中國共產黨治國理政的歷史進程與實踐邏輯

孫成堯 徐友龍

中國共產黨治國理政的歷史進程與實踐邏輯

孫成堯 徐友龍

1949年新中國成立，中國共產黨實現從局部執政向全國范圍執政的轉變，標志著中國共產黨治國理政新紀元的開始。從黨的第一代領導集體到以習近平同志為核心的新一代黨中央領導集體，根據國家歷史發展階段面臨的主要矛盾和中心任務，綜合分析、科學判斷黨執政規律的側重點，形成了不同導向的治國理政模式。根據時間線索可以將其劃分為三種模式：計劃經濟體制下政治力量單一主導的國家管制模式（1949-1978），市場經濟轉型中政治力量主導、經濟力量逐步發展的國家管理模式（1978-2002），不斷完善的市場經濟體制下政治力量、經濟力量、社會力量共治的國家治理模式（2002-現在）。自新中國成立以來的治國理政實踐，對于中國共產黨更好地發揮自身已經積累的歷史經驗和發現自身在未來推進國家治理現代化進程中的不足，都具有重要的借鑒和啟發意義。

中國共產黨 執政規律 歷史進程 治理現代化

作者孫成堯，男，中共浙江省委黨校副教授（杭州 311121）；徐友龍，男，浙江省社會科學院副研究員（杭州 310007）。

一、計劃經濟體制下政治力量單一主導的國家管制模式（1949-1978）

從新中國成立到1978年底黨的十一屆三中全會召開前，這一歷史階段黨執政的中心工作圍繞服從和服務于政治展開，社會各階層、階級的政治表現成為評判國家治理成效的主要依據。由于國家各項事業的建設處于起步階段，為了提高效率，加快建設的步伐和進程，形成了高度集中的國家權力結構模式，在中央和地方關系上，中央擁有絕對權威。中國共產黨不僅成為國家政治生活的絕對核心，而且其組織結構形成了對全社會的整體覆蓋，深入到包括政治、經濟、文化乃至倫理生活的所有領域。黨的執政規律帶有濃厚的政治色彩，所有工作緊緊圍繞建設社會主義新中國的政治目標展開。

（一）國家管制模式的生成背景

1.國際環境綜合影響。就國際大環境而言，新中國成立后正處于戰后美蘇兩大國際陣營冷戰的初期，面對日益緊張的國際敵對形勢和國內統一尚未完全結束的情況，黨的第一代領導集體綜合研判，做出了“另起爐灶”、“打掃干凈屋子再請客”和“一邊倒”的外交政策，選擇加入以蘇聯為首的社會主義陣營。黨的第一代領導集體決定把鞏固新生的人民政權作為國家治理的首要任務。充分利用黨的組織優勢，不斷強化政治領導，一切國家建設和社會管理緊緊圍繞服務鞏固政權展開。毛澤東就認為：“政治工作是經濟工作和其他一切工作的生命線”①《建國以來毛澤東文稿》（第七卷），北京：中央文獻出版社，1993年版，第53、53頁。，“只要我們的思想工作和政治工作稍微一放松，經濟工作和技術工作一定會走到邪路，”②《建國以來毛澤東文稿》（第七卷），北京：中央文獻出版社，1993年版，第53、53頁。這一策略定位給當時黨和國家的各項工作確立了總基調，即各項工作以政治為前提，一切國家管理工作都要接受政治領導。

2.蘇聯模式的影響。由于建國初期“一邊倒”的外交政策，中國共產黨在這一歷史階段的國家治理中烙上了蘇聯模式的印記。“二戰”之前，蘇聯在斯大林的領導下，大規模推行社會主義道路，集中國家力量建設社會主義，取得了令人矚目的成就，加之在“二戰”中戰勝了不可一世的納粹德國，使得蘇聯的國際影響力空前絕后。蘇聯模式的本質是“執政黨和政府對國家政治、經濟、思想文化及其社會生活進行高度集中的管制”③盧漢龍等：《新中國社會管理體制研究》，上海：上海人民出版社，2009年版，第31頁。。蘇聯模式最大的特點在于“集中”，集中帶來的最大優勢是能夠集中力量辦大事，這成為許多落后的發展中國家模仿學習蘇聯的主要原因。

