非政府組織參與公共管理的路徑研究

周婷

摘 要 非政府組織在我國(guó)公共管理事務(wù)中所占據(jù)的地位越來(lái)越高，已經(jīng)成為了公共管理主體的構(gòu)成部分。非政府組織參與公共管理事物，主要面向救災(zāi)扶貧、環(huán)境治理等方面，通過(guò)監(jiān)督、引導(dǎo)、示范等各種途徑，來(lái)參與公共事務(wù)管理，極大程度上推動(dòng)著社會(huì)民主平等的構(gòu)建，同時(shí)也推動(dòng)著群眾文化精神的培育。非政府組織參與公共管理事務(wù)不斷增加，其途徑也不斷拓展，文中以不同的公共管理事務(wù)為例，對(duì)非政府組織參與公共管理的路徑，做了簡(jiǎn)單的論述。

關(guān)鍵詞 非政府組織 公共管理 路徑 公共外交

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.04.069

Abstract Non governmental organizations have become more and more important in the public management of our country. Non governmental organizations to participate in public management， mainly for poverty relief， environmental governance， through supervision， guidance， demonstration and other ways to participate in public affairs management， greatly promote the construction of social equality and democracy， but also to promote the cultivation of the spirit of mass culture. The non governmental organizations participate in the public management affairs to increase unceasingly， its way also unceasingly expands， this article takes the different public administration affairs as an example， has carried on the simple elaboration to the non governmental organization participation public management path.

Key words non government organization； public administration； path； public diplomacy

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)文化逐漸減退，加之外來(lái)文化的影響，文化多元化以及文化真空現(xiàn)象出現(xiàn)，使得我國(guó)社會(huì)文化領(lǐng)域較為混亂，影響著社會(huì)精神領(lǐng)域的發(fā)展。我國(guó)公共管理領(lǐng)域存在的發(fā)展困境，將會(huì)成為制約改革的主要因素，因此基于新常態(tài)，充分認(rèn)識(shí)公共管理困境，探尋非政府組織參與公共管理的主要路徑，有著現(xiàn)實(shí)的意義。

1 公共管理與非政府組織概述

1.1 公共管理概述

公共慣例指的是對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，公共管理的基本起點(diǎn)是公共事務(wù)，其決定著公共行政必然走向著公共管理。公共管理就生產(chǎn)意義來(lái)說(shuō)是公共組織職能，主體構(gòu)成包括政府以及其他公共管理主體，其他公共管理主體通常為非營(yíng)利組織或者第三部門(mén)（非社會(huì)組織）。公共管理主要目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，即為社會(huì)成員共享的資源和條件，實(shí)現(xiàn)公共利益即提供公共物品或者服務(wù)，具體包括公共場(chǎng)所與設(shè)施、社會(huì)治安、社會(huì)保障等。

1.2 非政府組織概述

非政府組織即NCO，主要是由社會(huì)成員自愿參與以及組織的，為社會(huì)群眾，提供公共物品或者服務(wù)。非政府組織具有民間性、公益性、非政府等特點(diǎn)。非政府組織的前名稱為民間組織、第三部門(mén)等，自十六屆六中全會(huì)后，取代以往的稱呼。非政府參與公共管理，多表現(xiàn)為參與環(huán)境保護(hù)與外交，通過(guò)民間交流或者對(duì)外宣傳等路徑，在文化領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域等，同其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)，以促進(jìn)彼此之間的交流與了解，增加彼此的認(rèn)同感以及信任，進(jìn)而促進(jìn)政府外交政策的落實(shí)，提升國(guó)家形象。

2 新常態(tài)下公共管理面臨的困境

2.1 目標(biāo)要求與實(shí)際差距懸殊困境

就治理能力方面而言，公共管理治理主體框架中，政府與社會(huì)組織、社會(huì)公眾等，均屬于治理主體范疇，治理主體的治理能力不足，這不僅體現(xiàn)在治理主體自我建設(shè)落后，組織成員能力素質(zhì)低下等方面，還體現(xiàn)在主體分工不明確，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理等方面。基于我國(guó)實(shí)現(xiàn)治理體系目標(biāo)與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)來(lái)看，處理治理能力需要提高，治理體系法治化以及民主化程度還需要提升，這也體現(xiàn)出治理體系與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的實(shí)際情況存在較大差距。

2.2 公共管理技術(shù)困境

公共管理技術(shù)指的是公共管理者為了實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，所創(chuàng)造或者運(yùn)用的工具性與實(shí)踐性知識(shí)體系。公共管理技術(shù)包含著數(shù)字治理、應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等現(xiàn)代公共管理技術(shù)。公共管理技術(shù)具有前沿性與可操作性特點(diǎn)，受到公共管理主體的熱衷，但是在實(shí)際應(yīng)用方面，公共管理技術(shù)的實(shí)施，并未基于社會(huì)公眾的意愿以及管理職能的基本需求，依舊采取傳統(tǒng)的管理手段，進(jìn)而極易引發(fā)社會(huì)信任危機(jī)。

