湖南省區域建設用地集約利用評價及空間差異研究

易浪 任志遠 崔宇

摘要以湖南省13個參評地級市為樣本，參照《城市建設用地節約集約利用評價操作手冊》構建區域建設用地集約利用評價指標體系，通過建設用地集約利用的定性分析和定量評價來綜合分析參評城市的建設用地集約利用評價水平。結合數軸法和聚類分析法確定各參評城市的土地集約利用等級，并分析各參評市建設用地集約利用現狀和空間格局分布特征。研究結果表明：建設用地集約利用水平的區域差異顯著，在空間分布上表現為湖南省東北高西南低，且北部地區整體優于南部地區；評價單元的地理區位、經濟水平、交通等基礎設施情況導致建設用地集約利用水平空間差異；各參評城市建設用地集約利用水平的制約因素存在顯著差異。根據評價結果，應強化建設用地管理工作，提出相關措施建議來實現各區域人口、經濟和建設用地的協調發展。

關鍵詞區域建設用地；綜合評價；空間差異；湖南省

中圖分類號F301.2文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）26-0162-06

Study on Evaluation and Spatial Difference of Regional Construction Land Intensive Use in Hunan Province

YI Lang1，REN Zhiyuan2，CUI Yu1

（1.Wanyuan Valuation & Consultation Co.，Ltd.，Changsha，Hunan 410011；2.College of Tourism and Environmental Sciences，Shaanxi Normal University， Xian， Shaanxi 710062 ）

AbstractTaking the 13 prefecturelevel cities in Hunan Province as the sample， this paper constructed the evaluation index system of regional construction land intensive use according to the Urban Construction Land Conservation and Intensive Use Operation Manual. Through the qualitative analysis of the intensive use of construction land and the quantitative evaluation of land intensive and comprehensively analyzed the evaluation level of intensive use of construction land in the prefecturelevel cities. Combined with the number of axis method and cluster analysis method to determine the evaluation unit of the land intensive use level， and analysis of the citys construction land intensive use of the status quo， spatial pattern and temporal evolution characteristics. The results showed that the regional differences of the intensive use level of the construction land are significant， and the spatial distribution is high in the southwest of the province， and the northern part is better than the southern region. The spatial difference of the intensive use level of the construction land and the geographical location of the evaluation unit， economic level， traffic and other infrastructure are closely related to the evaluation unit construction land intensive use of the constraints of the existence of significant differences. According to the evaluation results， it should strengthen the construction land management work， put forward relevant measures to achieve the regional population， economic and construction land of coordinated development.

Key wordsRegional construction land；Comprehensive evaluation；Spatial difference；Hunan Province

區域建設用地集約利用研究對提高土地利用效率，貫徹土地利用基本國策，建立科學、合理的土地管理系統具有重要意義。城市是城鎮化和工業化集聚發展的空間實體形態，城市建設用地是城鎮化和工業化過程中生產建設活動的重要載體[1-4]。城市建設用地的節約集約利用狀況側面反映出城鎮化、工業化的發展水平，影響城市的發展質量、效率水平和功能發揮，高效利用城市建設用地是經濟可持續發展的重要保障。區域建設用地集約利用研究對提高土地利用效率，貫徹土地利用基本國策，建立科學、合理的土地管理系統具有重要意義[5-7]。國土資源部發布的《建設用地節約集約利用評價規程》為區域建設用地節約集約利用評價提供了技術指導和依據。通過建設用地的高投入和低消耗來促進土地集約利用，從而提高建設用地利用率和經濟產出水平，最大化地實現土地利用效益，實現可持續利用土地資源。區域建設集約利用以可持續發展為前提，加強對建設用地經濟、智力等方面的投資，提高建設用地的經濟效益和人口承載力，實現區域經濟和社會效益的協同發展[8-9]。

