公共服務民營化的理論邏輯與實踐反思*
——薩瓦斯民營化理論評述

孔 營

公共服務民營化的理論邏輯與實踐反思*
——薩瓦斯民營化理論評述

孔 營

以薩瓦斯為代表的民營化倡導者們完成了對民營化理論的系統建構，并在實踐經驗的基礎上歸納出了民營化的形式，編制出了民營化的具體操作指南，形成了民營化的信念結構。然而，一方面當民營化成為一種信念風靡全球時，全球范圍內掀起了轟轟烈烈的民營化運動，卻沒有給系統思考和理性權衡留下任何空間；另一方面相關的事實和證據表明民營化的信任結構與民營化的經驗知識之間存在著一定距離的鴻溝。熱情之后應當回歸理性，需要重新審視民營化。

民營化 公共事務治理 信念結構

作者孔營，男，中央黨校政法教研部政治學博士（北京 100089）。

自二十世紀七十年代末以來，全球范圍內掀起了一輪又一輪的政府管理變革運動，以市場機制引入政治領域為特征的新公共管理理論無疑是變革的主導理論。俯瞰這一包含著光怪陸離的新生事物大觀園，無論是奧斯本和蓋布勒企圖利用市場機制重塑政府，提出具備“十大原則”的企業化政府，還是彼得斯提出未來政府的更為系統的戰略構想模式，有一項概念如影隨形，那就是民營化。

關于民營化，弗里德曼、圖洛克、唐斯、德魯克等人都是先驅者：作為經濟學家的弗里德曼最初提出了早期民營化（更多的可理解為市場）的相關概念術語和知識結構；作為弗吉尼亞學派代表的圖洛克、唐斯等人則首先將經濟學理論和方法應用于政治領域，不僅開創了公共選擇學派，而且將原本并不搭界的市場與政治之間架起了橋梁；作為管理學家的德魯克最早提出了民營化（reprivatize，重新民營化，可視為民營化的前身）的建議。而系統建構民營化理論則要歸功于薩瓦斯。薩瓦斯利用現有的概念框架和知識基礎，系統建構了民營化的理論框架，并結合作者三十年來在各國的民營化實踐經驗，為民營化理論建構提供了經驗注解。薩瓦斯根據三十年來對民營化的探索，不僅完成了對民營化的系統理論建構，填補了民營化問題的理論空白，而且結合作者在聯邦政府、州政府、市政府的工作經歷和其他四十多個國家的民營化實踐，歸納出了民營化的幾種形式和操作指南，在當下民營化研究較為零散和膚淺的情勢之下無疑具有里程碑的意義。

一、理論建構：民營化的理論原點和公共事務的治理安排

（一）民營化的理論原點：界定政府與私人部門的恰當角色

人類社會中存在各種各樣的組織形式：家庭、氏族、部落等作為最原始也是最基本的社會單位；各種類型的社會組織和志愿團體，諸如宗教、鄰里、慈善公益、娛樂等社會團體；市場及其在其中運營的各類企業組織；以提供公共產品為主要職能的政府部門。在薩瓦斯那里，前三者合稱為私人部門或私營部門，而民營化“根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色”①[美]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第3頁。。所以民營化首先要解決的問題就是政府應該做什么？私人部門應該做什么？即界定清晰政府部門與私人部門的恰當角色，是民營化的理論原點。

薩瓦斯利用公共產品相關概念框架，以考察現代社會需要的物品和服務作為界定政府部門與私人部門恰當角色的起點，根據物品和服務的排他性和消費特性兩大特性進行分類。所謂排他性即未滿足供給者提供的條件則被排除在該產品的使用者之外，典型具有排他性的產品就是市場上購買的商品，沒錢購買的就被排除在使用受益者外，典型具有非排他性的產品是諸如水、空氣等各種自然資源，個人的消費并不能排除其他人的受益；所謂消費特性則根據被消費者同時和共同使用時是否會減少產品的數量和質量而分為個人消費和共同消費，具有典型個人消費特性的是個人物品，其他人的消費會減少個人物品的數量和質量，而具有典型共同消費特性的是國防廣播電視等，更多人的消費使用并不會影響國防等的數量和質量。純粹具有上述兩種特性的產品是少數，大部分產品實際上是處于排他性—非排他性、個人消費—共同消費之間，甚至會在其間搖擺轉化。據此可描繪出現代社會需要的物品和服務結構圖（見圖1）：