3.黨的正確指導思想被否定。黨的第一代領導集體在內外交困的嚴峻形勢下，迅速實現了國家經濟的恢復和發展。1953年，黨在全國推進了第一個“五年計劃”，翌年，召開了第一屆全國人民代表大會，頒布了新憲法，選舉了新的國家領導人，國家治理與建設真正走上了法制化、制度化、規范化的道路。中國共產黨第八次全國代表大會確定了國內主要矛盾是人們對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人們需要的狀況之間的矛盾，作出了黨的工作重心是集中力量發展社會生產力的正確論斷。但是，1957年開始的整風運動完全打亂了中共八大對國家治理和建設的正確部署，致使黨的八大上提出來的正確指導思想被否定，全國政治氣氛急速“左”轉。1962年八屆黨的十中全會后，黨中央把主要精力放在抓階級斗爭上，國家政治生活的主題不再是發展國民經濟，而變成“反修防修”“防止資本主義復辟”，“階級斗爭一抓就靈”④李瑜青：《中國共產黨治國理政研究》，上海：上海人民出版社，2011年版，第19頁。更是成為國家治理的重要手段在全國推行。 直到1966年“文化大革命”的爆發，黨的指導思想發生徹底轉變。

（二）國家管制模式的主要特征

1.黨政不分，以黨代政。在新中國成立初期，剛剛完成由革命黨向執政黨轉向的中國共產黨，在黨政關系問題上有過積極地探索。周恩來指出：“在戰爭條件下，我們形成了以黨的名義下達命令的習慣，現在條件變了，就應當改變這種習慣。”⑤《周恩來統一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第174頁。在國家政權機關的設立上，黨也充分考慮了包括民主黨派在內的其他建設性的政治力量共同參與到政府的組成中，大量非中共黨員成為國家的領導人。但隨著黨中央對國內主要矛盾的錯誤判斷，黨政不分、以黨代政的現象越來越突出：“一是黨政不分，黨既是國家基本路線、方針和政策的制定者，又是具體的執行者、監督者和實施者，黨的各級領導人既是黨內事務的最高決策者，又是實質上的政府領導人；二是以黨代政，即使政府內部事務的決策、乃至國有企事業單位的具體管理和經營行為也由各級黨組織包辦代替，政府的功能和職責被徹底虛化。”⑥劉杰：《黨政關系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會科學》，2011年第12期。與此同時，地方上也建立了以黨組織為核心的黨政一體化治理體制，由此形成了共產黨組織的國家化，形成了以黨治國，黨權高于一切的權力配置格局。

2.以政治運動作為國家治理的主要方式。自新中國成立至改革開放之前，各類政治運動一直貫穿在這段歷史之中。正如有學者指出的：“新中國是通過政治革命確立的，新中國的社會主義社會是通過以政治動員為動力的社會主義改造實現的；而新中國現代化的全面實踐，則是在趕超英美、并向共產主義過渡的理想目標下激發的群眾運動中展開的。”①林尚立：《當代中國政治形態研究》，天津：天津人民出版社，2000年版，第277頁。中國共產黨從革命黨向執政黨的過度并不是一蹴而就的，在治國理政的方法選擇上必然有對革命時期的路徑依賴，而大量發動各類的政治運動成為黨最駕輕就熟的治理方式。根據胡鞍鋼的統計，從1949年到1976年的27年間，中國共發動了 67次運動。②吳太勝：《從群眾政治運動到公民政治參與》，《甘肅理論學刊》，2011年第6期。

3.弱化依法治國觀念。中國共產黨一向重視民主法治建設，在革命時期就主張實行全國范圍內的普選，依法選舉國家領導人。1945年，毛澤東在延安回答黃炎培著名的“歷史周期律”的問題時就強調，“我們已經找到新路，……這條新路就是民主。”③黃炎培：《八十年來北京》，北京：文史資料出版社，1982年版，148-149頁。1949年新中國建立伊始，中國共產黨就召開了中國人民政治協商會議，制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》代行憲法職能。1954年召開第一次全國人民代表大會，制定了新中國的第一部《憲法》，并在黨的八大上提出了依法治國的思想。但由于黨中央錯誤判斷國際國內形勢，從1957年反右斗爭擴大化開始，錯誤的積極斗爭思想逐步取代了依法治國的理念。翌年，司法部、監察部、國務院法制局均被撤銷。法制化道路出現了嚴重倒退，強調人治而忽視法治的思想在“文革”期間達到極致。

