中外食品安全監管體制比較研究

曹川 代歡歡 解鵬

摘要介紹了美國、歐盟、加拿大、日本4個主要發達國家和地區的食品安全監管體制，并與我國現食品安全監管體制進行了對比分析。結果表明，國外在食品安全監管過程中做的努力都是必須盡可能的為其民眾提供安全的食品供給，這一理念可為我國食品安全監管體制改革提供經驗借鑒。

關鍵詞食品安全；監管；體制

中圖分類號S379.7文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）14-0243-03

AbstractWe introduced the food safety supervision system of the four major developed countries and regions including the United States， the European Union， Canada and Japan， and compared it with the current food safety supervision system in China.The results showed that the efforts made in the process of food safety supervision abroad must be as safe as possible for their people of the food supply，which could provide reference for our country's food safety supervision system reform.

Key wordsFood safety；Supervision；System

食品安全已經成為困擾全球的世界性公共衛生問題，在經濟全球化背景下，生產食品過程中涉及眾多食品原料，所以食品安全的風險在全球蔓延，各個國家都出口和進口食品，國際社會針對食品安全風險采取的防患措施也是必不可少。但是食品有著特殊性，每種食品都有保質期的問題，并且可食用，在運輸以及生產過程中可能會受到很多因素的污染，為了解決這樣的問題，許多國家都針對防患各種食品安全風險選擇了適合本國的食品安全監管體制，完善相關法律體系，并構建相對應的制度，法律體系與具體制度隨著時代的發展不斷完善。筆者通過對美國、歐盟、加拿大、日本4個主要發達國家和地區食品安全監管體制的歸納與總結，為我國食品安全監管體制改革提供可借鑒的經驗。

1發達國家的食品安全監管體制

1.1美國食品安全監管體制美國食品安全監管機構也是在不斷適應與改變的，目前主要實行的全程的監控系統，將生產、加工、貯存到流通過程納入食品安全監管。美國食品安全監管的法律主要是《食品安全現代化法》（FSMA），這部法律在美國的食品安全監管體制中舉足輕重，《用于人類消費的農產品的種植、收獲、包裝和貯存標準》等法律法規的頒布使得生產食品的原料也在監控的范圍之內保證了原料的安全性。

1.1.1美國食品安全監管體制的變遷。19世紀晚期，美國食品摻假和假冒問題日益嚴重，于是成立了化學局，主要針對進出海關的食品的監管。1906年《純凈食品和藥品法》出臺，賦予化學局對食品是否摻假進行化學檢驗的權利，后期經過國會批準在化學局基礎上創立新機構——食品藥品殺蟲劑管理局，后發展成為食品藥品管理局。通過不斷的摸索和改變，美國構建了主要按食品種類劃分的多部門綜合監管體制。

1.1.2美國主要食品安全監管機構及其職權。美國采用多部門聯合監管的食品安全監管體制，監管的職能部門設有總統食品安全委員會、美國農業部、食品藥品管理局等，其中食品藥品監督管理局負責監管食品中添加的物質及色素安全，承擔食品標識和化妝品的監管，制定政策和法規，并且負責建立和修改食品標準，通過質量檢測來控制食品行業售后，還監管市場上的瓶裝水。除了以上部門之外，還有大量相關領域的食品安全監管部門，比如，商務部的國家海洋局監管海產食品；財政部的酒精煙草稅收與貿易局管理（除了酒精含量小于7%的）酒精飲料；國土安全部主要負責對蓄意食品污染行為采取行動并對進口食品安全進行監管；聯邦貿易委員會監管食品虛假廣告。總統食品委員會牽頭主辦，各部門和地方委員會相互協調，使美國食品由生產、加工到最后端上餐桌的每個步驟都得到有效監管。

美國食品安全風險管理的核心內容在于風險評估，風險評估即為描述人體暴露于環境有害物質時，對人們造成的影響有多大。近年來建立不安全食品強制召回制度在美國也一直受到公眾的關注，風險評估和召回制度降低了美國食品安全事件發生的概率，使得監管有效性得以體現。