圖1 現代社會需要的物品和服務結構圖

在這一模型中，物品和服務的特性不僅決定著消費者的支付意愿，如個人物品具有排他性和個人消費的特性，消費者有足夠的意愿付費支付，而集體物品則因其非排他性和共同消費的特性而無法排除任何其他人的消費使用和受益，所有人都會成為搭便車者，而不具有支付的意愿；也決定著生產者的供給意愿，如可收費物品因具有排他性，理性的提供者有意愿供給這種物品，而共用資源具有非排他性的特性，即消費共用資源不需要付費也無法阻止付費，任何一個理性的供給者都不會愿意提供這種物品。綜上，物品的特性決定著為給消費者提供滿意數量和質量的產品，政府到底在多大程度上進行干預，即物品和服務供給中政府角色的界定。①Warner ME, A Hefetz, “The uneven distribution of market solutions for public goods, ” Journal of Urban Affairs, vol. 24, 2002, pp. 445–459.

如前所述個人物品和可收費物品因其特性決定了這類物品可通過市場供給，盡管如此，這并非意味著政府堅守“守夜人”角色，而是在市場提供個人物品的過程中要解決市場失敗的問題：提供明晰的產權規則，制定合理的法律結構，以保證自由市場的運行；確保物品的安全，解決外部不經濟、道德風險等問題。當然不少個人物品已出現集體物品化的趨勢，政府也承擔了提供部分個人物品的職能，如為那些最基本的生活必需品無法得到滿足的窮人提供基本的生活保障等，在市場提供可收費物品的過程中政府要解決自然壟斷產品的壟斷管制問題等。

至于市場無法提供的共用資源和集體物品，一方面可通過民間志愿行動來實現，如保護自然資源的各種自愿協議，小集團內的鄰里互助志愿行動等，另一方面需要政府相應的管制，如設立懲罰規則以避免共用資源的枯竭，利用稅收保障集體物品的供給等。②駱梅英：《通過合同的治理——論公用事業特許契約中的普遍服務條款》，《浙江學刊》，2010年第2期。

從對物品和服務的分類出發，根據物品和服務的不同特性決定不同的供給機制，在此基礎上分析政府在四類物品的提供中扮演的角色，實質上就完成了民營化理論建構的第一步——界定政府部門和私人部門的角色。在薩瓦斯看來，無論個人物品、可收費物品還是共用資源，政府的功能首先體現為滿足保證這些物品得到有效供給的管制需求。而對于集體物品而言，當受影響的人數眾多且利益呈現多元化時，志愿行動也無法保證這類物品的供給，就需要政府通過稅收的汲取來保證這類物品的供應。

（二）服務供給的制度安排：公共事務的治理安排

在公共服務的供給方中有三個參與者：消費者，生產者和安排者（提供者）。薩瓦斯在廣義上界定了三方參與者：消費者直接獲得物品或接受服務，可以是個人、特定集體階層、所有人、政府機構、私人部門；生產者直接為消費者生產相關物品和服務，可以是私人企業、政府機構、社會組織，甚至是消費者自己；安排者指派生產者給消費者，或指派消費者給生產者，或選擇服務物品的生產者，通常是政府機構，但也可以是私人企業，社會組織或消費者自己。③參見[澳]休·史卓頓、萊昂內爾·奧查德：《公共物品、公共企業和公共選擇》，費昭輝等譯，北京：經濟科學出版社，2000年版。

對生產者和安排者的區分，是民營化理論的核心。通常對民營化的批評就是政府放棄了服務的職能，將政府的“天職”公共服務領域交給了私人部門，在薩瓦斯看來這實際上是對服務提供者和安排者的混淆：政府放棄了服務生產者的職能并不意味著自然就放棄了服務提供者的角色。作為服務提供者的政府承擔的責任主要是征收稅費以保證公共服務的供給，決定服務的內容和水平，即根據公眾的需求決定具體提供什么服務，服務的供給要具體做到何種水平和程度，并決定開支水平，即根據收入水平和生產者的績效，決定如何付費等。薩瓦斯根據對服務安排者和生產者的區分，確定了公共服務的四種基本制度安排類型，并根據安排者、生產者和消費者之間的動態關系將四種基本制度安排細分為十種具體形式（見表1）：

表1 現代化社會需要的物品和服務結構圖

在劃分出基本的公共事務治理安排后，再根據服務內在特性和不同安排的操作特征即可確定物品和服務的最佳制度安排方式：市場和憑單安排是提供個人和可收費物品的最佳方式，憑單和志愿安排是提供共用資源的最佳安排方式，合同承包和志愿安排則是提供集體物品的最佳安排方式。①Prager Jonas, ”Contracting out government services: Lessons from the private sector,” Public Administration Review, vol. 2, 1994, pp. 176–184.