2.3 個(gè)體文化自覺(jué)與組織文化之間的困境

公共管理的主體構(gòu)成較多，公共管理者的意識(shí)以及個(gè)體行為，通常會(huì)受到其所處的組織環(huán)境影響，以及組織文化與價(jià)值體系等的影響。組織文化發(fā)育不良或者價(jià)值體系缺失，則極易造成集體性道德缺失或者違反法律規(guī)范，進(jìn)而造成公共管理者做出倫理道德缺失行為，甚至集體性權(quán)利尋租行為，比如公權(quán)腐敗。

2.4 非政府組織參與公共管理缺乏法律保障

因?yàn)槟壳拔覈?guó)市民社會(huì)發(fā)展速度較為遲緩，非政府組織參與公共管理的話語(yǔ)體系以及技術(shù)平臺(tái)還處于再建狀態(tài)，缺乏完善的法律與制度的保障，所以治理理念中所強(qiáng)調(diào)的主體網(wǎng)絡(luò)化、法治化、制度化合作機(jī)制，難以在我國(guó)特有的行政環(huán)境中得到有效推行，使得自上而下改革受到影響，同時(shí)也影響著非政府組織參與公共管理事務(wù)，對(duì)此則需要加強(qiáng)新路徑的探索，以充分發(fā)揮公共管理事務(wù)治理主體的作用。

3 新常態(tài)下非政府組織參與公共管理路徑

3.1 非政府組織參與公共管理的基本路徑

（1）監(jiān)督以及介入。基于非政府組織的性質(zhì)，其不具有實(shí)際的政治權(quán)利，同時(shí)也不是政府組織的構(gòu)成部分，但是非政府組織關(guān)心著國(guó)家政策以及行政制定與實(shí)施。通過(guò)政府放權(quán)，以及職能轉(zhuǎn)變，使得非政府組織在公共管理中能夠發(fā)揮其作用。非政府組織作為群眾與政府之間的溝通橋梁，不僅能夠?qū)⒚褚馀c民情，傳遞給政府組織，還能夠協(xié)助政府政策的落實(shí)等工作。政府制定與實(shí)施公共政策的資源能力有限，因此難以做到完全公平，因此需要非政府組織來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督與參與，進(jìn)而彌補(bǔ)政府組織體制的局限，同時(shí)改造政治結(jié)構(gòu)以及權(quán)威形態(tài)，使其能夠重獲合法性。

（2）示范與引導(dǎo)。非政府組織極具公共責(zé)任意識(shí)，將公共利益最大化作為參與公共管理工作的主要目標(biāo)。同時(shí)非政府組織屬于非營(yíng)利組織，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府或者社會(huì)募集，非政府組織內(nèi)部運(yùn)作以及資金運(yùn)用情況，直接影響著非政府組織在社會(huì)公眾心中的形象。非政府組織通常采取財(cái)務(wù)公開(kāi)的方式，來(lái)體現(xiàn)非政府組織謀求公共利益的進(jìn)展，以及其社會(huì)形象，不僅能夠給政府組織做良好的示范，還能夠培育成熟的公共管理模式。非政府組織在落實(shí)公共管理服務(wù)時(shí)，主要是通過(guò)組織各項(xiàng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與公眾互動(dòng)，以調(diào)動(dòng)民眾的公共意愿，進(jìn)而引導(dǎo)公眾參與公益事業(yè)的意識(shí)。

（3）實(shí)施與推進(jìn)。非政府組織已經(jīng)成為多種公共項(xiàng)目的落實(shí)者，比如救災(zāi)扶貧或者防治污染等項(xiàng)目。對(duì)于此類(lèi)項(xiàng)目，非政府組織在發(fā)揮其功能作用時(shí)，則可以通過(guò)兒童福利院，或者助學(xué)基金會(huì)，或者環(huán)衛(wèi)協(xié)會(huì)等組織，開(kāi)展具體的執(zhí)行工作。非政府組織作為群眾與政府之間的聯(lián)系紐帶，通過(guò)調(diào)查基層群眾的基本需求，得出準(zhǔn)確的結(jié)論，進(jìn)而向相關(guān)部門(mén)反映，進(jìn)而確保信息渠道的通暢。非政府組織也可以利用現(xiàn)代媒體，進(jìn)行價(jià)值傳遞，使得群眾能夠接收到價(jià)值信息，進(jìn)而改善社會(huì)風(fēng)氣，推進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)信息傳遞以及交流，以此確保社會(huì)群體之間能夠正常交流與互動(dòng)，不僅能夠提高群體凝聚力，還能夠提高群眾的理解力。