近年來湖南省處在快速的社會經濟和城市化發展階段，城市發展水平不斷提高，建設用地的需求量不斷增大，伴隨著建設用地面積的迅速擴張，建設用地利用強度低、建設用地集約利用的監管制度不完善、土地利用粗放等問題逐漸凸顯。通過開展湖南省建設用地節約集約利用狀況評價，掌握湖南省建設用地利用狀況、集約利用程度和空間差異，從而發現城市建設用地利用中存在的問題，揭示城市用地的特點。為精準地劃定城市建設用地規模、結構調整和布局優化分區，提出建設用地規模結構調整和布局優化的途徑及措施，指明拓展建設用地空間、保障經濟社會發展用地的方向，從而優化配置城市建設用地[10]。

1評價方法

1.1指標體系構建及權重確定

根據建設用地集約利用內涵，評價指標體系的建立應當以可持續發展為目標，遵循綜合性、區域性、可操作性和層次性等原則，同時考慮評價指標的前瞻性、現勢性和可量測性[11-12]。以國土資源部《城市建設用地節約集約利用評價技術規范》為基礎[13]，結合相關研究成果[14-15]，結合上述目標與原則，構建湖南省建設用地集約利用評價指標體系。

評價指標權重結合湖南省城市建設用地實際情況和其他相關研究中權重的確定方法和標準，采用特爾菲法確定評價指標的權重值。湖南省城市建設用地節約集約利用狀況定量評價指標權重值見表1。

1.2指標標準化

通過指標標準化處理來消除不同指標數量級和量綱差異的影響[16]。采用理想值比例推算法進行評價指標標準化，公式如下：

Si0=ai/ti（1）

式中，Si0表示第i項指標標準化值的初始值，它不一定是最終的標準化值；ai表示第i項指標理想值；ti表示第i項指標實際值。

根據指標屬性和對應理想值的特征差異，需對指標標準化的初始值進行處理[13]，確定各項指標標準化值Si。Si數值越大，區域用地狀況可能越佳。對于正向相關指標，Si=Si0；對于反向相關指標，Si=1/Si0；其中PGCI1、EGCI2和EGCI3為反向指標。

1.3集約度計算

通過對各評價指標經標準化處理后的分值加權求和，得到各評價單元的總指數[12]，計算公式為：

Y=100ni=1（Xi×Wi）（2）

式中，Y為評價單元土地集約利用評價總指數；Xi為評價單元第i指數值；Wi為評價單元第i個指標的權重；n為指數的個數。Y分值的大小反映評價對象土地集約利用程度的高低。

2實例分析

2.1研究區概況及數據來源

湖南省位于長江中游，東臨江西，西接重慶、貴州，南毗廣東、廣西，北與湖北相連，地處108°47′～114°15′E，24°38′～30°08′N。東西寬667 km，南北長774 km。土地總面積211 829 km2，全省總人口6 783.0萬人。2015年湖南省完成地區生產總值29 047.2億元，比2014年增長8.6%。

該研究評價對象為湖南省13個地級市的全部建設用地（湘西自治州除外），建設用地面積為1 556 549.73 hm2（圖1）。參考《建設用地節約集約利用評價規程》構建建設用地集約利用評價指標體系，采用1/4分位數法確定2015年12月31日評價時點的理想值。統計數據主要來源于2011—2016年的《湖南省統計年鑒》，土地利用現狀調查數據來源于湖南省國土規劃院提供的2010—2015年的土地利用現狀變更調查數據。土地供應數據采用土地市場動態監測與監管系統導出的數據。

2.2評價結果與分析

2.2.1建設用地集約利用趨勢分析。根據人口與城鄉建設用地變化的匹配協調程度、經濟發展與建設用地變化等反映建設用地消耗與自身經濟發展的協調程度來分析建設用地集約利用趨勢，通過土地利用趨勢類型進行相應定性分析。

（1）人口發展與城鄉建設用地變化的匹配度分析。人口與城鄉建設用地增長彈性系數反映人口發展與城鄉建設用地的匹配協調程度，是衡量城市建設用地增長是否合理的重要指標。通過人口與城鄉建設用地增長彈性系數（PEI1）來判定土地集約趨勢類型，結果見表2所示。