（三）民營化：公共事務治理視角下的概念界定

關于民營化，人們會使用很多概念來描述，如公私伙伴關系、合同外包、非國有化、非政府化、非國家化、股份化、政府撤資等，其他諸如公司化、商業化、市場化等也可以指稱民營化。某些概念在英語中很蹩腳而在本國語言中卻很自然，于是不同國家在不同情境中討論民營化會產生混淆和爭論。②劉淑瓊：《社會服務民營化再探：思迷與現實》，《社會政策與社會工作學刊》，2001年第5期。

在總結歸納出前述十種公共事務治理安排之后，薩瓦斯對民營化進行了一種相對更為規范的界定。在薩瓦斯看來，以上十種公共事務治理安排是一個靜態的概念，其中合同、補助、憑單制、特許經營、自由市場、志愿服務和自我服務七種安排的生產者是私營部門，其余三種安排政府服務、政府間協議和政府出售的生產者是政府，而民營化作為一個動態的概念，就是從政府作為生產者的治理安排向私人部門作為生產者的治理安排的轉化。舉個例子，按照民營化特征的程度，自由市場的民營化程度最高，因為其中政府介入最少，最具市場導向。顯然政府服務的民營化程度最低，政府既是服務的安排者也是生產者，是一種完全在政府主導之下的治理安排。所以從政府服務的治理安排向自由市場的治理安排的轉化即為民營化。薩瓦斯對民營化的主要轉變形式概括為三種：從政府服務轉到合同承包、補助、憑單、特許經營、志愿或市場安排；取消補助，代之以憑單、志愿或市場安排；取消對特許經營的管制，取消價格控制和進入障礙。

綜上，薩瓦斯對民營化作出一個更為規范的基本界定：民營化就是從以政府高度介入為特征的治理安排向較少政府介入的治理安排的轉化。即在公共事務治理安排中更多依靠社會民間力量——市場或是社會機構的力量，而減少對政府的依賴。

二、實踐經驗：民營化的形式和操作指南

民營化是從依賴政府的治理安排向更多依靠私人部門的治理安排的過渡，那么如何實現這種轉變？完成民營化實踐意義上探討的正是有著多年聯邦、州政府工作經歷的薩瓦斯。

薩瓦斯將民營化的轉變形式概括為三大類十一種具體形式：委托授權、政府撤資和政府淡出。其中委托授權是民營化最常用的形式，它要求政府持續積極地介入，因為國家依然承擔最后的全部責任，只不過把實際生產活動交給了私人部門。具體包括合同承包、特許經營、補助、憑單、法令委托；與委托授權一樣，撤資也需要政府采取積極直接的活動，與委托授權不同的是政府撤資總體而言是一次性工作。具體包括政府出售、無償贈予、清算；與要求政府積極行動的委托授權和政府撤資不同，政府淡出是一個消極和間接的過程，即政府逐漸被民營部門所取代。具體包括民間補缺、撤出、放松規制。

薩瓦斯不僅歸納出了民營化的具體形式及其優缺點，而且給出了民營化過程的操作指南。在薩瓦斯看來與其說民營化是一種經濟行為，倒不如說是一種政治行為，作為政府必須組織和管理整個過程，所以需要政府持久不懈而又循序漸進的策略手段推進民營化。整個的操作步驟大致分為十步：第一步，要確保整個政府對民營化有堅定的政治決心，在薩瓦斯看來這是最重要的要求；第二步，明確責任分工，因為民營化是一個非常復雜的過程，需要相應的權威和資源；第三步，要對民營化設定清晰的目標，因為存在許多可取但又相互沖突的目標；第四步，根據行業狀況和發展趨勢、其他地方經驗、政治因素、雇員關系、競爭情況、財政狀況、民營化的目標等因素選擇合適的民營化形式；第五步，立法以確保民營化過程有法可依；第六步，為民營化設定清晰透明的程序，競爭性招標、通告、標價、競爭者公示、監督等等；第七步，聘用職業評估專家評估待售資產價值和企業的價值；第八步，公平對待現有雇員；第九步，消解一些對民營化會傷害窮人的擔心；第十步為公眾普及民營化方面知識，以獲得公眾的支持。

正是由于技術官員的出身和憑借多國民營化實踐者的豐富經驗，薩瓦斯不僅將民營化從理論上進行建構，還對其具體可選擇形式、各種形式的實施條件、相應的立約步驟和成本收益分析等都操作層面都進行了系統的介紹。

