農村宅基地復墾中政府和社會資本合作機制研究

劉艷 朱杰

摘要 分析了農村宅基地復墾中土地用途轉變后的土地資產專用性及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標交易過程中的交易不確定性，建立了基于社會資本視角的宅基地復墾中政府和社會資本合作機制關鍵點的分析框架。結果表明，降低土地資產專用性以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標交易過程中的交易不確定性帶來的交易費用是農村宅基地復墾中政府和社會資本合作機制的關鍵。

關鍵詞 農村宅基地復墾；社會資本；PPP合作機制

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）13-0198-03

The Key Point of Public Private Partnership in Farmers Homesteads Reclamation Projects—The Case Study of Farmers Homesteads Reclamation Project in TS County

LIU Yan1， ZHU Jie2 （1. Zhejiang Yuanzhuo Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou，Zhejiang 330100；2.Hangzhou Zhongli Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou Zhejiang 330100）

Abstract Based on the analysis of the uncertainty of the transaction in the process of land use change and the increase or decrease of urban and rural construction land in the reclamation of rural homestead， build an analysis framework of capital cooperation mechanism in public private partnership of homestead reclamation. It was the key to reduce the transaction cost of the transaction in public private partnership in the rural homestead reclamation.

Key words Farmershomesteads reclamation；Public capital；Public private partnership

2004年國務院提出投資體制改革，有效增加公共產品和服務供給的要求，十八大五中全會也提出了建立農業(yè)農村投入穩(wěn)定增長機制，培育農業(yè)、水利工程多元化投資主體，引導和鼓勵社會資本投向農村建設。國土資源部也提出，要積極探索“以補代投、以補促建”的土地整治實施機制，鼓勵各方積極參與到土地整治中。例如，《國土資源部全國工商聯(lián)關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》（國土資發(fā)〔2012〕100號）明確提出，鼓勵、支持和引導民間資本進入土地整治領域。近年來，浙江、山東、河南、湖南、江蘇等地開展了農村宅基地土地整治復墾項目中引入社會資本的試點工作并取得一定的成效，但社會資本介入屬于起步階段[1-4]，仍需理論和實證研究探索政府和社會資本合作機制，探討社會資本參與的動機與義務以及政府在合作中的責任與義務，以促進合作的有效開展。以往的研究主要集中在政府和社會資本合作中政府補償研究、政府和社會資本合作模式的總結等方面[5-9]，未能從社會資本進入土地整治類項目的利益訴求為出發(fā)點，討論在宅基地復墾中政府和社會資本合作機制中的關鍵突破點。因此，筆者首先通過威廉姆森的交易費用經(jīng)濟學的資產專用性和交易不確定性的概念框架，以社會資本進入宅基地復墾中的利益訴求為出發(fā)點，討論政府與社會資本在宅基地復墾項目的合作機制核心關鍵點；然后以TS縣宅基地復墾項目中社會資本的BT-EPC參與模式為例，深入討論在實踐中合作機制關鍵點的作用；最后提出相關的政策建議，以期為未來吸引社會資本參與宅基地復墾項目提供一定的理論指導。

1 宅基地復墾中政府和社會資本合作機制的內涵與關鍵點

1.1 宅基地復墾中政府和社會資本合作機制的內涵 政府和社會資本合作模式是指政府在提供公共服務或者建設具有一定公共利益屬性的項目時與社會資本形成合作關系，并通過合同規(guī)定雙方的權利與義務，保證私人投資者在特許期中獲得一定的商業(yè)利潤，推進項目順利完成。從狹義理解社會資本，是指政府以外的資金來源，比如企業(yè)。從企業(yè)追求利潤最大化的理性人的屬性來看，尋找到農村宅基地復墾的價值點是政府和社會資本合作的關鍵。宅基地整治復墾最終落腳到耕地增量和建設用地增量，根據(jù)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策，新增耕地的價值是帶來城市建設用地指標的增加及土地溢價，新增的建設用地在發(fā)達地區(qū)帶來產值。因此，價值點可發(fā)生在土地用途變更產生的溢價以及經(jīng)營性建設用地的增值。按照現(xiàn)在的法律和政策，上述價值尤其是耕地價值只能由政府獨自分享。按照國土資源部發(fā)布的《全國工商聯(lián)關于進一步鼓勵和引導民間資本投資國土資源領域的意見》，社會資本可以通過投資獲得優(yōu)先承租權，租賃整治復墾中新增集體建設用地和耕地，由此可見，企業(yè)分享宅基地整治復墾的價值點仍然需要以開發(fā)使用新增建設用地和耕地為前提。除此之外，企業(yè)可在整治復墾過程中賺得工程建設利潤。綜上所述，政府的經(jīng)濟收益是在建設用地指標帶來的新增耕地的土地溢價，也是政府支付社會資本建設利潤的資金來源。但坐實土地溢價還需將新增耕地指標在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤平臺中成功賣出。因此，社會資本進入農村宅基地整治復墾項目中利益追求點只有2個，一是優(yōu)先租賃權，二是工程建設利潤。事實上，這2個利潤點均建立在產權管制上，從威廉姆森的交易費用經(jīng)濟學框架來看，關鍵在于土地的資產專用性和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易的不確定性。因此，該研究利用威廉姆森的交易費用經(jīng)濟學理論框架，分析農村宅基地整治復墾的價值點與合作過程中的交易費用來源，從而解決政府和社會資本在農村宅基地整治復墾中的合作機制的關鍵問題（圖1）。

