)在開采和冶煉過程中，利用廢棄資源回收的各種產(chǎn)品，固體廢棄物綜合利用，廢水（液）、廢氣、廢舊物資和其他產(chǎn)品的綜合利用。1998年又出臺(tái)了《資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》。與此同時(shí)，國家還根據(jù)不同種類資源綜合利用的要求，出臺(tái)了有關(guān)單項(xiàng)資源綜合利用的規(guī)章、政策或文件，如：1994年《粉煤灰綜合利用管理辦法的通知》、1998年《煤矸石綜合利用管理辦法》、1999年《煤矸石綜合利用技術(shù)政策要點(diǎn)》、2000年《資源綜合利用電廠（機(jī)組）認(rèn)定管理辦法》等。

1.3快速發(fā)展階段

21世紀(jì)進(jìn)入再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，資源環(huán)境承載力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益尖銳，人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的問題更加突出。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展的“雙贏”，我國提出了以循環(huán)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，通過完善相關(guān)的法律、法規(guī)和條例，構(gòu)建再生資源回收利用體系，促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

總的來看，再生資源產(chǎn)業(yè)與清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境污染防治等聯(lián)系在了一起，成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中重要的組成部分。在法律法規(guī)建設(shè)方面，相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，對(duì)再生資源回收利用體系建設(shè)，龍頭企業(yè)的培育和發(fā)展，行業(yè)的監(jiān)管，行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的完善等等都形成了相對(duì)完整的再生資源產(chǎn)業(yè)政策體系。

2011年以后，關(guān)于再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)從法律體系聚焦到幾個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容上來，第一是推進(jìn)循環(huán)型生產(chǎn)方式的實(shí)現(xiàn)；第二是不斷健全資源循環(huán)利用的回收處理體系；第三是在全社會(huì)推廣綠色消費(fèi)的模式，形成強(qiáng)大的輿論引導(dǎo)力量，第四是強(qiáng)化政策和技術(shù)方面的支撐，第五是以企業(yè)為重點(diǎn)開展廢棄物的回收利用成為發(fā)展重點(diǎn)。特別是隨著《2015年循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)計(jì)劃》和《再生資源回收體系建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2010-2015）》的相繼實(shí)施，促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)進(jìn)一步聚焦到企業(yè)、園區(qū)、資源回收利用體系和資源的無害化處理方面。

2制約我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素

2.1市場(chǎng)集中度不高

當(dāng)前，我國再生資源回收主要依托于個(gè)體回收方式，規(guī)模較大的企業(yè)的回收能力和回收廢舊物品的規(guī)模仍然較低，僅占回收總量的10%-20%，由于回收企業(yè)規(guī)模小，違法銷贓、偷稅漏稅現(xiàn)象在一定程度上存在，同時(shí)行業(yè)不大、分散、綜合能力較差的特點(diǎn)比較突出，各類市場(chǎng)主體的組織化程度不高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差，管理工作存在一定難度。

2.2技術(shù)裝備和水平不先進(jìn)

技術(shù)研發(fā)投入的不高，缺乏成規(guī)模和體系的工人業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，專業(yè)技術(shù)水平和回收處理能力仍然較低等問題還比較突出，我國再生資源回收利用和分揀的技術(shù)水平相對(duì)較低。一些個(gè)別的領(lǐng)軍企業(yè)回收工藝較為先進(jìn)，裝備比較發(fā)達(dá)、部分應(yīng)該有的環(huán)境保護(hù)設(shè)施較為完善，但是絕大多數(shù)的主體仍然設(shè)備簡(jiǎn)陋、技術(shù)相對(duì)落后。

2.3政府監(jiān)管有待加強(qiáng)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，漸進(jìn)式開放成為我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方式，但由于目前行業(yè)整體的準(zhǔn)入門檻較低，對(duì)相關(guān)從業(yè)人員的職業(yè)資格沒有任何要求，同時(shí)相關(guān)培訓(xùn)和配套制度還未建立，因此導(dǎo)致行業(yè)缺乏有效的規(guī)范化發(fā)展范式。不僅如此，從管理層面看，廢棄物回收、綜合利用和無害化處理分別屬于不同的部門，實(shí)行無縫對(duì)接的管理和支持政策，很難形成區(qū)域?qū)I(yè)化和綜合性的市場(chǎng)體系，導(dǎo)致相關(guān)政策執(zhí)行不暢。

3促進(jìn)我國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策創(chuàng)新思路

3.1完善補(bǔ)貼政策

2012年以來，隨著我國《再生資源回收處理管理?xiàng)l例》及其配套文件的陸續(xù)出臺(tái)，針對(duì)廢電拆解基金補(bǔ)貼，針對(duì)廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理的相關(guān)補(bǔ)貼，以及針對(duì)規(guī)劃、目錄、資質(zhì)許可、基金補(bǔ)貼等方面的政策相繼實(shí)施，特別是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，促使行業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，行業(yè)整合能力持續(xù)提升，補(bǔ)貼資質(zhì)稀缺性更加明顯。針對(duì)再生資源行業(yè)的增值稅調(diào)整或減免，極大地促進(jìn)了企業(yè)對(duì)再生資源的回收利用積極性。因此，進(jìn)一步加大行業(yè)細(xì)分和補(bǔ)貼力度，推動(dòng)補(bǔ)貼流向從產(chǎn)業(yè)鏈中端向產(chǎn)業(yè)的前端和末端移動(dòng)，部分補(bǔ)貼直接傳導(dǎo)至上游的消費(fèi)者端，將部分的補(bǔ)貼留在拆解企業(yè)，用于抵消規(guī)范拆解中心建設(shè)成本和上游上市的回收成本，可以激發(fā)消費(fèi)者自發(fā)回收的積極性，也有利于促進(jìn)回收利用企業(yè)的盈利能力。通過強(qiáng)化補(bǔ)貼政策，也可以大力促進(jìn)再生資源回收從非正規(guī)渠道流向正規(guī)渠道，強(qiáng)化企業(yè)的渠道優(yōu)勢(shì)。

3.2完善產(chǎn)品政策

提高再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，要積極做好重點(diǎn)品種的回收與利用。對(duì)于廢鋼鐵、廢有色金屬等價(jià)值高的品種，要強(qiáng)化分類管理的體制機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)和平臺(tái)建設(shè)；對(duì)于廢玻璃、廢棄節(jié)能燈、廢舊塑料等相對(duì)價(jià)值不高、通過市場(chǎng)機(jī)制很難發(fā)揮作用的再生資源產(chǎn)品，要政府加大補(bǔ)貼扶持的力度，積極配合相關(guān)部門落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)產(chǎn)品回收的主體性作用，不斷擴(kuò)大回收處理和利用率。

3.3完善產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟政策

產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟是新形勢(shì)下促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要載體。依托中國再生資源產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，遵循“企業(yè)主體、市場(chǎng)需求導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)、產(chǎn)學(xué)研用相促進(jìn)”的發(fā)展原則，充分發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟的橋梁紐帶和創(chuàng)新平臺(tái)作用，有利于促進(jìn)再生資源產(chǎn)業(yè)與環(huán)境治理技術(shù)的緊密結(jié)合與對(duì)接，推動(dòng)科技創(chuàng)新能力和再生技術(shù)的加速提升，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新引領(lǐng)再生資源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端水平邁進(jìn)，推動(dòng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈共享提升。

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