協商民主的浙江實踐及其理論思考*

唐玉 葉良

協商民主的浙江實踐及其理論思考*

唐玉 葉良

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。近年來浙江省若干基層實踐創造并發展了這一中國特色民主的基層形態，始終以公共事務作為協商的重點內容，將社會組織作為協商的重要渠道，積極發揮網絡平臺在協商中的重要作用。從基層協商的趨勢、格局和態勢等方面來看，“以協商民主推動人民民主”已經成為了浙江民主政治建設的顯著特點和基本經驗。

社會主義協商民主 人民民主 實踐特征 基本經驗

作者唐玉，女，浙江省社會科學院政治學所副研究員；葉良，男，浙江省政協機關黨委專職副書記、紀委書記（杭州 310007）。

黨的十八大報告指出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第26 頁。報告首次確認了“社會主義協商民主”概念，標志著社會主義協商民主理論的正式確立，對中國民主政治的進一步發展具有重大指導意義。

近年來，按照中央的總體部署，浙江省各級黨委、政府和政協組織始終牢牢把握時代脈搏，不斷推進協商民主的理論創新、制度創新和實踐創新，特別是在創新基層協商民主模式、深入開展界別協商、選舉協商、社會協商等方面，積累了許多成功經驗，逐步走出了一條具有浙江特色的社會主義基層民主建設道路?？偨Y和提煉地方實踐的成功經驗，尋找既適應時代要求又符合地方實際的民主政治建設方式，是一個具有重大理論價值和實踐意義的地方課題。

一、協商民主的基層創新與實踐特征

協商民主的基層探索發端于1999年溫嶺的民主懇談制度。這一制度是以公眾參與和對話為基本特征，鼓勵、引導社會公眾制度化參與地方政府公共政策制定和公共事務決策的協商民主制度。十多年以來，溫嶺各級干部群眾致力于民主懇談的制度化、程序化、規范化，逐步將民主懇談建立為溫嶺市各級政府公共政策制定和公共事務決策的必經程序，也成為了浙江乃至全國基層協商民主的典型范式。進入改革開放全面深化的新時期，浙江省的民主政治建設也開始步入全面深化發展之路?；鶎訁f商民主作為地方民主政治建設的重要內容和地方政府治理的有效形式，在地方民主實踐中發揮了獨特優勢。通過政協組織、統一戰線、民間團體、普通公民、政權機關等參與主體之間的廣泛協商，共同推進全省經濟社會發展中的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題的協調、解決與發展。

實踐中，協商民主以村、社區和企業為實施單位展開，貫穿于基層選舉、決策、管理和監督各方面。2003年12月習近平同志在浙江省委十一屆五次全體（擴大）會議指出，要認真總結推廣各地在豐富民主形式、拓寬民主渠道上的做法和經驗，積極穩妥有序地推進基層民主政治建設。不斷完善政務、村務、廠務公開制度和其他一系列制度，擴大公民有序的政治參與，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。十多年來，浙江省各地著力推進基層民主自治中的議事協商，積極探索富有浙江特色、地方特點的方式方法。

（一）典型性地方案例

1．培育社會復合主體，形成基層協商民主的分眾模式

新世紀以來，杭州市委、市政府堅持以科學發展觀為指導，緊密結合杭州實際，不斷在經濟、政治、社會、文化等全方位的發展中尋求理念的重大突破和創新。社會復合主體的培育既是杭州市政府治理和社會管理的全新探索，更是基層協商民主實踐的有益嘗試。社會復合主體是指以社會性項目建設、知識創業、事業發展為目的，社會效益與經營運作相統一，由黨政界、知識界、行業界、媒體界等不同身份的人員共同參與、主動關聯而形成的多層架構、網狀聯結、功能融合、優勢互補的新型創業主體。①參見社會復合主體培育和運作機制研究課題組：《社會復合主體培育和運作機制研究——關于杭州培育新型創業主體的探索與思考》，載王國平主編：《培育社會復合主體研究與實踐》，杭州：杭州出版社，2009 年版，第27 頁。

