我國社會保障制度的管理研究

蘇 桉

摘要古今中外的社會保障實踐證明,高效而有序的管理是社會保障制度健康、可持續發展的前提和基礎。因此,選擇適合我國國情的管理模式是建立新型社會保障制度的關鍵。本文在總結文官制與新公共管理的利弊,分析我國社會保障制度管理現狀的基礎上,提出了以完善文官制為前提,吸收新公共管理的精髓,適度發展企業化運作的社會保障管理機構的新型社會保障管理模式。

關鍵詞文官制 新公共管理 管理模式

中圖分類號:F840.6 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-256-01

中國社會保障制度的管理模式在經歷1998年的行政體制改革后,基本確立起以勞動與社會保障部為領導機構的分部分層、集中運作的管理模式。它的運作和管理方式具備了西方文官制的某些特點。從分散管理逐步走向集中統一管理;從行業統籌逐步走向省級統籌,并進一步邁向全國統籌;從大范圍粗線條管理逐步走向分部門、分項目管理,為建立廣覆蓋、低水平的社會保障制度打下了良好的基礎。但是,現行的管理模式仍然存在一些問題第一,文官制不足,勞動與社會保障部尚未建立起足夠的權威和嚴格統一的制度規范。各部門出于局部利益的考慮,紛紛涉足社會保障事務。

一、中國社會保障制度的管理模式現狀

社會保障管理與經辦涉及到勞動、人事、衛生、民政、財政、工會、婦聯、銀行、保險等多個部門,由于各部門所處地位不同以及利益的驅動,認識很不一致。所以,在實際工作中經常發生矛盾,難以綜合規劃和統一協調。在管理決策上,各訂各的辦法,各有各的政策界限,難于統一政策;在資金管理上,各有各的條塊壁壘,資金過于分散,不能統一挑撥,調劑余缺,資金整體使用效益差;在監督機制上,仍缺乏嚴格制度規范并存在較大的漏洞。由政府集中統一管理所帶來的高額管理成本嚴重影響了社會保障制度的運行。我國實行的具備一定文官制特色的政府集中統一管理方式決定了我國各級別社會保障管理機構都屬于政府機構。社會保障的行政管理即制定法規及相關政策和業務管理即登記、繳費等日常事務性工作都集中在政府部門;管理人員享受政府編制,工資與福利都來源于國家財政。這種管理模式有利于中央政府制定的各項社會保障政策的貫徹實施和維護整個社會保障制度的穩定,但同時卻產生了高額的成本。這種成本是維護政治系統穩定、遏制腐敗所必需的,也是政府內部性所導致的必然結果。但隨著社會保障覆蓋面的進一步擴大、社會保障水平的剛性增長,尤其是人口老齡化的進一步加劇,所需的社會保障基金的數額越來越大,僅僅靠提高費率擴大繳費人口已無法承受為維護政令暢通、體制穩定所帶來的高額成本。而人口老齡化給社會保障制度帶來的最明顯的壓力就是快速增長的老年人口撫養比加重了贍養負擔。老年人口扶養比是從經濟學角度反映人口老齡化社會后果的動態指標,即老年人口與勞動年齡人口的比例。通常用百分比表示。隨著我國老齡化社會的到來,我國人口扶養比在未來50年中的變化將非常明顯。在大幅提高勞動人口繳費比率已變得比較困難的將來,只有在管理方面進一步優化組合,積極引入效率機制,在維持制度穩定的同時降低管理成本,才能使社會保障制度健康良性發展。綜上所述,我國現行的社會保障制度管理模式的弊病集中在混亂和低效這兩個方面,未來的社會保障制度管理模式必須要同時克服這兩種缺陷以形成統一的制度和高效的管理。

二、文官制與新公共管理的有機融合

中國社會保障制度管理模式的理性選擇如果我國的社會保障制度推行徹底的文官制管理模式,建立分部分層、集權統一的組織機構和管理模式;樹立嚴格的制度規范和監督體系,雖然會統一社會保障制度,打破行業、地區壁壘,快速實現行業統籌、省級統籌乃至全國統籌,但卻會導致整個管理體系效率低下、冗員眾多、浪費嚴重,進而形成官僚壟斷。這些都是官僚制與生俱來的內部性以及公共服務成本與收益脫節所帶來的缺陷,難以徹底根除。這些缺陷會極大地加重社會保障制度的經濟負擔。在人口結構逐步老齡化的今天,如果稍有不慎,就會造成整個社會保障制度因資金入不敷出而崩盤。但是,如果我們在文官制尚未完全成型的制度基礎上全盤套用新公共管理模式,打破制度規范和政府壟斷的堅冰,大力推行企業化管理,在政府部門之間展開競爭,奉行效率優先和彈性機制并引入社會資本,雖然會大幅提高管理機構運作效率和社會保險基金增值力度,但卻違背了社會保障制度追求公平的初衷并使整個制度逐步脫離政府的有效控制范圍,成為滋生貪污、腐敗等丑惡社會現象的溫床。因為在制度體系普遍缺乏足夠的法制、理性和規范的前提下就貿然對國家管理進行市場化、分權化改革往往會造成大范圍的混亂狀況。因此,在我國社會保障制度的管理模式的選擇問題上,將文官制與新公共管理進行有機融合,建立以文官制為主、新公共管理為輔的管理模式也許是一個更為適合中國行政環境的解決方案。其具體措施如下:第一,完善文官制。現代文官制具備濃烈的法治與理性主義色彩;奉行等級權威和層級節制;第二,制定嚴密的制度和規范。而在中國傳統行政體制里,人治大于法治;人情超越制度;權利勝過法律。社會保障體系混亂的管理狀況就是其微觀表現形式。因此,要完善文官制,必須從以下幾個方面著手:首先,提高社會保障立法層次,逐步由地方立法轉為中央立法;由行政立法轉為人大立法,為勞動與社會保障部開展管理工作和推行相關政策打下堅實的法律基礎。其次,提高勞動與社會保障部的地位,在其機構內部奉行嚴格的等級權威與層級節制,將垂直管理延伸到市一級的社會保障局。各級社會保障管理機構應無條件服從上級主管部門的命令與安排;地方政府在一般情況下應無權干涉當地社會保障管理機構的正常工作;利用我國行政體制中黨政系統與憲政系統雙重領導的特色,在各級黨委建立社會保障委員會,配合各級社會保障管理機構的工作。

三、我國社會保障管理出路及其對策

在社會保障管理機構內部建立嚴格的規范與制度并完善監督機制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人員心中樹立牢固的理性與法制精神,適度發展企業化運作的社會保障管理機構。國家應將一個地區的基層社會保險管理機構分拆成幾家社會保險公司,以破除壟斷并鼓勵它們之間的競爭。企業和職工應有權自主選擇投保機構。由于市場和競爭的壓力,這些公司會自發提高運營效率并提供更好的服務以吸引更多的企業和個人投保。同時,這些社會保險公司在經濟利益的驅動下還會主動利用其社會資源和關系網迫使那些違反勞動法和相關規定的企業為職工辦理社會保險,擴大社會保險的覆蓋面。勞動與社會保障部還應對社會保險覆蓋率進行考察,與當地社會保險公司簽訂合同,將社會保險覆蓋率作為績效考核的標準之一以確定其享受國家財政補貼和稅收優惠的額度。

參考文獻:

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