從人口發展與城鄉建設用地變化的匹配程度來看，湖南省13個評價單元的人口與城鄉建設用地增長彈性系數空間分布大體表現為南高北低的分布格局。其中永州市的人口與城鄉建設用地增長彈性系數大于1，即人口增長速度大于建設用地的增長速度，土地利用趨勢類型為集約趨勢型。永州市多山地、丘陵的地貌特點，林地面積和耕地面積占永州市土地面積比例大，再加上生態保護用地，使得建設用地增長空間有限，而人口增長相對穩定。2012—2015年永州市常住總人口增長幅度快于城鄉建設用地增長幅度，同時地區范圍內的未利用土地及閑置土地較少，土地利用強度較大，土地節約集約度水平較高，土地投入產出效益較高，人口承載能力較強，因此土地利用趨勢較集約。

其他評價單元人口與城鄉建設用地增長彈性系數均小于1，反映這些評價單元常住人口的增長速度慢于城鄉建設用地的增長速度，人口與城鄉建設用地的變化不匹配，土地利用趨向于粗放利用類型。因此需加強城鎮人口增長與城鄉建設增長的協調，通過盤活存量，大力整治閑置土地，嚴格控制城鎮工礦用地總規模，從而促進城鎮人口與城鄉建設協調發展。

（2）經濟發展與建設用地變化的匹配度分析。地區生產總值與建設用地增長彈性系數是衡量經濟發展與建設用地消耗協調程度的重要指標。通過地區生產總值與建設用地增長彈性系數（EEI1）和地區生產總值與建設用地增長貢獻度（ECI1）指標確定各參評地級市土地利用趨勢類型，結果見表3。

從經濟發展與建設用地變化的匹配度來看，湖南省13個評價單元中，株洲市、岳陽市、衡陽市和常德市的土地利用趨勢類型為集約趨勢型，其他參評地級市的土地利用趨勢類型均為粗放趨勢型。研究分析13個參評地級市2012—2015年的地區生產總值和建設用地數據，各地經濟運行情況整體較好，穩中有進，但仍存在經濟增長過分依賴土地的現象，地區生產總值增長消耗新增建設用地較多。經濟發展與城鄉建設用地增長匹配程度反映了建設用地增長帶來的經濟效益，即匹配程度越高，則經濟效益越明顯。13個評價單元中匹配度最高的是常德市，其次是岳陽市，再次是株洲市，這3個地區主要位于長株潭和洞庭湖地區，近年來這些區域經濟發展速度較快，經濟區位條件優越，配套政策優勢明顯，發展勢頭強勁。經濟發展與城鄉建設用地增長的匹配程度最低的是長沙市，主要原因是長沙市作為湖南省的省會城市，社會經濟發展迅速，區內湘江新區等大量項目建設還處于開發建設階段，建成使用產生輻射效應尚需一定時間；其次是懷化市，懷化市屬于大湘西地區，用地條件差，社會經濟發展水平相對靠后。

2.2.2集約度計算。通過對分指數指標進行標準化處理，然后根據各指標權重計算各評價單元的分指數、指數，加權求和得到總指數值，最后通過專家咨詢法結合定性分析的結果劃分各評價單元總指數和指數的土地利用狀況類型，運用Arcgis軟件制作各評價單元的土地利用等級空間分布圖[16]，如圖2。

從利用強度指數看，土地利用狀況類型表現為從湖南省東部向西部由I型向Ⅲ型過渡。從空間區域分布上表現為東高西低，經濟投入產出水平呈現東強西弱的分布格局。東部區域基礎設施完善，交通網絡密布，京廣鐵路、京廣高鐵、京珠高速等交通干線貫穿南北，發達的交通網絡對經濟的發展起到了積極的促進作用；從地貌單位來看，湖南省西部主要為山地區，地形地貌的影響限制交通等基礎設施的建設，交通條件較差，阻隔與外界聯系，信息交流較難，經濟文化等受到限制，不利于地區經濟的發展。而湖南東部和北部地區主要以平原和丘陵地形為主，該區域地形相對比較平坦，用地條件較好，有利于基礎設施的建設，交通便捷，區位條件優越，同時良好的地形條件有利于合理布局多種產業，因此相對西部地區經濟較發達。