1.2 宅基地復墾中政府和社會資本合作機制的關鍵點 資產專用性最初是在合同執(zhí)行的過程中出現(xiàn)的。一般情況下，投資人有兩種選擇：一是專項投資，二是一般投資。專項投資的風險在于，如果專項投資提前終止，就不可能在毫不犧牲生產性價值的前提下改變資產的用途[10]。這種風險就形成了一部分的交易費用。由于資產的專用性特征——耐久的、用途不可改變的、不可移動的——使得一旦形成的交易關系具有價值，因為發(fā)生在這種投資上的投機成本要低得多，并且再去尋找合適的交易對象需要大量的交易成本。因此，終結在專用資產上的交易關系具有高價值的機會成本。由于土地位置的不可移動性以及農村宅基地的產權限制，其用途難以改變，農村宅基地整治復墾具有不可移動性和用途難以改變性，存在資產專用性。實證研究表明，資產專用性與交易費用之間存在顯著的正向關系[10]。因此，降低農村宅基地整治復墾中的交易費用，必將著眼于資產專用性的降低。由于土地的不可移動性是自然客觀屬性，宅基地整治復墾后的土地用途的變動成為降低交易費用的焦點。因此，確定宅基地整治復墾后的集體建設用地和耕地的比例是政府和社會資本合作機制中的關鍵。

降低交易的不確定性是合作機制的另一關鍵點。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤過程中產生的土地增值收益是政府回購宅基地復墾建設項目的資金來源，也是企業(yè)資本參與宅基地復墾項目的重要資金回報來源。根據(jù)顧漢龍等[11]對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的內涵研究：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的內涵是在符合土地利用總體規(guī)劃的基礎上將若干拆舊地塊（擬復墾為耕地的農村建設用地地塊）和相等面積建新地塊（擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊）進行置換，實現(xiàn)耕地總量不減少、建設用地總量不增加、城鄉(xiāng)建設用地布局更加合理的目標。城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤過程中產生的土地增值收益是地租增加導致的，源于宅基地變?yōu)楦睾蠼ㄐ聟^(qū)農用地或未利用地變?yōu)榻ㄔO用地中的用途轉換和投資帶來土地租金的變化。城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤的指標產生、交易和落實是多方合作的結果，環(huán)節(jié)多，信息復雜。按照庫普曼斯曾把不確定性區(qū)分為原發(fā)的和續(xù)發(fā)的出發(fā)點，在宅基地復墾和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤兩項工作中，各級政府部門處于信息的優(yōu)勢地位，社會資本的投資回報會受限于信息的不對稱，存在續(xù)發(fā)性的不確定性。基于威廉姆森對巨額資產的交易費用以及不確定性關系的論述：對于特殊性的資產，巨額的專用性資產的交易，由于資產的專用性，不確定性產生問題的機會成本相較于一般性資產更高，不確定性增加，交易費用也隨之增加[10]。降低信息不對稱從而降低交易費用是社會資本與政府合作復墾宅基地的關鍵點。降低社會資本回報下降的風險，甚至提供一種更加高額的資本回報方式，吸引更多社會資本進入宅基地復墾項目中來。