4.以管制作為國家治理的主要手段。新中國成立后，中國共產黨領導全國人民為鞏固新生的人民政權，在國家的管理上參照蘇聯模式設置國家各項事業的規章制度和運行機制。首先，黨通過政權層級設置，由中央、省、市、縣、鄉（公社）而直接管理到每一個人。其次，這種管制可以最大限度地調動全社會的資源和力量圍繞黨的中心任務和奮斗目標運轉，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹執行。再次，在社會資源的配置和管理中，黨掌握著絕對的主動權和話語權，一切資源向黨集中而圍繞在黨周圍，這些資源的分配方式和方案又由黨來掌控。最后，這種管制方式導致法律對黨約束力的弱化，面對強大的資源調配能力，法律的權威和效力逐步喪失。

綜上，自1949年新中國成立以來到1978年改革開放之前這段時期，中國共產黨盡管在國家治理中作了有益的探索和嘗試，但由于黨中央對國際國內形勢的錯誤判斷，導致“以階級斗爭為綱”的錯誤指導思想擾亂了國家治理的正常路徑，形成了政治力量單一主導的國家管制模式。

二、市場經濟轉型中政治力量主導、經濟力量逐步發展的國家管理模式（1978-2002）

面對“文化大革命”后期經濟凋敝、社會動蕩的局面，以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體解放思想，大膽改革，為中國共產黨的國家治理趟出了一條全新的道路。從黨的十一屆三中全會到黨的十六大，國家治理的中心工作就是發展經濟，各級黨和政府都把確保地方GDP增長處于一個高速階段作為主要工作內容。這一時期黨的治國理政呈現出以經濟導向為主的顯著特點，即在由計劃經濟向市場經濟轉型的背景下，雖然政治力量依然是主導，但經濟力量逐步發展并發揮越來越重要作用的國家管理模式。

（一）國家管理模式的生成背景

1.黨的執政地位受到嚴峻挑戰。 中國共產黨的執政地位，是黨的革命奮斗歷史和人民共同選擇的，是建立在黨的偉大歷史功績之上的。中國共產黨的偉大歷史功績確立了黨在人民心目中的極高威信。“跟黨走，聽毛主席的話”成為全國人民的共同心聲。①褚添有：《嬗變與重構：當代中國公共管理模式轉型研究》，桂林：廣西師范大學出版社，2008年版，第160 頁。然而，隨著“文化大革命”的爆發，新生的共和國遭受了十年的浩劫，黨的執政地位受到空前的挑戰。由于選擇了錯誤的指導思想，致使黨忽視了廣大人民群眾對于富裕美好生活向往的急切呼聲。在“階級斗爭為綱”理論的指導下，“人斗人、人整人、群眾批斗大會”成為社會生活的常態，生產力的發展得不到足夠的重視，整個國家經濟發展落后，社會秩序動蕩，人民普遍過著貧困的生活，整個社會幾乎處于一種無政府主義狀態。廣大人民群眾開始懷疑馬克思主義和社會主義的優越性到底是否存在，質疑中國共產黨是否能領導中國走上一條富強、民主、文明的社會主義道路。黨的執政地位受到嚴峻挑戰。對此，黨的第二代領導集體解放思想，大膽改革，在黨的十一屆三中全會上放棄了“階級斗爭為綱”的錯誤指導思想，果斷確立以經濟建設為中心的指導思想。

2.黨的工作重心發生轉變。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，是黨在關鍵時期召開的一次具有轉折意義的大會，解除了“文化大革命”錯誤思想對廣大干部群眾的禁錮和束縛，打碎了教條主義和個人崇拜的枷鎖，重新確立了黨的思想路線，提出了改革開放的偉大決策。全會總結了黨在“文化大革命”中的失誤和教訓，明確指出權力過分集中、黨政不分、以黨代政的缺點，要求大膽下放權力，釋放企業自身活力，按照客觀規律辦事，為生產力的發展壯大提供更多的空間。全會還對“文化大革命”中破壞法制的錯誤現象進行了批判，強調要恢復已經被破壞的法律體系和法治環境，法律面前人人平等，任何個人和組織都要在法律范圍內活動。另外，對“文化大革命”造成的黨內民主生活混亂的現象，全會提出要恢復民主集中制，完善黨規，嚴明黨紀。以黨的十一屆三中全會召開為標志，中國共產黨領導的國家治理轉入新的軌道，確立了以經濟建設為導向的新的國家管理模式。

