PPP項目規范升級

劉琳

隨著PPP（政府與社會資本合作）的深入推進，備受關注的PPP立法正在提速。據國務院法制辦消息，"PPP條例"也已經被列入2017年立法工作計劃并作為重點工作，下一步將會加快推動條例出臺。配合立法推進，PPP規范引導政策也將密集出臺。

第四批PPP示范項目申報準備工作已經在進行中。PPP示范項目是財政部推進PPP模式的主抓手，此前已推出3批，財政部希望通過示范項目，形成可復制、可推廣的實施范例，從而形成一套有效促進PPP規范健康發展的制度體系。相較于前三批示范項目，第四批的要求更加規范嚴格。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌表示，圍繞“促規范”和“防風險”的目標，繼續完善制度體系，優化發展環境，加大支持力度，力爭在項目落地率、民企參與率和規范運作等方面取得新突破。

嚴把質量關

財政部曾在2014年、2015年和2016年分別推出了三批PPP示范項目，項目數量總計743個、計劃總投資規模1.86萬億元，涉及幾乎所有公共服務領域。

從財政部推出的前三批示范項目來看，截至2017年3月末，已簽訂PPP項目合同進入執行階段的示范項目464個，投資額達11900億元，落地率66.6%。

“考慮到第三批示范項目推出僅一年左右，這樣一個落地率已經不低了。”中國財政科學研究院研究員孫潔告訴《財經國家周刊》記者，正是因為此前三批PPP示范項目取得比較好的示范效果，以及社會呼吁推出更多的示范項目，財政部才計劃推出第四批PPP示范項目。

據了解，本批PPP示范項目的申報可能將出現一些新的變化。值得關注的是，財政部或將要求各地根據實際情況，將不同單體項目打包作為一個“PPP項目”進入財政部PPP項目庫。這樣一個打包項目可包括一個或多個單獨立項可研的子項，入庫后可以統一按一個項目來推進PPP相關工作。

那么，此番財政部PPP示范項目的評審標準是什么？

《財經國家周刊》記者了解到，項目規模、持續時長、操作模式、地方政府執行力等都是評審指標。但在2017年嚴查地方政府違規舉債的背景下，財政承受能力評價和物有所值評價兩點，將是PPP示范項目評審的最為核心的指標。

2015年，財政部先后出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《PPP物有所值評價指引（試行）》，財政承受能力論證要求一個地方每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%，PPP物有所值評價應包括定性評價和定量評價。地方只有通過了這兩項論證程序，才能向財政部申報PPP項目。

“但在過去一段時間的申報中，很多PPP項目的這兩項論證都是流于形式。”中國財政科學院院長劉尚希對記者表示。

一是有些地方將“所有PPP項目不能超過一般預算支出10%”的規定變了形，變成只針對單個PPP項目實施，只要單個項目的申報材料中的數據沒超過一般預算支出10%，就算過關。

二是物有所值評價方面，由于地方上缺乏公共部門比較值數據，所以定量評價做不了；而定性評價方面，主觀性比較強，大部分項目只要當地政府愿意推、社會資本也愿意合作，物有所值的定性評價基本也都會通過。

“如果說2016年是PPP遍地開花、大干快上的一年，那么今年PPP就要嚴把質量關。”一位接近財政部的人士說。

制度建設需配套

上述接近財政部人士認為，今年新項目評審將強化以下方面要求：

一是在財政可承受能力評價方面，應該嚴格按照所有項目不能超過年度一般預算支出的10%來審查。“此次申報要求地方將不同單體項目打包申報，也有此用意，減少地方和企業迂回的空間。”

二是物有所值方面，雖然定量評價仍然缺乏數據基礎，但定性評價不能含糊。“要提供更加豐富的材料，論證在多大程度上緩解了地方政府財政壓力。”

三是在項目運營和社會資本回報方面，會有更高的要求。“申報項目要有充分的運營環節的設計，并給出相對清楚的項目收益率的測算，一般來說，PPP項目合理的收益率為8%至10%。這個比例并不是一定的，還要看風險分擔，此外還要說明預期收益的分配方式。”上述人士說。

這實際上是換一個維度，進行財政承受能力評價和物有所值評價。據記者了解，在示范項目評審中，如果某個申報項目缺失了運營環節，或者在整個申報材料中占比過少，可能將有直接取消資格的風險。

此外，示范項目的評審還將更為看重收益分配模式是否清晰、合理。孫潔表示，PPP在我國實施了幾年，監管層的視角也從項目如何啟動擴展到怎么穩定的持續下去。這意味著規范才是重中之重。

“PPP項目好比婚姻，都是長期項目，如果在申報材料中，項目未來收益的分配模式含含糊糊或者明顯的不合理，都想多賺錢、少承擔風險，那證明雙方還不具備長期合作的基礎。”孫潔說，“這樣的關系，沒準兒兩年就會打起來，做不下去了，即使其他方面好，也不能成為示范項目。”

好的項目不僅需要自身給力，還需要配套的制度建設予以規范引導。

清華大學教授王守清表示，PPP涉及面太廣，沒有任何一個部委的職能可以覆蓋所有PPP項目，所以，PPP項目仍存在九龍治水的現象。

尤其是財政部和國家發改委兩個部門在PPP項目申報與政策規范上各成體系。政策不協調，可能讓地方手握好項目卻難于申報。

北京市萬商天勤律師事務所律師張曉峰告訴記者，他們做過的中部地區一個循環產業的污水處理PPP項目，在報批環節就出現了問題。那個項目是走財政條線。然而，在向當地財政局提交物有所值評價報告時，財政局卻提出項目要先得到發改委簽字的可行性研究報告，才能進入物有所值評價環節。

“按照規定，一個項目如果要進入財政部的PPP示范項目庫，要有發改委簽字的可研報告。但是在本地報批時，財政局并不作必需要求。有的項目沒有也行，有的項目可以兩邊同時簽，可有時就會要求先簽可研。這是一個模糊地帶。”

有時當項目拿到地市發改委做可研報告審批時，得到的回復卻是，由于項目涉及資金較大，可能還要報到省發改委去批。

“等省發改委批下來，黃花菜都涼了，這個項目還怎么往上申報？”張曉峰說，有時在企業的多方運作之下，市政府牽頭，把財政局、發改委兩個部門叫到一起開一次會，做一個會議紀要，項目兩邊同時走審批簽字程序，這個問題就算過了。

王守清認為，一事一辦的方法并非長久之計。“只有盡快推進PPP的統一立法，并在此基礎上統一目前的多條線政策體系，減少部門政策割裂，才是解決項目申報和執行流程頻頻遇阻的根本辦法。”