1.2歐盟食品安全監管體制20世紀50年代的糧食短缺和動物性疾病，反過來推動了歐盟食品安全監管的變革，隨著全球化進程的加快，歐盟食品安全監管也因此隨著時代的發展推陳出新。目前歐盟的監管形式是統一的監管模式，隨著歐盟統一監管的推進，歐盟成員國食品安全監管的統一化進程加速，并因此在相當程度上保障了歐洲的食品安全。

1.2.1歐盟食品安全監管立法體系。歐盟現行的食品安全相關法律超過20部，作為一種規則，《食品法通則》約束所有的歐盟成員國。它在“從農田到餐桌”的過程中，規定食品和種植生產經營者在生產、加工和分配等各個環節的有義務遵守食品法律。它的核心要素在于食品的可追溯性，當不安全的食品進入流通領域人們可以進行追溯，以及在歐洲共享潛在危險的信息。《食品法通則》規定，食品法律應該以科學分析為基礎，不當的處理方式會引起公眾的信任危機。

1.2.2歐盟食品安全監管機制。進入21世紀后，歐盟成員國加速統一食品安全監管的進程，并取得了明顯的成效。歐盟的成立使得歐盟成員國之間的食品自由流通變得更加方便，歐盟委員會只規定方案法規，沒有決策權和執行權，食品安全局獨立進行食品安全監管評估。針對食品或者原料中可能存在的風險向歐盟立法委員會提供相應的科學建議和技術支持，同時食品安全局負責協調政府和消費者之間的關系。

對歐盟食品安全而言，集中的監管可以表現出許多優勢。權利分散可能激勵成員國利用公眾健康問題對抗其他國家的競爭。大量欠發達國家都高度依賴農產品出口，歐盟正是最主要的出口市場。然而，幾十年來歐盟的農產品市場受到高關稅壁壘保護，這些障礙對欠發達國家的出口產生了不利影響。現在雖然關稅降低了，但歐盟采用的是嚴格食品安全要求的制度來保障農產品市場。

1.3加拿大食品安全監管體制

1.3.1加拿大的法律保障體系。

（1）《食品藥品法》。早在1920年，加拿大通過了《食品、藥品、化妝品以及醫療設備法案》，1985年該法案通過修改之后更名為《食品藥品法》。

（2）《加拿大農產品法》。1985年通過了《加拿大農產品法》，該法案主要規定了農產品市場的控制，包括進出口及國內國際交易的標準。

（3）《楓樹副產品條例》。2009年加拿大聯邦政府專門制定并頒布了《楓樹副產品條例》，這是極具加拿大國家特色的一部食品安全監管相關的法規。

（4）《消費者包裝盒標簽法案》。于1985年通過，為加拿大包括農產品、奶制品在內的所有食品標簽和包裝規范提供了基本原則。

（5）《魚類檢驗法》。同樣是在1985年通過并實施，該法案對準備用于進口、省際之間貿易或進口加拿大的所有魚和魚產品行使的管理權限作了規定。

（6）《肉類檢驗法》。1985年通過并施行的加拿大《肉類檢驗法》對聯邦注冊肉類企業的執照簽發、注冊、維持和運作進行了規定，規定了肉類生鮮產品包裝和標簽的要求；對肉類產品的進出口的標準也做了相應規定。

除上述法律之外，加拿大食品安全監管法律體系中還有一部擁有特殊地位的法律——《加拿大食品檢驗局法》。

1.3.2加拿大食品安全監管體制的機構設置及運作。《加拿大食品安全檢驗局法》頒布之后，原屬于四部委的職能全部剝離出來，轉移至新成立的食品檢驗局，由加拿大農業和食品部部長負責管理并指導其日常工作。食品檢驗局的主要職權和監管范圍包括3個方面，即食品安全、動物衛生及植物保護[1]。

1.3.3加拿大的食品召回制度。根據《食品藥品法案》，目前加拿大的食品召回體制分為5個步驟：①進行調查；②做出決定；③實施召回；④進行核實；⑤后續處理。

1.4日本食品安全監管體制日本長期以來擁有“食品安全的神話”的美稱，但是出現了奶制品事件之后，日本食品安全監管也被納入重要議題。

1.4.1日本食品安全監管體制的法律依據。縱觀日本食品安全的立法演進，可粗略分為3個階段：食品取締時期、食品衛生法時期以及食品安全法時期。

《食品衛生法》主要的修訂共進行過7次。修改之后的《食品衛生法》限定了量化標準提出以不會出現損害人的健康、讓人放心的量化標準（確定了農藥殘留標準的除外）的一種制度，但凡在食品生產過程中添加超過此標準的以販賣為主要目的的制造、進口、加工、使用、調理、保存或者販賣的食品，都是不允許的[2]。