三、信念結構與經驗知識的鴻溝：對民營化理論的質疑

民營化的倡導者們完成了對民營化理論進行了系統的建構，并在實踐經驗的基礎上歸納出了民營化的形式，編制出了民營化的具體操作指南，從而形成了民營化的信念結構：政府單一主體的服務供給存在效率低下，服務質量低劣，對公眾缺乏回應性等問題，民營化和競爭機制的引入可提高公共服務績效，帶來成本的節約和經濟效率；政府單一主體的服務供給使得公眾沒有選擇，在公共服務中引入競爭機制，能創造服務中的自由選擇機會，完善競爭環境，公眾擁有了更多的選擇和表達權，可以更充分地享受市場選擇。所有這些對民營化的堅定信奉構成了民營化的信念結構，而且帶來了民營化改革的浪潮。但是，公共服務中引入競爭機制后的效果如何？是否取得了比政府服務更高的績效？民營化是否帶來了服務供給的質量和效率的雙提升？相關的事實和證據就構成了“經驗知識”的范疇。

Bel和Warner對1965年至2006年間有關垃圾收集和供水服務的效率與成本進行了追蹤分析，并未發現公共部門與私營部門在供給效率與成本上的差異，相反卻研究發現作為民營化的主要方式——合同外包在實施過程中存在著諸多困難，至少有20%以上的公共服務民營化宣告失敗，使得政府不得不收回外包服務重新由政府提供，即倒外包（reverse contracting）。國際市縣管理協會（ICMA）通過2002年與2007年時隔五年的調查，倒外包服務在所有服務供給中的比重從11%上升到了18%。在對政府收回外包服務的主要原因進行專門分析后發現，六大主要因素中有四個是外包服務本身的失敗，分別為：對合同外包的服務質量不滿意的2002年與2007年的數值（73%; 61.2%）；外包沒能帶來明顯的費用節省的數值（51%; 52.4%）；合同外包存在合同監督問題的數值（20. 4%;17.0%）；合同規范難題的數值（15.1%; 10.0%）①Bel G, M E Warner, “Challenging Issues in Local Privatization, ”Environment and Planning C:Government and Policy, vol.1, 2008, pp.104-109.。

這一方面意味著合同外包并沒有帶來服務質量和效率的提升，而其在合同外包的過程中還會帶來諸如監督規范等諸多難題。事實也證明，合同的監督和規范比想象中的難度要大得多，而花費的成本也高得多，相關研究表明，僅合同的監督成本就占到項目成本的20%。如此高昂的監督成本使得民營化對效率信念的追求大打折扣。

不僅如此，民營化對公民選擇權和表達權的承諾也在民營化實踐中不值一提。美國諸多城市的民營化經驗表明，民營化通常只是在政府與少數幾個供應商之間的簽約，公民并沒有太多的選擇權。而英國的民營化經驗卻表明過多的選擇還會帶來成本太高等弊端。②鄭清霞、呂朝賢等：《福利私有化及其對臺灣福利政策的意涵》，《人文及社會科學集刊》，1995年第7期。

總之，相關的事實和證據表明民營化的信任結構與民營化的經驗知識之間存在著一定距離的鴻溝。這一鴻溝伴隨西方國家的逆民營化趨勢、拉美國家民營化改革后的失落和我國市場化改革過程中的問題重重而不斷拉大。回顧當初民營化對服務效率和質量的承諾，薩瓦斯對民營化的信誓旦旦，反觀如今民營化的經驗知識與信念結構之間不斷擴大的鴻溝，人們開始質疑民營化：民營化是否如倡導者們所展示的不僅有助于縮小政府規模，降低政府成本，而且能夠改善公共服務的質量和效率？不僅如此，公共行政理論的最新發展和新公共管理運動的第二輪改革也在挑戰著民營化理論體系的基點。在對民營化的理論建構中，考察現代社會需要的產品和服務是界定政府和私人部門恰當角色的基點，競爭性和排他性是對不同物品和服務進行分類的兩大重要參考因素，這種性質的不同意味著不同的服務供給機制和制度安排，也決定著民營化適用的領域和程度的不同。然而，很多產品和服務的性質是很難界定的，而且產品服務的性質會伴隨社會價值的轉變而發生變化，即使薩瓦斯也承認了這一點。

