推進農村土地經營權流轉中存在問題與對策

薛寶全

摘要以陜西省漢中市漢臺區為例，就如何放活土地經營權問題進行了調研，主要是對漢臺區轄區內土地流轉情況及新型經營主體發展現狀進行了調查，并與涉及土地流轉的種養大戶、家庭農場、專業合作社、現代農業園區等進行了實地走訪座談。分析了其中存在的一些問題，提出了相關建議，希望能對陜西省的農村土地流轉工作提供參考。

關鍵詞土地經營權流轉；農業新型經營主體；農村；漢臺區

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）26-0227-02

Problems and Countermeasures in Promoting the Circulation of Rural Land Management Rights—Investigation Report on Land Circulation in Hantai District

XUE Baoquan（Rural Cooperative Economic Management Station of Hantai District in Hanzhong City，Hanzhong， Shaanxi 723000）

AbstractTake Hantai District of Hanzhoung City in Shaanxi Province as an Example， the issues how to liberalize land management rights were investigated， which mainly on the land circulation and the current development of new management entities in Hantai District. A field visit and discussion was conducted on planting and breeding large family， family farms， professional cooperatives， modern agricultural parks and so on which involving land circulation. The existing problems were analyzed and relevant suggestions were put forward， hoping to provide reference for the rural land circulation work in Shaanxi Province.

Key wordsCirculation of land management right；New type of agricultural management；Countryside；Hantai District

目前農村土地制度改革的方向是“三權分置”，就是要堅持農村土地集體所有權，保護農戶土地承包權，加快放活土地經營權[1-2]。改革開放以來，農村實行了家庭聯產承包責任制，實現了集體土地所有權與農戶土地承包經營權的分置，極大地激發了農民的積極性，取得了舉世矚目的成就。現階段保留農戶的承包權，流轉土地經營權是大勢所趨。當前“三權分置”的重點就是放活土地經營權。發展壯大以農業園區、農業龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體是加快土地流轉，放活經營權的動力之源[2]。加快放活農村土地經營權，既是當前土地制度改革的重點，又是解決“三農”問題的突破口。筆者以漢中市漢臺區土地經營權流轉實際為對象，以實地走訪座談形式，了解農村土地流轉的現狀、動力與發展態勢，總結了漢臺區經營權流轉工作的經驗與存在問題，提出了應對建議，以期對農村土地流轉工作提供參考。

1漢臺區農村土地經營權流轉現狀

1.1土地經營權流轉的現狀

漢臺區轄7鎮7個街道辦事處，176個行政村、61個社區，總人口61萬。其中涉農的鎮、街道辦9個，6.9萬農戶，農業人口23.58萬，耕地面積1.62萬 hm2，其中家庭承包耕地面積1.40萬 hm2。截至2017年6月底，全區農村土地流轉面積4 407.55 hm2（含林地、四荒地流轉面積），其中家庭承包經營耕地流轉3 947.78 hm2，占家庭承包經營總耕地面積的28.22%。

1.2土地經營權流轉的特征

1.2.1流轉形式多樣。全區土地出租1 925.33 hm2，轉包1 673.27 hm2，轉讓104.07 hm2，互換46.09 hm2，托管、代耕等其他形式流轉199.00 hm2，分別占流轉面積的48.77%、42.38%、2.64%、1.17%、5.04%。出租和轉包是全區土地流轉的主要形式。近年來，土地流轉又出現了一種新的形式——土地托管，土地托管有逐年增加趨勢。

1.2.2經營主體多元。土地流轉主體由過去單一的種植大戶逐漸向種養大戶、龍頭企業、農業園區、農民專業合作社、家庭農場等新型經營主體發展。其中，種養大戶中有257戶，流轉土地885.67 hm2，占流轉總面積的22.44%；已認定的家庭農場82家，有31家流轉土地288.00 hm2，占流轉總面積的7.29%；農民專業合作社302個，流轉土地面積372.73 hm2，占流轉總面積的9.43%，農業龍頭企業29家，流轉面積1 034.93 hm2，占流轉總面積的26.22%，其他（農戶）流轉1 366.47 hm2，占流轉總面積的34.62%。

1.2.3規模化流轉逐步增多。全區2 hm2以上規模流轉達597宗，涉及農戶13 867戶，流轉面積2 565.33 hm2，占比64.98%。其中，2.0～6.6 hm2流轉549宗1 832.93 hm2，占比46.43%；6.6～20.0 hm2流轉40宗458.60 hm2，占11.62%；20～33 hm2流轉4宗90.93 hm2，占比2.30%；33 hm2以上流轉4宗182.87 hm2，占比4.63%。