2 TS縣農村宅基地整治復墾項目中社會資本的BT-EPC參與模式

2.1 案例基本情況 2017年2月TS縣投資建設的XX—XX高速公路XX段項目，初步統(tǒng)計需要耕地（含水田）占補平衡指標約60 hm2，但TS縣建設用地計劃指標余量不足。根據(jù)省國土資源廳關于鼓勵各級地方政府積極探索農村存量建設用地管理新機制的指導意見，TS縣決定通過復墾閑置的農村宅基地為重點交通基礎設施建設用地需求提供保障。市交投集團作為市屬國有投融資平臺和該段項目的股東之一，有能力、有意愿發(fā)揮資金籌措和建設管理優(yōu)勢，參與農村宅基地墾造項目投資建設。因此由TS縣人民政府和WZ市交投集團簽訂合作框架協(xié)議，雙方分別委托并指定TS縣國土資源局牽頭項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與WZ市高速公路資產經(jīng)營有限公司負責具體實施。

項目合作模式是受托方帶資建設，即：自我籌資+設計施工總承包的模式（簡稱BT-EPC）對立項的農村宅基地復墾項目進行全過程建設管理。TS縣政府從XX—XX高速公路XX段項目業(yè)主公司定向支付的項目耕地（含水田）占補指標的調劑費中支付項目總承包價款和返還墊付資金。

具體分為4個階段：①項目立項階段。立項前的相關工作由TS縣政府或下屬單位（部門）負責，WZ市高速公路資產經(jīng)營有限公司參與配合以確保項目規(guī)劃階段與后期工作的銜接順暢。該階段涉及到的費用列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費。②設計施工階段。由市交投集團或下屬單位負責，TS縣國土資源局作為行業(yè)監(jiān)管，相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合工程實施并負責全過程政策處理工作。該階段涉及到的檢測、規(guī)劃設計、預算編制、監(jiān)理、審計等費用列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費，以經(jīng)審定的概算金額為基數(shù)計算費率，由WZ市高速公路資產經(jīng)營有限公司包干使用。③項目驗收階段。由TS縣國土資源局牽頭，負責組織召集有關部門進行項目驗收，驗收合格后入庫備案。④后續(xù)維養(yǎng)階段。項目種植和地力提升工作由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，維養(yǎng)補助金列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)費。

2.2 案例分析 TS縣農村宅基地整治復墾項目中社會資本的BT-EPC參與模式之所以能夠實施開展，是因為這種模式極大地降低了各個環(huán)節(jié)的交易費用。將市交投集團的市屬國有投融資平臺和該段項目的股東之一的身份包含了兩層信息：第一，由于國有投資平臺具有國有企業(yè)的屬性，在與政府交易時，具有更加了解政府運作方式以及國有資本擔保的優(yōu)勢，降低在與政府交涉復墾項目各個環(huán)節(jié)中的信息不對稱度，同時，市交投集團將與政府共同制定集體建設用地和耕地復墾與規(guī)劃等問題，因此信息更加通暢，從而降低交易成本。第二，市交投集團作為該項目股東，意味著該社會資本已優(yōu)先獲得該宅基地復墾后的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，因此增加了社會資本獲得資本回報的途徑，提高了社會資本參與宅基地復墾項目的可行性。另外，市交投集團作為高速公路XX段項目的股東之一，參與到城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易過程中，有利于降低社會資本在復墾項目中不能按期得到項目回購款的風險以及在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易過程中的信息不對稱等帶來的資金和用地指標的風險。

3 結論與討論

根據(jù)社會資本的追求利益最大化的屬性，該研究認為尋找到農村宅基地整治復墾的價值點是政府和社會資本合作的關鍵結合點。價值點來源有兩方面——工程款和優(yōu)先租賃權，事實上，這兩個利潤點均建立在產權管制上，從威廉姆森的交易費用經(jīng)濟學框架來看，關鍵在于土地的資產專用性和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易的不確定性，降低二者帶來的交易成本是社會資本和政府合作機制的關鍵點。BT-EPC參與模式通過參與集體建設用地和耕地面積比例和結構的規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤交易過程，以高速公路XX段股東的身份優(yōu)先獲得復墾后的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，降低了資產專用性和交易不確定性帶來的交易成本。

宅基地復墾項目引進社會資本與政府合作模式時，政府應降低社會資本進入的交易成本，顯化社會資本進入的資本回報方式，以實現(xiàn)雙贏。

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