耕地提質改造潛力測算與評價路徑探析

陳顯光

摘要 耕地提質改造是落實耕地保護政策、實現耕地保護目標的重要措施。通過對廣東省云浮市新興縣“十三五”土地整治規劃編制工作的開展，介紹有關耕地提質改造潛力測算與評價工作的流程。在調查現狀耕地的潛力情況基礎上，結合土地利用規劃目標和耕地占補平衡需求，進一步落實耕地提質改造的規模和分布，為科學、合理地實現新興縣耕地占補平衡工作提供決策依據。結果表明：耕地提質改造工作是一項協調性與政策性較強的工作，耕地提質改造工作的好壞關系到是否有助于實現耕地占補平衡與農業可持續發展，是滿足經濟社會發展需要的關鍵。

關鍵詞 耕地提質改造；潛力測算；評價

中圖分類號 F301.23 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）13-0204-03

Cultivated Land Quality Transformation Potential Measurement and Evaluation Path Analysis—A Case Study of Xinxing County，Yunfu City，Guangdong Province

CHEN Xian-guang

（Yunfu Surveying and Mapping Team，Yunfu，Guangdong 527300）

Abstract Cultivated land quality improvement is an important measure to carry out the policy of cultivated land protection and achieve the goal of farmland protection. The calculation of cultivated land quality improvement potential and evaluation process is introduced through the development of land remediation planning work of "13th Five-Year" in Xinxing County，Yunfu City， Guangdong Province. On the basis of investigation of potential arable land， with land use planning and balance of arable land demand， the scale and distribution of cultivated land quality improvement has been further implemented to provide scientific basis for the realization of the balance of arable land in Xinxing County. The results showed that the cultivated land quality improvement is a work with strong coordination and policy， the quality improvement of cultivated land is related to whether it helps to realize the balance of cultivated land requisition and compensation and the sustainable development of agriculture， which is the key to meet the economic and social development.

Key words Cultivated land quality transformation；Potential measurement；Evaluation

《新興縣土地整治規劃（2011—2015年）》實施以來，新興縣積極穩妥推進土地整治工作，通過高標準基本農田建設、三舊改造等途徑，嚴格保護耕地，優化城鄉建設用地結構和布局，釋放土地利用潛力，緩解土地資源供需矛盾，不斷完善社會公共基礎設施，改善并提升區域生態環境質量。但是也暴露出耕地質量占補難以平衡、耕地質量等別提升困難、耕地保護壓力增大等問題。因此，在新興縣建設新型城市背景下，從土地資源稟賦、歷史開發背景、實際管理需求出發，科學測算、評價耕地提質改造潛力，對質量較低、利用方式不合理的耕地進行提升、改造[1]。

1 研究區域概況

新興縣位于廣東省中部偏西，與珠江三角洲相鄰，地處111°57′37″～112°31′32″E，22°22′46″～22°50′36″N。東、南面與佛山、江門相鄰，西南連陽江，東北接肇慶，地理位置十分優越。新興縣南北相距51 km，東西寬56 km，全縣土地總面積152 167.88 hm2。省道274、省道276、省道113公路干線縱橫縣境，三（水）茂（名）鐵路貫通南北。新興江及支流共成河、集成河、船崗河、回龍河均自南向北流。

2 耕地提質改造潛力測算與評價工作思路與流程

根據“十二五”期間新興縣耕地占補平衡承諾及新增建設用地占用耕地情況，分析、預測“十三五”期間新興縣耕地提質改造需求；在相關資料收集、整理的基礎上，系統梳理新興縣耕地質量等別體系，分析不同區域耕地質量等別提升空間，確定影響耕地質量等別提升的關鍵參數與關鍵因素；通過定性與定量分析相結合方法測算、評價耕地提質改造潛力及其級別；在需求和潛力評價的基礎上，對“十三五”期間新興縣耕地占補平衡情況進行分析；同時根據潛力評價結果和資源稟賦、質量特點，結合新興縣實際，進一步擬定符合新形勢的耕地提質改造保障措施，具體技術流程詳見圖1[2-3]。

5 耕地提質改造工作重點難點及保障措施

5.1 耕地提質改造工作重點難點

5.1.1 提質改造項目中農民意愿低，后期管護難度高。耕地提質改造的工程內容主要包括土壤地力培肥、引水工程、耕地犁底層防滲處理等。在實施耕地提質改造的過程中，農作物的正常種植受到影響，減少農民當年收入。除土壤肥力和灌溉外，實施提質改造后的田地的生產運輸等耕作條件依然沒有改變，且后期的種植管理和管護資金落實困難，容易出現改后丟荒現象[5]。