3.2 新常態(tài)下非政府組織參與公共管理路徑的實(shí)現(xiàn)

（1）提高自身的治理能力。非政府組織作為公共管理主體，在開(kāi)展公共管理工作時(shí)，需要具備的治理能力略有不同，為了確保改革的進(jìn)程，以及公共管理效率，則需要提高自身治理能力。對(duì)于非政府組織而言，提高自身的治理能力，主要是培育社會(huì)組織力量，不斷創(chuàng)新社會(huì)組織治理方式與方法，激發(fā)非社會(huì)組織的活動(dòng)，同時(shí)還需要加強(qiáng)對(duì)各組織的監(jiān)督，進(jìn)而帶動(dòng)非社會(huì)組織的協(xié)同治理能力。除此之外非社會(huì)組織在開(kāi)展公共管理事務(wù)時(shí)，要重視提升社會(huì)公眾的文化素質(zhì)水平，比如環(huán)境保護(hù)組織，可以通過(guò)各種渠道，加大環(huán)境保護(hù)政策的宣傳力度，做好環(huán)境治理工作，加強(qiáng)與公眾之間的互動(dòng)，調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，提高公眾的環(huán)保意識(shí)、法治意識(shí)，促進(jìn)公眾積極參與社會(huì)治理以及自我管理。

（2）創(chuàng)新公共管理技術(shù)手段。非政府組織作為公共管理的主體，在落實(shí)公共管理事務(wù)時(shí)，則需要積極運(yùn)用公共管理技術(shù)手段，即數(shù)字治理、智慧政務(wù)、應(yīng)急管理等技術(shù)，為提高自身的治理能力，提供工具性保障措施。為了促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，與社會(huì)發(fā)展保持同步，則需要積極創(chuàng)新公共管理技術(shù)。非政府組織管理思維方式也不斷革新，提高管理思維能力，拋棄僵化的管理手段與方法，運(yùn)用現(xiàn)代化公共管理技術(shù)，將移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及GIS技術(shù)等，緊密的結(jié)合在一起運(yùn)用，進(jìn)而提高非政府組織的管理水平。比如在扶貧救災(zāi)項(xiàng)目中，非政府組織在開(kāi)展具體事務(wù)時(shí)，必然需要運(yùn)用到大量的數(shù)字化技術(shù)，通過(guò)GIS技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，掌握災(zāi)害發(fā)生的實(shí)際情況，進(jìn)而制定詳細(xì)的救災(zāi)計(jì)劃，合理分配救災(zāi)物資，以此來(lái)確保公共管理事務(wù)的有效落實(shí)，樹(shù)立非政府組織的社會(huì)形象，提升其在公眾心中的形象與地位。

（3）提升非政府組織成員的倫理價(jià)值觀念。在新常態(tài)環(huán)境下，傳統(tǒng)終極價(jià)值失效，以及倫理制度的缺失，使得公共領(lǐng)域受到極大的影響，非政府組織雖然作為非營(yíng)利組織，但是其構(gòu)成主體是具有思想意識(shí)的人，極易受到金錢(qián)、權(quán)利等的影響，進(jìn)而踐踏公共利益，引發(fā)信任危機(jī)，此類(lèi)事件并非不存在于非政府組織中，近年來(lái)頻頻曝光各類(lèi)公共管理主體打著公益的旗號(hào)，為自己謀取經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而使得非政府組織有效的開(kāi)展公共管理工作，受到極大的影響，難以拓展公眾基礎(chǔ)，對(duì)此非政府組織則需要重視提升組織內(nèi)成員的倫理價(jià)值觀念，及時(shí)消除腐敗思想的影響，打造廉潔清正的組織隊(duì)伍，制定完善的內(nèi)部管理制度。在具體落實(shí)方面，則需要做好社會(huì)公眾公德意識(shí)的重建工作，非政府組織可以通過(guò)組織公眾，進(jìn)行道德宣講或者樹(shù)立道德榜樣的方式，重新構(gòu)建價(jià)值基礎(chǔ)以及群眾基礎(chǔ)，促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，提高公共管理的效率，以適應(yīng)新常態(tài)發(fā)展變化，確保非政府組織公共管理路徑的選擇與重建，能夠更加常態(tài)化，樹(shù)立準(zhǔn)范式特征。

4 結(jié)束語(yǔ)

非政府組織參與公共管理，主要通過(guò)監(jiān)督以及介入、示范與引導(dǎo)、實(shí)施與推進(jìn)等路徑，加強(qiáng)與公眾的交流與聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息傳遞與交互。新常態(tài)下非政府組織參與公共管理，則需要提高自身的治理能力，創(chuàng)新治理手段與方法，提升組織成員的倫理價(jià)值觀念，做好公共管理工作，樹(shù)立公眾形象。

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