新型社會主體的培育，為杭州市深入開展基層協商民主提供了良好的載體和平臺，并逐步形成了三種基層協商民主的分眾模式：一是以具體事業為紐帶而形成的動態分眾模式，協商主體會隨著事業范圍和領域的變化而變化，如運河綜保工程、西溪濕地綜保工程。二是以行業為中心、向周圍輻射的相對固定的分眾模式，協商主體一般由某行業的直接參與主體和相關主體構成。三是以高校、專家為主體、以項目為依托的相對高端的分眾模式，主要包括黨政部門、專家、院校和相關經濟組織等協商主體。

2．開展選舉協商，推進協商民主與選舉民主的有機結合

在民主政治的發展進程中，選舉是最主要的民主實現形式，協商民主的產生和發展則實現了對選舉民主的補充和增效。2011年建德市村級組織在換屆選舉工作中引入政協委員的參與，直接針對選舉開展協商工作。市政協下設的鄉鎮街道工作委員會組織120名政協委員掛起胸牌，擔綱“民主觀察員”。在選舉之前，“民主觀察員”深入基層，通過談話的方式，如集體座談、個別交心，同自薦人談、和老黨員談、與村民代表談等，廣泛了解和收集真實的民情民意。再根據村里的實際情況，以“選對人、選成功、選和諧”為目的在選舉人與候選人、選舉人之間、候選人之間開展選舉協商。

這一做法的優勢有三：一是在選舉協商中，政協委員本身是由基層選舉產生的，一般具有較高的威望和群眾信任度，并且他們在選舉工作中身份相對獨立，立場相對中立，這便為選舉協商提供了一個較好的中間人身份；二是盡可能在選舉前通過對話、傾聽、了解、交流、說服等協商機制形成共識，減少村級基層自治組織“自薦海選”中拉幫結派、宗族勢力、賄選等因素的負面影響；三是政協參與始終堅持村民自愿原則，尊重村民的主體地位，實現了政協參與和村民自治的有機融合。協商機制僅就選舉前達成共識而努力，選舉的最終決定權仍然屬于村民，同時，確保協商程序在法律法規框架內進行，在以法律法規為最高準則的前提下實現有效的協商，從而進一步維護和促進村民自治。

3．曬出“權力清單”，將協商民主與民主管理結合起來

2007年以來，富陽市開始探索“陽光權力運行機制”的建設與完善。首先，依法清權確權，推進行政權力的明晰化。2008年全市范圍內圍繞權力制約、資金監管、流程優化、行政行為規范等方面，全面推進“權力清單、流程再造”工作，通過明確和規范權力條目，實現決策、執行、監督互相制約的權力運行機制。其次，建立風險防控機制，確保行政運作廉潔化。通過對廉政風險的分類、識別、等級劃分、防控、評估等工作，進一步從制度層面保證行政運作管理過程的廉潔化和法制化。最后，公開和共享行政信息，推進行政服務高效化。利用由電子政務平臺和數字監察系統組成的電子信息平臺，公開和共享行政信息，從而大大提升了行政效率，是信息時代打造服務型政府的一種有效方式。

“陽光權力運行機制”的構建，是目前我國地方政府系統地約束和監督行政權力、預防腐敗、實現陽光行政的一大創新，總體上具有科學化程度高、針對性強，系統性高、可操作性強，公開度廣、便民性強的特色。尤其是“權力清單”、風險防控等幾項工作已經走在了全國縣域廉政建設和陽光權力工作的前列，可以被視為一場獨具特色的“富陽試驗”。