《食品衛生法》頒布之后，日本國會還針對專門的食品調整領域制定并頒布了相應配套法律，主要有《屠宰場法》《與食用禽類的處理的業務規則及食用禽類檢查相關的法律》《農業標準法》等。2003年7月1日，日本《食品安全基本法》正式生效[3]。

1.4.2日本食品安全監督體制的機構設置及運作。日本政府對中央和地方兩級的食品安全監管機構進行了一系列職能與組織上的改革，從而徹底理順了各個機構之間的協作關系，監管機構從級別上可分為中央和地方2級行政機關。

2我國食品安全監管機制

2.1我國食品安全監管體制的法律依據2015年10月1日，我國開始施行《食品安全法》。《食品安全法》的適用范圍，樹立了食品安全監管體制，規定了質監部門的職責，構建了食品安全監管制度的框架。為了保障《食品安全法》的實施，就在該法生效1個月后，《中華人民共和國食品安全法實施條例》宣告生效，《食品安全法》實施生效后，《產品質量法》并沒有被廢止，仍舊具有法律效力[4]。

2.2我國食品安全監管體制的機構設置及運作在我國，負責食品安全監管的主要部門是國家食品藥品監督管理總局。該局的成立標志著我國食品安全的監管模式由原來的“九龍治水”的多部門分工監管模式開始轉變為“三位一體”集中監管模式。在過去的幾十年中，消費者和政策制定者越來越關注食品安全、消費者的自由和知情選擇、破壞食品安全的罪行和欺詐行為等方面，目前我國的消費者和國家政策的制定者在這些方面都要做出努力，以確定失敗的食品市場，降低食品安全風險。食品質量安全的危害可能出現在食品供應體系的各個層面，由于食品質量和安全依賴于食品供應鏈中的所有成員，提高供應鏈的質量和安全性能，需要集體行動和克服供應鏈中的信息和協調問題，做好過程控制[5]。

3中外食品安全監管體制比較與分析

3.1國外食品安全監管的優勢

3.1.1統一而嚴格的食品安全監管立法。目前世界上多數國家及地區的立法情況來看，基本上都有統一的食品安全基本法，有一部或者幾部關于食品安全的法律，將食品安全監管過程規范化，用制度和標準加以約束，從而指導整個食品安全法律法規體系[6]。

3.1.2嚴厲的食品安全違法責任。食品安全事件無小事。食品安全涉及到社會大眾的最基本的生命權，與人們的生活息息相關，在保障食品安全方面，對破壞食品安全的行為應重拳出擊，維護人民利益，保障社會穩定。通過國內外的例子也可以看出，嚴懲犯罪者能夠起到警示和告誡作用。為了更有效地打擊食品犯罪行為，加大違法責任的立法和執法力度是有效途徑[7]。

3.1.3科學而有效的食品安全監管原則。通過對發達國家和地區的比較分析可以看出，發達國家和地區的食品安全監管原則還有一個重要特點就是重視科學評估結果在食品安全中的基礎性作用，堅持預防為主、信息公開、食品供應者負主要責任的原則。

3.2國際食品安全監管的缺陷但是國內外也存在當前的法律框架的制度設計缺陷，全球范圍內，有一個“監管爛攤子”，這主要表現在國際法的碎片化，以及在一般國際法和貿易法之間缺乏一致性，國際公法、國際私法、最終國際制度與許多不同國家的法律制度之間都缺乏一致性[8]。

3.3我國食品安全監管體制的不足與發達國家和地區的比較，我國在推進食品安全監管體制改革中還存在很多缺陷，我國食品安全監管體制有待進一步完善[9]。主要從《食品安全法》和監管模式兩方面加以闡述。