1.2.4流轉用途多樣。流轉出去的土地主要從事以設施蔬菜、食用菌生產、柑橘、核桃為主的種植業，以及以養豬、養牛、養羊、養雞為主的養殖業。從流轉土地的產業分布來看，沿江平川區土地流主要以設施蔬菜為主，城郊村土地流轉主要以農產品加工、倉儲、物流為主，丘陵區則以發展柑橘、核桃、蠶桑、小雜果等為主。土地流轉帶動了全區“四帶一群”農業產業化的發展。

1.3土地經營權流轉后新型經營主體發展現狀

以土地流轉推動新型農業經營主體的快速發展，全區共建立現代農業園區11個，其中省級3個，市級8個；農業龍頭企業29個，其中省級7個，市級16個；農民專業合作社302個，其中省級百強社1個，省級示范社3個，市級示范社12個；發展家庭農場82個。新型經營主體共流轉土地2 580 hm2，占全區土地流轉面積的65.37%。新型經營主體是土地流轉的主力軍，促進了漢臺區農地的適度規模經營和農村經濟發展。

2漢臺區土地流轉服務工作的主要經驗

2.1建立健全土地流轉服務工作隊伍為了做好土地流轉工作，漢臺區先后建立了區流轉服務中心、鎮辦建立了流轉服務站、村級確定了流轉信息員，成立了土地承包糾紛調解仲裁委員會，土地流轉服務機構較為健全，流轉服務工作運轉比較正常。

2.2加強政策宣傳，提高對土地流轉的認識

漢臺區利用各種機會、采取多種方式對土地流轉政策進行了宣傳學習，對漢臺區土地流轉服務中心及各鎮辦流轉服務站人員進行政策宣傳培訓；把土地流轉政策學習與精準扶貧聯系起來，向貧困村、貧困戶宣傳土地流轉政策；把土地流轉政策宣傳貫穿于歷時3年的確權工作之中，向鎮、村干部及廣大群眾宣傳土地流轉政策，做到了宣傳的全覆蓋。

2.3準確把握原則，建立健全規范，積極引導土地流轉

在引導土地流轉方面，堅持4個原則[2]：一是堅持穩定農村土地承包關系的原則；二是堅持依法自愿有償的原則；三是堅持規范有序、合理流轉的原則；四是堅持適度規模、注重效益的原則。

在土地流轉實際工作中，制定并依據操作規范：依照國家的有關規定[1-3]，區政府制定了相關文件[4]，從遵循流轉原則、控制范圍流轉和用途管制、嚴格流轉程序、嚴肅責任追究4個方面對流轉工作予以詳細規定，為規范引導土地承包經營權有序流轉、發展農業適度規模經營起到了積極的推動作用。2017年漢臺區農業局也下發《漢臺區農村土地承包經營權流轉制度》的文件，內容包括政策咨詢服務制度、信息收集發布制度、合同簽訂管理制度、合同備案登記制度、合同鑒證制度、檔案管理制度、流轉糾紛調處制度、流轉用途審查制度8項管理制度，并印發了土地流轉管理工作需要的各種文本式樣。

流轉制度的頒發為規范流轉管理工作奠定了基礎，確保了土地流轉行為符合法律、法規及有關政策規定，土地流轉合同也較為規范。

2.4依據土地流轉規范，糾正違法違規行為

認真落實制度，加強流轉后的土地使用監管。依照國家有關文件精神[3，5]，區政府下發了《關于加強土地利用規劃管理的通知》。據統計，漢臺區累計向工商企業流轉土地1 034.93 hm2，占全區土地流轉總面積的26.22%，均符合土地利用規劃。全區2017年上半年就調查并處理土地經營權流轉糾紛50余起，維護了農民土地承包經營權和土地承包關系的穩定。

3漢臺區土地流轉工作中存在問題

3.1部分群眾流轉意識不強部分年齡較大的農戶文化素質低、思想落后保守，對土地流轉認識不夠。有的還有惜地情結，寧可粗放經營也不愿流轉土地。

3.2土地流轉服務機構力量薄弱漢臺區土地流轉服務體系組織構架搭建起來了，但工作經費還沒能列入預算，區流轉服務中心的具體工作僅有2名同志負責。鎮辦也僅有1名土地流轉服務指導員，其中有4個鎮辦沒有農經專干，造成流轉服務抵滯后。