4．創建村級監督機構，實現協商民主與民主監督的有機結合

浙江省的村級監督機構主要分為四種代表性形式，即村務公開監督小組和民主理財小組，天臺縣的廉情監督站，溫嶺市的村民代表監督委員會以及武義縣后陳村的村務監督委員會。其中，武義縣后陳村的村務監督委員會實現了對農村基層民主監督現狀的革新，是農村基層民主監督機制創新的成功典范。隨著2009年底全省3萬多個行政村全部建立“村務監督委員會”，這種監督主體形式實現了組織全覆蓋。村務監督委員會的設立將村務監督機構與村兩委的關系變為平行關系，村務監督委員會在村黨支部的領導下直接實施對村委會的監督權，從而理順了村級組織關系，形成了村黨支部管方向，村委會抓執行，村務監督委員會抓審核監督的三位一體、各司其責、相互制約的運行機制，保障了村務監督委員會權力的落實。2011年1月，《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》出臺，對村務監督委員會的組織設置、任職條件、權利義務、監督內容、監督程序以及工作制度作出了較詳盡的規定，成為指導農村基層民主監督機制完善的最新依據，全省村務監督委員會邁入制度化建設階段。

（二）協商民主的實踐特征

目前，浙江省各地在協商民主的實踐中已經涌現出豐富的形式和載體，探索出了多元的基層民主建設路徑與選擇。除了上述五類具有代表性的地方實踐與特征以外，各地的協商民主創新實踐還呈現出以下幾個總體性特征：

1．以公共事務作為協商的重點內容。隨著居民自主和參與意識日漸強烈，基層公共事務決策和管理成為基層民主協商的重要內容。浙江全省全面推行以“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議和表決結果公開、實施情況公開”為主要內容“五議兩公開”工作法，探索了議事協商會、協商民主會、民間智囊團、聽證會、“民情氣象站”等各具特點的多種協商決策形式；普遍建立由社區單位、社區各方面代表人士，特別是新居民、流動人員代表共同參加的共建理事會，探索了“民情合議庭”、和事佬、調解隊、動遷圓桌會議、新居民聯誼會等多種基層社區治理中的協商民主模式；在全省范圍內推廣武義縣后陳村村務監督委員會成功實踐，加強對村“兩委”執行財務制度情況進行協商和監督。

2.將社會組織作為協商的重要渠道。浙江省協商民主逐步向新的社會階層、新社會組織擴展，積極鼓勵引導社會中介機構、行業協會、社團組織及專業性機構廣泛參與協商，比如，浙江有近8萬個備案的社區社會組織，杭州市全面建立“社區和事佬協會”，由社區居民代表、心理咨詢師、德高望重人士和政法系統干部等組成；寧波市在外來人員集中居住的城鄉社區，普遍組建和諧促進會等融合性組織，由社區工作者、優秀外來務工人員、社區保安、村（居）民代表、出租私房房東、私營企業主等組成。這些社會組織以公益互益為組織目的，貼近基層、了解民意，在促進社區治理上發揮著獨特優勢。

3.發揮網絡平臺在協商中的重要作用?；ヂ摼W的開放性、互動性、多樣性、超時空性，為基層協商民主提供了便捷的平臺和渠道。比如，杭州市西湖區文新街道德加社區在2002年4月就創辦了社區網站，利用互聯網聯優勢，積極推進網絡民主協商，把涉及居民利益的社區公共事務提交社區論壇討論。此外，浙江全省網民以網絡論壇、網絡社區、網絡社團和網絡博客等為載體，推動著協商民主不斷向網絡拓展，呈現出有事多商量，遇事多商量，做事多商量，到虛擬空間商量的良好局面。

二、浙江省協商民主實踐的總體格局與發展態勢

以協商民主推動人民民主，是浙江民主政治建設的顯著特點和基本經驗。事關全省經濟社會發展重大問題的議題，著重依托“兩代表一委員”制度開展協商，發動全體人民和全社會的廣泛商量；涉及一個地方人民群眾利益的事情，在這個地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，在基層群眾中廣泛商量。通過多層次、寬領域的協商民主實踐，浙江全省范圍內呈現出協商形式不斷創新，協商內容逐步拓展，協商程序日趨規范、示范效應逐步顯現的良好態勢。