3.3.1我國《食品安全法》的不足。①法律當中還有很多沒有指出的項目，無法可循。②舉證責任倒置，消費者權益難以保證，懲罰性賠償沒有考量精神賠償范圍。《食品安全法》中頗為引人注目的就是所謂的10倍的賠償的規定但是實踐中就是存在舉證責任的問題[9]。食品生產者是保障食品安全的一個屏障，這就要求食品生產者有一顆責任心并且嚴格遵守法律，絕不添加法律所不允許添加的物質，如果生產出不合格的食品，并且食品造成消費者的身體或財產的損害，食品生產者就該負起相應的責任。銷售者銷售明知不合格的產品也要受到相應的處罰，但是這個過程中消費者能夠維權獲得賠償必須要有舉證，而往往舉證過程就比較復雜，對舉證過程產生的費用如何處理也沒有明確規定，消費者往往會因為怕麻煩而放棄維護自己的權益。這種現象的出現也說明我國的食品安全監管法律不健全，不能很好地保障消費者權益。同時懲罰性賠償制度往往還忽視了精神損害方面，食品安全事件發生之后，除了受害者會在身體上產生傷害，在精神上也飽受折磨，比如“三聚氰胺”事件，導致很多家庭的不幸，很多嬰幼兒受到傷害，不僅對孩子自身健康產生影響，對以后的生活、對整個家庭的都是強烈的打擊，10倍賠償不可能彌補精神上的傷害[10]。③未對食品生產經營過程中存在的違法行為作出明確的規定。

3.3.2食品安全監管模式的不足。①“三位一體”集中監管模式的監管效果有待考驗。“三位一體”的監管模式從目前的監管效果的表現來看并沒有徹底解決食品安全監管方面的缺陷。 ②單一監管體制的不足。監督主體單一有其缺陷，很難有效發揮社會多元化力量的制衡功能。

4國外食品安全監管對我國的經驗借鑒

針對我國目前在食品安全監管過程中存在的不足，從國外優秀的監管體制中找尋適合我國國情的經驗，并在我國的監管體制改革中予以借鑒。

45卷14期曹 川等中外食品安全監管體制比較研究4.1食品安全監管體制方面的經驗借鑒目前美國所采用的監管方式以分散型監管模式為主，主要實行的就是品種監管，這種監管模式的優勢在于把食品“從農田到餐桌”的整個過程劃分為各個環節，每個環節都由專門的機構進行監管，特定機構負責與食品過程中相關的部門，這樣全程監管的責任主體就很好明確，避免了在監管過程中出現監管盲區，同時減少機構的交叉重疊，提高監管效率。歐盟采用是統一型的食品監管模式，與歐盟的整個運作機制相協調，歐盟本身就是由很多成員國構成的統一組織，統一的監管促進了歐盟所有成員國統一食品安全監管的步伐和進程[11]。

可以看出，國外的監管都是結合本國國情建立的食品安全監管體制，從而為食品安全的有效監管夯實基礎，健全的食品監管模式必須要符合國家的經濟條件和社會文化背景，并且法律在保障食品安全時也要靈活，順應時代的變化不斷調整，統一監管是食品安全監管的趨勢[12]。

4.2食品安全監管機構要能獨立運行為確保食品安全監管機制的運行，國外也對相關機構做出了大量改變，美國成立了美國總統食品安全委員會，歐盟通過食品安全局的成立來確保食品安全機構的順利運行，這些都是高度獨立的機構，不受其他食品監管機構的領導或者管理。國家最高領導人對食品安全責任負責，他們的地位和中立性能夠起到很好的協調作用，也沒有利益的約束，并且職責明確——就是為了確保食品安全，在各部門中起到協調作用，不承擔具體的監管工作，加強食品安全監管各個階段的部門合作。

4.3監管注重的是防患國外的監管注重的防患于未然，都把風險的預防作為工作的重中之重，食品安全風險預防不是過程中的某部分，而是要貫穿整個食品供應過程，通過預防可以在相當程度上減少風險的發生。當食品進入流通領域后，國外的監管系統做到了可追溯，若發生食品安全事件，健全的追溯系統很快找到關鍵點，做到食品的召回。國外也注重知情權，做到信息的透明化、公開化，這樣把食品安全放在公眾的監控下，每個公民都是監督者，確保監管機構的穩態發展。這種從預防到追溯到事后的信息公開，對食品生產者能夠有效監管和問責，是改進我國監管體制的良好借鑒。

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