3.3農業基礎設施陳舊，限制了土地流轉該區農村部分地方農業基礎設施老化，甚至失去應有的功能，不能滿足流轉要求。特別是淺山丘陵區，機耕道路、灌溉渠系、動力用電等不完善，加之已有設施老舊失效，嚴重制約了土地流轉。

3.4土地細碎化比較嚴重，制約了土地流轉據統計全區農戶承包土地1.4萬hm2，地塊數為32.45萬塊，平均每塊地只有0.04 hm2。土地的細碎化制約了土地的規模流轉[6]。

3.5流轉中存在的不規范現象一是部分流轉合同期限超出二輪延包期限，部分流轉合同期限為30年甚至50年，遠遠超出了二輪承包剩余期限。二是存在改變了土地農業用途的流轉，有個體工商戶和企業以發展觀光農業、休閑農業、專業市場等為名，挖魚塘建垂釣園、建棋牌室、度假村、休閑山莊等娛樂場所，改變了土地的農業用途，破壞了土壤耕作層，為今后的復墾留下了隱患。三是流轉價格不盡合理，沒有科學的價格浮動機制，農戶利益得不到長期保護。四是對國家惠農補貼項目由誰享受，有的流轉合同中未載明，容易造成糾紛。

3.6獎勵措施不到位目前省市區僅有針對縣、村土地流轉服務機構的獎勵措施，針對出讓方、受轉方的獎勵還沒有明確，且獎勵標準要求較高，各村當年新增流轉面積66.7 hm2才予以獎勵，而該區農村土地面積較少，最少的村僅幾百畝，最多的村超過133.2 hm2，大部分村土地面積都在66.7 hm2以上，都達不到“新增流轉面積66.7 hm2”要求，基本都享受不到獎勵。區級還沒有出臺按流轉規模進行獎勵的具體措施。

4農村土地流轉工作的建議

4.1繼續加強流轉政策宣傳力度繼續采取各種會議、網絡、媒體等宣傳手段加大宣傳力度，使廣大基層干部和群眾透徹領悟政策精神，使干部轉變思想，加強組織管理與服務，積極引導農戶流轉土地；使群眾解放思想，大膽、積極、主動參與土地流轉，促進土地集中連片規模流轉。

4.2加大農業基礎設施建設進一步加大對農業基礎設施建設的投資，解決一家一戶無法解決的水、電、路的問題，加大土地治理力度，為土地流轉創造有利條件。

4.3做實做強服務體系配足配強農經干部，落實場地和機構編制，將工作經費納入年度財政預算，配套硬件設施，建立健全區土地流轉服務中心及各鎮辦土地流轉服務站，切實加強對土地流轉管理和信息服務，促進土地有序流轉。積極創造條件，籌備建立“漢臺區農村產權交易中心”，使土地承包管理、土地流轉服務等工作進一步正規化。

4.4探索土地流轉經營權抵押貸款辦法通過與金融部門的調研、座談溝通，用足用活現有金融政策，借鑒外地成功經驗，先行試點，取得經驗后逐步推廣，切實解決經營主體和現代農業園區流轉土地經營權抵押貸款問題，緩解建設資金瓶頸，促使他們盡快做大做強。

4.5完善土地流轉、新型經營主體獎勵機制積極協調，加

快制定針對土地流轉轉入方的獎勵措施，如對于一次性集中連片流轉土地6.7 hm2以上的，可按規模標準給予獎勵，鼓勵經營主體大面積流轉土地，促進土地適度規模經營。對評為區級以上的示范社、家庭農場，以及獲得“三品一標”認證的合作社給予一定獎勵。

4.6加強對土地流轉的監督檢查主要是要強化農地的農業用途管制，遏制“非糧化”“非農化”傾向。加強和國土資源管理部門的配合，積極開展土地流轉執法檢查，及時查處擅自改變土地農業用途和工商企業長時間、大面積租用農用地進行非農建設的行為，促進土地規范流轉。

參考文獻

[1]

中共中央國務院.2017年2月5日中央一號文件：中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見[A].2017.

[2] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見[A].2014.

[3] 國務院.關于深化改革嚴格土地管理的決定 [A].2004.

[4] 漢中市漢臺區人民政府.關于進一步規范農村土地承包經營權流轉的通知（漢區政發〔2015〕9號[A].2015.

[5] 監察部，人力資源和社會保障部，國土資源部.違反土地管理規定行為處分辦法[A].2008.

[6] 吳記峰，吳曉燕.農地流轉：從必要到現實有多遠[J].農村經濟，2011（5）：22-26.

安徽農業科學，Journal of Anhui Agri. Sci.2017，45（26）：232-233，239