（一）從橫向覆蓋范圍看，呈現出依托載體更多、波及領域更廣、涉及范圍更寬的廣泛協商趨勢

近十多年來，浙江省協商民主發展呈現出從黨政主導到社會參與、從精英協商到大眾協商、從政治領域向社會與經濟領域拓展的發展趨勢。政治領域，除了發揮各級人民政協作為協商民主的重要渠道外，人大工作中座談制度、聽證制度，黨內民主協商，政府決策過程中的民主協商都是政治領域的協商民主形式。社會領域，比如，浙江省有近8萬個備案的社區社會組織，各地充分發揮社會組織在公共服務和社會治理中的民間性、自治性、志愿性、非營利性等獨特作用，助推社會治理創新，逐步實行多元主體共同協商治理。經濟領域，比如工資集體協商，這一形式自2003年在溫嶺市新河鎮羊毛衫行業率先探索以來，經過多年推廣完善，已形成“行業協商談標準、區域協商談底線、企業協商談增幅”的協商模式，并探索開展了實時工資“微協商”、工資三級集體協商等新的工資協商機制。實施這一機制后，一年間該鎮羊毛衫行業勞資糾紛上訪同期下降70%，2006年以來實現零上訪，有效改善了勞資雙方關系，保障了職工和企業主的權益。

（二）從縱向層級布局看，形成了上下互動、城鄉互進、體制內體制外互容的多層協商格局

協商民主發展呈現從黨內到黨外、從省級到基層、從城市到鄉村有序推進的格局，無論省級層面、市縣（市、區）層面、社區農村層面都呈現出協商民主蓬勃發展態勢。一是協商民主自下而上，由村鎮試點向省市層面擴散，比如入圍中國地方政府創新獎的“參與式預算”，讓群眾參與政府預算編制的做法，先從鎮一級提升到市一級，目前已在全省推廣，并得到全國人大肯定。二是協商民主自上而下向基層延伸，省委開展統一戰線推進基層協商民主工作；省人大建立立法基層聯系點制度，探索基層群眾參與立法的新渠道；省政協每年五月開展“走進基層走進群眾”活動月，專門召開政協工作向基層延伸座談會，積極推動政協協商民主和基層民主有序對接。三是上下互動多層協商推進工作，2012年省市縣鄉四級聯動開展“進村入企”大走訪活動，深入全省近3萬個行政村和上萬家企業走訪調研協商。2014年省市縣三級政協聯動、萬名委員同行，開展協商監督活動，助推浙江全省“五水共治”重點工作。

（三）從深層次看，呈現出理論提升、制度規范、文化熏陶互促共進的良好態勢

一是注重理論提升。以浙江省政協為例，連續五年召開政協理論研討會，2009年參與主辦民主政治建設國際學術會議，著力在理論與實踐的相互砥礪中推動協商民主發展。二是注重制度規范。中共浙江省委于2004年領先全國出臺政協制度化規范化程序化的專項文件、2009年領先全國出臺政治協商的專項文件，2013年又率先在全國出臺政協民主監督的專項文件等，著力把政治協商的要求納入黨委議事規則、政府工作規則。三是注重文化熏陶。率先在全省開展政協文化專題研究，召開全國性政協文化論壇，在人民出版社出版政協文化專著，推動政協工作者把協商民主的價值理念、思維方式、工作方法內化于心、外化于行、實化于效。

三、協商民主實踐探索的浙江經驗

浙江協商民主的生動實踐，體現了我國民主政治建設中人民群眾的偉大創造力，見證了我國從硬性管理到柔性治理的重大轉變，充分展示了浙江創造的豐富性、深刻性和示范性。一系列民主協商制度的創建與發展，在推進與深化社會主義民主政治建設、提高政府治理能力、促進基層的穩定與和諧發展、確保公民個體權利與擴大公民參與等方面均取得了明顯成效，凝練出具有示范效應的成功經驗。