（二）國家管理模式的主要特征

1.以經濟建設為中心推進改革開放。自1978年以來的改革開放使中國發生了翻天覆地的變化，始自農村土地承包制度的改革開放迅速向城市拓展，從經濟領域的改革開放引領和帶動了政治、文化和社會的全方位改革。改革開放釋放了經濟發展的活力，通過引入市場機制，重新確立分配制度，使整個國家的國民經濟發展處于一個高速增長階段，人民生活水平有了顯著提高。經濟建設上的巨大成功為黨繼續推進政治領域和社會文化領域的改革贏得了更廣泛的支持和堅實的物質基礎。改革開放的事業在黨的正確領導下取得了舉世矚目的成就，黨在探索國家治理的過程中趟出了一條全新的道路。但是，片面強調經濟發展的重要性也帶來一系列的負面效應，貧富差距拉大、環境污染等問題需要黨對國家治理作出新的調整。

2.確立“依法治國”的方略。十年“文化大革命”給黨和國家都帶來了嚴重的災難，最大的損失就是對原有民主法治體系的破壞。要防止“文化大革命”的再次爆發就必須從根本上恢復和建立被“文化大革命”破壞了法治體系。國家的正常運轉離不開法律和規范的制度化約束，拋棄法治，只會帶來各種人間災難和悲劇。1982年，全國人大五屆五次會議通過了新的 《憲法》，恢復了“文化大革命”中被破壞的國家各級政權機關及其職能，逐步完善、制定和修改了相關的法律法規，為國家的民主法治建設奠定了堅實的基礎。不僅國家的政治生活需要憲法和法律的保護，以市場化改革為取向的經濟建設更需要一個公平、透明、公開、自由的法治環境。1993年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革總目標，提出“依法治國”的方略，不僅順應了國家經濟發展的需要，更為中國共產黨領導的國家治理探索出了一條法制化、規范化的道路。

3.堅持黨的領導，推進政治體制改革。中國共產黨領導的改革開放不僅僅包括經濟領域的體制改革，也包括政治領域的體制改革，經濟體制改革和政治體制改革如“車之兩輪，鳥之兩翼”，兩者不可偏頗其一，只有同步協調才能使改革開放的偉大事業順利推進。黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中就明確要求黨必須正確處理與其他組織的關系，不得干涉國家政權機關自身職權的行使。1987年，黨的十三大對推進政治體制改革作了全面的部署和要求，一系列改革措施在全國范圍內鋪開。1992年，黨的十四大對政治體制改革作了新的調整，強調要堅持黨的領導，明確了黨的領導要遵循“總攬全局、協調各方”的原則，黨要支持和幫助各級政權機關行使法定職能。

三、不斷完善的市場經濟體制下政治力量、經濟力量、社會力量共治的國家治理模式（2002-現在）

2002年，黨的十六大對于改革開放前20多年進行了總結，認真反思過于重視發展經濟而帶來的社會發展不平衡、不協調問題，政府自身改革不到位，提供公共服務能力差等現象。因此，黨和政府提出了科學發展觀和構建服務型政府的新理念，實現經濟社會、資源環境、人與自然的全面協調可持續發展。2013年，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，推進國家治理體系和治理能力現代化。總體而言，自2002年以來黨的治國理政整體呈現以社會整體建設導向為主的國家治理模式，即在不斷完善的市場經濟體制下政治力量、經濟力量、社會力量共治的國家治理模式。