四、重新審視民營化：熱情退卻后的理性回歸

盡管民營化的倡導者們以近乎虔誠的信仰者的身份建構民營化理論體系，但他們都不得不直面在民營化過程可能會存在的理論和實踐問題，以及通過何種方式和技術來規避這些問題，如在城市公交民營化案例中對價格確定機制、服務質量要求、特殊情況（如燃油大幅漲價）的應對辦法、員工待遇和工作條件等方面可能出現的問題，乃至進行民營化的標準如何衡量等等。③莫永榮：《政府服務委托外包的理論與實務：臺灣經驗》，《行政暨政策學報》，2005年第39期。民營化的理論支持者們也嘗試著對面臨的一系列問題進行解答：如薩瓦斯認為，當生產者與安排者合一時，官僚制成本就產生了，而當生產者與安排者不同時又會產生交易成本，包括對生產者的管理、監督等成本，兩種成本的比較決定著是否要民營化。而且薩瓦斯還憑借他多國民營化的實踐經驗提供了內部機構和投招標成本的比較指南和清單，從而為成本比較與核算和民營化的決策提供參考。所以將民營化過程中存在的問題乃至失敗推到薩瓦斯等民營化理論的倡導者們確實有些牽強，其原因的探尋應當對全球范圍內掀起的轟轟烈烈的民營化運動有一番更為細致的考察。

二十世紀八九十年代的民營化運動實質上源于一種觀念的變革，是繼以傳統政府管理模式占主導地位，強化公共服務的政府壟斷地位的強勢政府思維之后，作為一種官方意識形態而主導著各國的政策導向。正如一位印度學者所說，學界、大眾媒體、公共官員懷著傳教士一樣的熱情推進市場化改革，民營化儼然成為解決一切問題的靈丹妙藥。然而，也正如當初在強化公共服務的政府壟斷、集中管理的信念主導下，市場化被視為異端邪說而遭到打擊和嘲笑，同樣的道理，當民營化也成為一種信念風靡全球時，同樣沒有給系統思考和理性權衡留下任何空間。于是各國在推行民營化時，更多的是基于一種觀念性變革的追風，而非認真研究和評估后的理性權衡。所以熱情之后應當回歸理性，需要重新審視民營化。

民營化成功的關鍵在競爭，任何民營化的首要目標就是將競爭和市場力量引入到公共服務的提供、國有企業的運營中。然而我們在探討改善公共服務的途徑時并未意識到政府壟斷這一最為根本的結構性問題。正如薩瓦斯所言，我們強烈反對私營企業的壟斷，并通過各種立法來打破限制競爭的壟斷。因為大家都知道一個常識：缺乏競爭和自由選擇，公眾利益就會受到損害。然而在公共部門卻依據另一種天真的假設：如果壟斷者是公共部門，那么他們就會自然而然地為公眾利益服務。但是實際上無論是私人部門還是公共部門，壟斷者具有低效、無能和缺乏回應性的本質不會改變。所以，民營化本身并非目的，而是一種手段，是要通過將競爭和市場力量引入到公共服務的提供中從而改善政府的公共服務水平和質量。

民營化是服務提供機制的市場化而非政府責任的市場化。服務提供機制的市場化是指在政府承擔基本責任的基礎上推行公共服務生產過程的市場化；而政府責任的市場化則意味著將本應政府“分內職責”的公共服務推向了市場。我國的市場化改革中存在的問題乃至失敗在一定程度上就是并未分清二者之間的區別，尤其在教育醫療等領域。一方面將政府源于財政拮據等因素將這些公共服務推給了市場，具有很深的“卸載”的味道，另一方面服務提供機制卻市場化程度不足，整個管理體制和供給機制計劃色彩過重。所以需要反思的不是市場化改革的大方向，而是市場化的內容，分清到底是政府責任的市場化還是服務提供機制的市場化。①駱梅英：《從“效率”到“權利”：民營化后公用事業規制的目標與框架》，《國家行政學院學報》，2013年第4期。

民營化對于政府來講是一個更為嚴峻的挑戰，對政府在變革過程中的駕馭和管理能力要求更高。民營化通過市場和社會機構的力量提供公共服務，在形式上政府的責任似乎減輕了，不必專門去提供服務了，而實際上恰恰相反，民營化并不意味著政府責任的減輕，而是意味著政府要面對更為新奇的事物，要學會去掌控和處理。正如凱特爾所說，政府要有能力區分不同市場所表現出來的不同問題，還要用不同的方式管理與供應商建立起來的多樣化的微妙關系。總之，政府要做一個“精明買主”。 “如果政府沒有充當精明買主的能力，不斷增加的競爭也就毫無意義”②[美] 唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，周志忍等譯，北京：北京大學出版社，2009年版，第158頁。在一定程度上來講，政府能否成為一個精明的買主決定著民營化的成與敗。

責任編輯：孫艷蘭