評價單元中長沙市、株洲市、岳陽市和郴州市為 Ⅰ 型，湘

潭市、衡陽市和益陽市為 Ⅱ 型，婁底市、常德市、邵陽市、永州市、懷化市和張家界市為 Ⅲ 型。由此可知長沙市、株洲市、岳陽市和郴州市土地利用狀況最好，主要原因是：岳陽市作為湖南省的北大門，南接長沙，北抵武漢，陸路和水路發達，區位優勢明顯，經濟開放度較高；長沙市和株洲市作為兩型社會示范區，湖南省經濟發展的核心區，地理區位、交通區位和經濟區位優勢明顯，產業基礎雄厚，相關政策措施促進社會經濟發展迅速，經濟體量較大；郴州作為湖南省的南大門，是承接沿海產業轉移的橋頭堡，經濟發展勢頭強勁，此外郴州市地處湘南丘陵山地區，用地擴張潛力有限，嚴格節約集約用地，利用強度較高。而婁底市、常德市、邵陽市、永州市、懷化市和張家界市位于環洞庭湖區、湘南地區和湘西地區，除常德市外，其他評價單元的用地條件相對較差，土地利用效率有待提高。特別是湘西地區位置偏遠，山地較多，交通閉塞，區位條件差，限制了資金、技術、人才等資源的流動，給區域發展帶來較大阻礙，同時遠離湖南經濟中心（長株潭地區），受區域經濟中心輻射帶動經濟發展的影響較弱，區內山地多、耕地少，用地條件差，生態環境脆弱，制約資源的開發利用。隨著國家中部崛起和湖南省相關政策的不斷傾斜，經濟調整和轉型升級的進一步消化，湘西地區社會經濟發展空間潛力巨大，土地利用強度將不斷提高。

從增長耗地指數看，13個評價單元中土地利用狀況類型 Ⅰ 型和 Ⅱ 型集中在洞庭湖地區、湖南省中部和南部的永州市，其他區域為Ⅲ型。從空間區域分布上大體表現從東北向四周輻射的分布趨勢，其中長沙市、株洲市、岳陽市、益陽市、常德市、張家界市和永州市為 Ⅰ 型，婁底市、邵陽市、湘潭市和衡陽市為 Ⅱ 型，懷化市和郴州市為 Ⅲ 型。即湘潭市、岳陽市和衡陽市等11個地級市的土地利用狀況較好，懷化市和郴州市的土地利用狀況較差，說明懷化市和郴州市經濟增長耗地較多，過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發展方式依然存在。郴州市和懷化市呈現人口和經濟增加，城鄉建設用地增長的趨勢，但是人口和經濟增長與建設用地消耗增長不匹配，人口城鎮化速度慢于土地城鎮化，人口城鎮化滯后于工業化。在城鎮化發展過程中，城市建設用地向周邊擴張，大量占用耕地，加劇了人地矛盾，不利于土地節約集約利用，且不利于耕地保護，致使城鄉統籌不協調，難以從全局上真正做到節約集約用地。在今后工作中應當注重城市內涵發展，進一步轉變經濟發展方式，推動經濟結構戰略性調整，優化產業升級布局，不斷提高企業集聚和單位土地收益率，有序推進城市化進程，通過優化調整用地結構，提高城市土地的集約利用水平。

從用地彈性指數看，土地利用類型分布呈現湖南省中部向四周由 Ⅰ 型向 Ⅳ 型過渡的規律性，空間分布上用地彈性指數表現為常德市-永州市為軸，中部高兩邊低，西部地區整體好于東部地區。從區域分布上看，其中益陽市、婁底市、常德市、邵陽市、永州市和張家界市為 Ⅰ 型；岳陽市和懷化市為 Ⅱ 型；株洲市、湘潭市、衡陽市和郴州市為 Ⅲ 型；長沙市為 Ⅳ 型。由此可知，益陽市、婁底市、常德市、邵陽市、永州市和張家界市用地彈性較好，長沙市的用地彈性較差，可知長沙市建設用地消耗與自身社會發展不匹配，人口、經濟增長與建設用地消耗的協調匹配程度較差，人口增長幅度、地區生產總值增長幅度與建設用地消耗速度協調度有待提高。