（一）國家治理模式的生成背景

1.完善社會主義市場經濟的需要。黨的十一屆三中全會以后，政治力量單一主導的格局被逐漸打破，經濟力量逐步發展。但是，由于當時的主要兩大任務，依然是“做大蛋糕”和“追趕西方”。這種任務下政府主導體制仍然非常有效——決策正確時，它可以動員和組織國家一切資源和力量“辦大事”。因此，在我國向市場經濟轉型后的二十多年里，政治力量仍然是最重要的主導力量，經濟力量、社會力量相對比較小，構成金字塔形的力量結構。這種力量結構下，依然存在權力至上有余、能力建設不足，自上而下有余、自下而上不足，逐級管制有余、公共服務不足，人治有余、法治不足的體制機制弊端，并形成利益固化的藩籬。另一方面，社會主義市場經濟的發展需要一個公平競爭的市場環境，政府的主要職能要從過去直接干預具體經濟活動的角色向提供和維護公平競爭的市場環境角色轉變，以第三方管理者的身份為社會主義市場經濟的健康發展保駕護航，維護各類市場主體的合法權益。這種保駕護航更多的是以宏觀調控的方式出現，提供發展市場經濟所需要的各類公共產品和服務，包括制度支持、法治環境、公平正義和保護弱勢群體等。隨著中國成功加入世貿組織，我國的社會主義市場經濟同世界的互聯互通更加頻繁和深入，對黨和政府完善市場經濟體制提出了更高的要求。不僅來自世界范圍內的競爭主體參與到我國的市場經濟大潮中，而且中國自身的企業和組織也會積極走出國門，在世界范圍內的廣大市場中搏擊。黨和政府的精力和資源是有限的，必須把有限的精力和寶貴資源運用到關鍵的戰略性、方向性問題的布局上，通過制定政策、出臺法律、完善制度等方式，消除市場障礙和行業壁壘，提高社會主義市場經濟的整體發展水平。

2.社會轉型的需要。從國內發展狀況看，進入21世紀初，在經過改革開放二十多年的高速發展之后，經濟的騰飛也帶動了中國社會的發展和繁榮。市場經濟加速了各種社會資源的交流與互動，社會成員的各種利益需求被激發出來。隨著公民自主意識的不斷提高，人們對于美好生活的向往不再僅僅局限于優越的物質生活條件，而更向往在社會公共生活中擁有更多的自我意識表達和權利訴求。這些訴求促使公民結成不同的利益共同體，自發組成各種社會組織，為維護共同的利益而尋求政府支持和保護。借鑒國際發展經驗，當一國經歷一段高速經濟增長之后，各類社會問題和矛盾就會集中爆發，經濟的高速增長和物質生活水平的快速提升不再能滿足人們的所有需求，由經濟發展帶來的貧富差距拉大、環境污染等問題激發了公民對自我權利的表達和保護意識，各類社會活動愈發活躍。一些國家在發展到一定水平后，因對于社會轉型的回應不力而陷入“中等收入陷阱”。國際社會的這些經驗教訓告誡我們，必須要認真對待公民社會的訴求，同時又必須從反面吸取違背社會發展階段性規律，或無原則倒退，或無根基超越，給社會發展帶來顛覆性危害的教訓，而積極轉變政府的社會管理和服務職能，平穩有序地引導社會轉型。①參見徐友龍：《中國共產黨執政規律的邏輯理路研究》，《浙江學刊》，2017年第3期。

（二）國家治理模式的主要特征

1.把維護社會公平正義作為國家治理的核心價值。任何一種社會都需要一套價值理念作為社會存續的內在精神支柱。在人類社會的發展過程中，嘗試了多種價值追求作為社會構建的內在動力，而現代文明社會普遍把公平正義作為當前人類社會共同的精神支柱。羅爾斯在《正義論》中專門講到，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想的首要價值一樣。”②[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何寶鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，1998年版，第1頁。作為社會主義社會，公平正義自然也是社會維持穩定繁榮的精神支柱，是我們國家治理的核心價值。現實和理想總是有差距，價值是完美的，而實踐是殘缺的。社會主義社會的建立是對公平正義的實踐，但在具體的實踐過程中，難免會有不公平、不正義的現象存在，難免會走彎路。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入貫徹執行追求公平正義的社會發展道路，以戰略眼光提出了實現中華民族偉大復興的“中國夢”。其實質就是國家富強、民族振興、人民幸福，歸根結底是人民夢，讓每一個人都享有人生出彩的機會，在價值層面上的表現就是社會安定和諧、公平公正，進一步彰顯了國家治理的核心價值。③張興華：《公正社會取向的國家治理：基于制度建設的維度》，《理論月刊》，2014年第3期。