5.1.2 耕地提質改造工作要求高，驗收困難。目前，對耕地的驗收，特別是水田的驗收工作極為苛刻，驗收工作難以開展。按照項目管理、土地變更調查、農用地分等定級等相關規定和標準規范進行項目驗收資料整理后，現場整理也極為關鍵。水田培肥階段一般需要2～3年時間，工期極長，驗收時間跨度很大。

5.1.3 村集體和農民就可調整園地改造為水田、水澆地期望獲得哪些補償還需更一步調查摸底。對于耕地現狀類別區分如果只是根據其用途，很難準確區別其用途，比如，一些地方可能將水田當做旱地來使用等，所以僅僅根據其土地利用現狀圖很難準確劃定耕地利用類型。

5.2 耕地提質改造工作保障措施

5.2.1 加強組織領導。耕地開墾改造是落實耕地占補平衡的主要手段，直接影響耕地保護考核，且涉及面廣，工作任務重，政策性強，需要強有力的政府統籌。建議成立由政府主要領導任組長，國土和農業局主要領導任副組長，由財政、水利等相關部門組成的專項領導小組。領導小組統籌落實經費、協商解決有關重大問題。國土和農業局聯合制定相關技術指導細則，建立相關實施機制，明確項目實施流程、竣工驗收標準、后期種植維護管理等，共同推進耕地提質改造工作。要充分發揮政府的主導作用，形成國土搭臺，農業、建設、財政、林業、水利等多部門通力合作、涉及村鎮全面參與的局面，實現項目區土地整治與村莊建設、產業發展的良性互動[6]。

5.2.2 做好技術實施指導。對耕地提質改造項目的選址要求、工程設計標準、項目實施管理及竣工驗收、驗收認定標準、后期管護等，建議要加強相關技術指導，盡快出臺相關配套指引。耕地改造，尤其是耕地地類改造項目，其防滲層的處理是關系旱地能否改造為水田的關鍵環節。需明確防滲層的有關技術標準及處理過程中土壤剝離、表土回填等技術實施細則及要求。在驗收環節，重視對灌溉與排水、土壤保水性能、土壤理化性狀等情況進行現場檢查，確保工程質量，并明確耕地地類改造項目驗收環節水田的認定規則。

5.2.3 優選高素質的專業技術隊伍。在耕地開墾改造前，做好土地開發整理項目資源開發的規劃、設計和施工。首先，各級應加強土地開發整理規劃、設計隊伍建設，通過業務培訓提升從業人員的整體素質。其次，建立土地開發整理規劃設計單位、監理單位、施工單位的資質認證和考評制度，對其從業人員也需進行執業資格認定。只有具備相關資質的機構和個人才能承接項目，保障施工質量。項目設計單位應具備相應資質和同類項目經驗。項目工程施工單位應建立健全質量管理制度，落實質量責任制和安全生產責任制，按照工程設計方案和施工技術標準施工，對工程質量負責。項目監理單位應切實履行好監理職責，加強項目建設投資控制、質量控制、進度控制、安全管理、信息管理和組織協調，保證工程質量、進度和安全。對于工程施工質量進行評定，不達標的不得再開展本區域的相關項目。

5.2.4 讓群眾共享提質改造帶來的收益。充分尊重農民意愿，維護農村集體組織和農民的主體地位。健全公眾參與機制。要堅持以人為本，保障農民群眾的知情權、參與權和監督權，尊重民意，堅持以維護農民的利益為根本出發點和落腳點。堅持項目涉及利益主體、包括村民代表要全流程參與耕地提質改造工作中，使其在潛力調查、項目選址、項目規劃、項目設計、項目施工、竣工驗收及后期維護等環節全程參與。嚴格按照有關規定履行農村重大事項議事制度，依法聽證、公示，做到提質改造前農民愿意、提質改造中農民參與、提質改造后農民滿意，讓農民真正享受到耕地提質改造帶來的實惠。

參考文獻

[1] 張步雄.耕地占補平衡的困境與建議：以福建省為例[J].中國土地，2016（4）：33-34.

[2] 張慧，李新旺，霍習良，等.基于產能理論的耕地整理現實潛力測算方法研究：以河北省肅寧縣為例[J].水土保持研究，2011，18（2）：202-206.

[3] 陳偉，吳群.考慮耕地質量差異影響的江蘇省耕地集約利用評價[J].農業工程學報，2013，29（15）：244-253.

[4] 鄖文聚，張蕾娜，陳桂珅，等.基于農用地分等的耕地占補平衡項目評價研究[J].中國土地科學，2008，22（10）：58-63.

[5] 岳永兵，劉向敏.耕地占補平衡制度存在的問題及完善建議[J].中國國土資源經濟，2013（6）：13-16.

[6] 趙卉，郭建超.淺談耕地占補平衡存在的問題及對策：以天津市為例[J].中國房地產（綜合版），2014（19）：57-79.