從管理績效指數看，土地利用狀況類型I型和 Ⅱ 型主要分布在大湘西地區，其他區域則為 Ⅲ 型。從區域分布上看，管理績效指數表現為西部區域好于東部區域。其中懷化市、邵陽市、常德市、郴州市和長沙市為Ⅰ型；益陽市、婁底市、永州市、張家界市、湘潭市和岳陽市為 Ⅱ 型；株洲市和衡陽市為 Ⅲ 型。管理績效指數方面，湖南西部要好于東部區域，即長沙市、常德市、邵陽市、郴州市和懷化市城市用地管理狀況較好，其余地級市則相對較差。近年來，長沙市等地級市不斷挖潛存量土地，如棚戶區改造、低效用地再開發等，不斷提高存量土地供應比率。隨著經濟形勢進一步好轉及存量土地利用率不斷提高，城市用地管理績效仍有提升空間。而株洲市和衡陽市在存量土地和土地供應方面工作有待加強，存量土地供應水平不高，在土地供應管理工作中對新增建設用地的控制力度不夠，管理績效有待提升，今后工作中應響應國家“去庫存”政策，加大存量土地供應力度。

岳陽市、益陽市和長沙市建設用地集約度高，土地利用趨勢類型為 Ⅰ 型；郴州市的集約度較高，土地利用趨勢類型為 Ⅱ 型；株洲市、湘潭市、婁底市、常德市、張家界市、永州和邵陽市的集約度一般，土地利用趨勢類型為 Ⅲ 型；而衡陽市和懷化市的集約度較差，土地利用趨勢類型為 Ⅳ 型。土地利用程度在空間分布上表現為湖南省東北高西南低，且北部地區整體優于南部地區；湖南省13個評價單元從洞庭湖地區向四周土地利用程度是逐漸降低的，土地利用程度差異較大，洞庭湖區域土地利用程度較高，大湘西地區土地利用程度較低，土地集約利用水平與經濟水平、區位條件、交通等基礎設施建設情況息息相關。

3結論與建議

3.1結論

參考國土資源部《建設用地集約利用評價規程》和已有研究成果，從建設用地利用狀況、投入產出、管理績效等方面構建湖南省城市建設用地集約利用評價指標體系，采用多因素綜合評價模型評價湖南省建設用地集約利用程度，通過評價結果研究分析湖南省各評價單元建設用地集約利用動態變化趨勢，分析其空間分布特征、聚集態勢和空間格局差異[12，15，18]，探討影響建設用地集約利用空間差異的原因，并提出相應政策建議。

從建設用地集約利用現狀看，建設用地集約利用水平的區域差異顯著。長沙市作為省會城市，有顯著的生產要素集聚優勢，靠近省會、京廣鐵路沿線的城市，其建設用地集約水平較高；而地處大湘西地區的城市在建設用地集約利用方面有很大的提升空間。在區域建設用地集約利用水平差異的空間分布上，形成了由東向西逐漸遞減的發展格局。作為湖南省經濟發展的核心地域的長株潭地區，其建設用地集約利用水平高。生態保護的洞庭湖地區和承接產業轉移的湘南地區的建設用地集約利用水平較高，而位于扶貧攻堅區的大湘西地區的建設用地集約利用水平較差。

湖南省建設用地集約利用水平存在顯著空間差異。岳陽市、益陽市和長沙市建設用地集約度高，土地利用趨勢類型為 Ⅰ 型；郴州市的集約度較高，土地利用趨勢類型為 Ⅱ 型；株洲市、湘潭市、婁底市、常德市、張家界市、永州和邵陽市的集約度一般，土地利用趨勢類型為 Ⅲ 型；而衡陽市和懷化市的集約度較差，土地利用趨勢類型為 Ⅳ 型。建設用地集約利用水平空間差異與評價單元的地理區位、經濟水平、交通等基礎設施情況息息相關。區域建設用地的集約現狀和潛力受區位、經濟和交通等要素交流的影響。經濟發展和城鎮化水平是建設用地集約利用空間差異的關鍵因素；產業結構是重要影響因素；一般影響因素則為區位條件和資源稟賦；而宏觀政策對集約利用空間差異的影響較小。各種因素長期綜合作用導致建設用地集約利用水平的空間差異。