2.更加注重法治、共治、能治和自治。黨的十八大后，我國全面深化改革，即緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定作用深化經濟體制改革，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，緊緊圍繞建設社會主義核心價值體系、社會主義文化強國深化文化體制改革，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革。黨的十八屆三中全會更是明確把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。推進國家治理體系和治理能力現代化，其核心就是為治理國家公共權力和治理社會提供一種現代化的制度模式。這種制度模式，實質上是為解決新的歷史起點上我國面臨的矛盾和問題提供的一整套制度設計。這種現代化的制度模式與過去的國家管制、國家管理模式相比，更加注重法治、更加注重共治、更加注重能治、更加注重自治。④參見《國家治理現代化是治國理政的新模式——訪中央黨校副教育長兼馬克思主義理論教研部主任韓慶祥》，《河南日報》2014年10月10日。其中，法治是黨領導人民治國理政的基本方式，是全面深化改革的必由之路，是國家治理體系的核心要素；共治是指黨委領導，政府主導，社會組織、企業、公民共同參與對國家事務和社會事務的治理；能治，即靠能力來治理，這就需要我們更多地發揮政府及其政府官員的能力；自治則要求大力培育和踐行社會主義核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系，發揮精神在國家事務和社會治理中的引領作用。

3.從以經濟建設為中心到創新、協調、綠色、開放、共享發展。黨的十一屆三中全會確立了以經濟建設為中心的指導思想。這一戰略決策準確地把握了當時中國社會的主要矛盾，極大地解放和發展了社會生產力，有力地促進了國家經濟實力的提升，政治和社會發展也取得長足進步。當社會主要矛盾得到緩解時，其他次要矛盾就可能上升為主要矛盾。因此，在經濟得到巨大發展的同時，社會發展失衡的問題凸顯，各種隱藏的社會矛盾集中爆發，再以經濟建設為中心的發展策略已經不能妥善解決這些社會層面的矛盾，此時的國家治理必須做出新的調整。黨的十六大提出“科學發展觀”的命題，為新世紀之初的國家治理提出新的指導理念。科學發展觀是對過去片面強調以經濟建設為中心的發展理念的改革和完善，注重補齊政治、社會等領域的發展短板，使整個社會呈現全面、協調、可持續的發展態勢。因此，我們可以這么說，新中國成立后的30年是以政治為中心，重點是改革生產關系；改革開放后，發展經濟是國家治理的首要，重點是發展生產力；未來必將是在發展生產力的同時，全面推進科學發展，①陳錦華：《中國模式與中國制度》，北京：人民出版社，2012年版，第233頁。更加注重民生建設和服務社會。

在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記系統論述了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。牢固樹立并切實貫徹這“五大發展理念”，是關系我國發展全局的一場深刻變革，攸關“十三五”乃至更長時期我國發展思路、發展方式和發展著力點，是我們黨認識把握發展規律的再深化和新飛躍，豐富發展了中國特色社會主義理論寶庫，成為全面建成小康社會的行動指南、實現“兩個一百年”奮斗目標的思想指引。

4.從管理社會到服務社會。從管理到服務的轉變是黨和國家治理理念的根本轉變，是政府職能轉變的具體體現。管理是單向度的自上而下式的，而服務則是雙向度的上下互動平等式的。從管理到服務，是黨和政府主動順應民意和社會轉型要求作出的積極改革。但隨著社會發展進入一個更高的階段，黨和政府原有的管理社會的能力和水平已經不能滿足社會發展的需要。在社會轉型的大背景下,市場主體和人民群眾要求政府提供更好的社會公共服務和讓渡更多的公共事務參與權，以便維護自身的合法權益。由于社會發展進入一個更高階段，政府要管理的事項和范圍越來越大，這與政府有限的精力和資源產生了矛盾，不僅導致政府管理了本不該由其管的，還導致了本該由政府管理的而管不好。致使整個社會對政府的公信力產生質疑。因此，政府不得不主動減政放權，調整管理職能與權限，將那些可以由社會組織參與管理或單獨管理的領域和事項交由社會自治，把不該管的還給社會，把該管的管好，集中精力抓好宏觀調控。黨的十六大對政府職能作了新的定位，提出“建設服務型政府”，把政府的主要職能聚焦于經濟調節運行周期，主抓市場監管，提供公共產品與服務。黨的十六屆六中全會進一步論述了建設服務型政府的內涵、重點和基本內容，要求政府把改善民生作為建設服務型政府的重要內容，切實解決老百姓關心的切身利益問題，真正提高服務社會的能力和水平。

責任編輯：凌 雁