（一）以地方實際為基礎，建立符合實際、各具特色的協商民主制度

“民主懇談”、“分眾協商模式”、“選舉協商”、“監督協商”等制度形式是社會主義協商民主在基層的生動體現和具體落實，既是時代發展要求的必然結果，也是在地方實際條件與需求基礎上產生和發展的。隨著改革開放的深入發展，社會的利益結構和權力格局發生了重大改變，利益的個體化和多元化激發了人們參與政治、參與政府決策的熱情，而國家權力也適應社會發展的需要逐步退出一些社會領域，單向強制型的權力行使模式難以為繼，協商式民主作為溝通國家和社會、實現兩者良性互動的新型民主治理形式便應運而生。不同地方由于經濟、社會、文化水平發展的差異，公民政治參與的意識和需求也有所不同，協商民主制度必須以這些地方實際為基礎，有側重地開展不同領域的協商實踐，滿足不同層次群眾的不同需求。如村級協商民主主要以涉及修路建橋、土地征用、房屋拆遷等重大民生為主要協商議題，社區則可能更多地涉及社會和政治領域的公共協商，且不同類別的基層實踐又可以根據實際情況形成不同協商形式。因此，基層協商民主制度既可以是傳統的，也可以是新穎、形式多樣、各具特色的。

（二）以現有制度或機構為依托，確保協商民主制度的高效與長效

從浙江省現有的發展狀況來看，基層協商民主制度在堅持黨的領導這一根本性原則下，以現有制度或機構為依托，如與人大、政協等基本制度相結合，不僅能夠提高公共決策和公共治理的效率，實現權威與參與之間的適當平衡，而且能夠確保協商民主制度的長期運作與發揮實效。以現有制度或機構為依托，能夠增強對協商之議題、規則的必要規范，以及協商結果的監督實施，有助于避免純粹公民議會式協商中因議題盲目分散而無法聚焦、長時間討價還價的低效率等問題。在某種意義上，公共協商的效率問題必須通過權威性強制才能得以有效回應。因此，只有堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一，才能在最大程度上實現人民群眾的根本利益、保護公民的基本權利、擴大公民的有序參與。

（三）通過協商民主，增強公共決策的科學性與民主性

開展協商民主，有利于增強公共決策的民主性和科學性，提高基層治理的有效性和合法性，以及實現公開、公正的民主監督?；鶎诱ㄟ^村鎮和城市社區的民主協商制度，不僅能夠廣泛地收集民情，真實地了解民意，使民主決策能夠真正地以民情民意為導向，而且能夠整合各方利益、集中集體智慧，提高公共決策的科學性。同時，由于吸納了民眾的參與，公共決策或公共決定能夠獲得更多的民眾理解與認同，這不僅增強了政府治理的可接受性和正當性，而且能夠推動治理工作的順利進行，提高政府治理的效率。另外，由于引入了現代媒體等多種公眾參與的公開機制，使得政府權力與公民權利的行使都“在陽光下進行”，既有效地約束了權力的利益化和利益的特權化，又能引導公民參與的理性與有序化發展，從而在客觀上對政治系統和公民都能起到一定的監督和約束功能。

（四）通過協商民主制度，促進基層穩定與和諧發展

協商民主的開展，有助于推動民眾與政府以及民眾內部的信息溝通和理性對話，有利于矛盾的化解和關系的融洽，促進社會的穩定與和諧發展。一方面，作為一種組織和機制，民主協商不僅能將黨支部、居委會或村委會、其他基層單位、以及社區居民或村民有效地整合起來，而且不同協商主體也能在協調原則下，運用各自的資源、能力和影響力推動協商結果付諸實施，形成支持社區或村鎮公共權威的非正式權力。另一方面，民主協商為社會各方群體的利益表達和思想交流提供了平臺，這不僅能夠“下情上達”，使得民眾的意見、困難和矛盾能夠得到集中反映，而且可以“上情下達”，引導和教育民眾理性理解政府的決定和政策，并且，在信息對稱和理性對話的情況下，可以糾正偏見、疏導情緒，促進共識的產生和矛盾的化解。通過建構公共協商機制，國家與社會的關系得以進一步優化，社會的多元利益群體在公共利益的框架下，能夠通過平等、自由的對話、辯論和協商的過程，達成協調與整合，從而加強基層社會主體之間的信任與和諧，形成更強的社會團結力與凝聚力。

責任編輯：黃建安

*本文系浙江省哲學社會科學規劃重點課題“協商民主與鄉村治理——以浙江為個案的研究”（15JDZT01Z）的階段性研究成果。