各評價單元建設用地集約利用水平的制約因素存在顯著差異。對于節約集約用地處于較高及以上水平的岳陽市、益陽市和長沙市三地，城市土地管理水平低制約岳陽市集約水平的提高，人口、經濟增長和建設用地消耗不匹配影響益陽市建設用地的集約程度。而長沙市的制約因素主要是建設用地消耗與自身社會經濟發展協調程度較差，當前建設用地利用較粗放。對于節約集約用地為中等水平的郴州市，主要是受到建設用地消耗與自身經濟發展不協調和人口、經濟增長和建設用地消耗不匹配的制約；對于節約集約用地水平一般的株洲市、湘潭市、婁底市、常德市、永州市、邵陽市和張家界市，建設用地消耗與經濟發展的失調和低效的城市用地管理水平是株洲市和湘潭市集約利用水平低下的主要誘因；土地經濟強度低、單位經濟增長耗地量大以及較低的建設用地投入產出是制約婁底市、常德市、永州市和張家界市建設用地節約集約利用水平提高的主要因素；對于節約集約用地水平較差的懷化市和衡陽市，前者表現在落后的經濟發展水平，后者主要表現在存量用地盤活和新增用地供應的低效管理方面。

3.2建議

3.2.1

加強基礎設施和產業的科學規劃，控制大城市用地規模，提高建設用地人口承載力。長株潭三市城市基礎設施和基礎產業要按照“合理布局、經濟可行、控制時序”的原則，統籌協調能源、交通、水利等基礎設施和產業建設規劃。城市規劃按照“循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局”的原則，科學確定長株潭三市的城市定位、功能目標和發展規模，提高長株潭三市的城市綜合承載能力。在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，嚴格執行城市規劃中有關指標控制標準來進行各項城市基礎設施和生態綠化建設。

3.2.2

優化城鎮布局，提升大湘西地區城市化建設水平，加快推進生態產業建設，推動大湘西地區轉型發展。堅持改革創新、開放帶動，加大扶貧開發力度，切實轉變經濟增長方式，著力推進社會事業建設、基礎設施建設、優勢產業建設和生態環境建設。結合湘西地區現有基礎、技術條件、自然資源和經濟區位等條件，緊跟國家經濟結構戰略性調整和產業布局發展步伐，結合國家“一帶一路”政策和國家扶貧攻堅試點工作，重點推進農業產業化和新型工業化，積極培育有特色、有市場、有效益的支柱產業，推動大湘西地區轉型發展。

3.2.3

引導人口、產業有序集聚，優化城市低效用地再開發。加強基礎設施建設和環境保護，快速提高產業集聚的發展水平。加快湖南省新型工業化進程，著力提高人口和產業集聚能力。通過產業集聚開發，將要素的集聚效益最大化，充分引導產業和人口向資源環境承載力較強的區域集中，著力打造競爭力和輻射帶動力較強的經濟區。通過產業集聚創造的就業崗位來決定人口轉移規模，通過產城互動與城鄉統籌協同發展來提高人口的城鎮化水平。

3.2.4

加強存量建設用地挖潛，提高城市用地管理水平。一是從存量土地中“要”地。依據城市總體規劃、土地利用規劃等規劃來逐步開展舊城改造等專項工作，優化布置城區土地資源，提高土地的利用效率，通過低效用地再開發來挖掘城市用地的增長潛力；二是從建設用地中“摳”地。通過提高建設項目準入門檻來嚴把建設項目入口關，鼓勵企業入駐工業園區，發展工業地產，利用工業園區存量廠房，控制新增建設用地。三是從嚴查嚴管中“挖”地。發揮土地執法監察職能作用，進一步強化土地執法監察管理，做好土地動態巡查工作。

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