鬧訪困局的成因與破解路徑*
——基于95個鬧訪案例的研究

邵 燕 朱 力

鬧訪困局的成因與破解路徑*
——基于95個鬧訪案例的研究

邵 燕 朱 力

本文通過對95個鬧訪案例的內容分析發現鬧訪活動呈現出過程的反復性和持久性、形式的多樣性和激烈性、抱團化和職業化等特點。鬧訪這種看似混亂、非理性的行為，實際上是鬧訪者的一種理性策略選擇。對此，破解鬧訪困局的關鍵在于改革信訪治理機制，改善鬧訪者的生活境遇，對鬧訪進行分類治理。

鬧訪 職業鬧訪 群體鬧訪 分類治理

作者邵燕，女，中共江陰市委黨校講師，南京大學社會學院博士研究生；朱力，男，南京大學社會學院教授，博士生導師，法學博士（南京 210023）。

一、文獻回顧與概念厘定

近年來，信訪中鬧訪的數量逐步上升，已經成為一種突出的社會矛盾表現形式，陷入“越治理越多”的怪圈。基層干部也普遍反映，在社會矛盾處理過程中，最難以處理和解決的問題就是鬧訪。當前，學術界對鬧訪的相關研究還相對較為匱乏，應星和晉軍曾用“問題化”來概括民眾用以對抗國家的策略性技術，農民為了使國家在千頭萬緒中意識到他們的問題的特殊性，通過“說”“鬧”的技術，把自身的生存困境構建成危及政府無法回避、推諉、拖延和敷衍的重要問題。①應星、晉軍：《集體上訪中的“問題化”過程——西南一個水電站的移民的故事》，孫立平主編：《清華社會學評論特輯》，廈門：鷺江出版社，2000年版，第89頁。當前，鬧訪的相關研究還略顯不足：從文章的發表機構來看，新聞媒體對鬧訪的關注比較多（41篇），法院和信訪部門是研究鬧訪的重要機構之一，而高校或其他科研機構對鬧訪的研究則相對較少。從已有文獻的研究的主要內容來看，對鬧訪案例進行詳盡報道占了絕大多數，其次是對鬧訪的原因分析和對策研究。已有研究中對鬧訪的內涵、特點，發生的深層次原因和形成演變邏輯還缺乏專門的、系統的研究分析。為此，本文從深入分析95個鬧訪案例入手，進一步厘清鬧訪的內涵、基本特點，分析其產生的主要原因，并提出應對策略。

“鬧訪”一詞多用于政府文件中，也有一些學者對鬧訪概念進行了界定。一些學者將鬧訪看作是非正常上訪的一種形式：“鬧訪”即非正常上訪，指發生在黨政機關（含機關門前及周邊范圍），違反國務院《信訪條例》和《治安處罰法》等有關規定，直接影響機關正常工作秩序和社會秩序的上訪活動。①張巧艷：《對當前信訪工作中纏訪鬧訪問題的思考》，《人民論壇》，2014年第1期。還有學者將鬧訪視為一種抗爭實踐：指上訪人以“纏”“鬧”的方式多次反復向上級政府表達訴求，期望政府能施壓當地政府，以解決其問題的抗爭實踐。②桂曉偉：《應對纏訪、鬧訪與社會治理能力提升》，《法學論壇》，2014年第3期。本文認為，對于鬧訪內涵的理解應強調多角度和價值中立，從社會的中觀層面加以理解，即將鬧訪視為轉型期的一種特殊的社會現象、社會行為、社會事件。鬧訪是矛盾糾紛發生后，矛盾相關主體未能達成處理矛盾糾紛的共識，或者一方對已有方案不滿意，采用“鬧”的形式將事態擴大化，向另一方或者第三方（政府）施加壓力，從而實現一定目標的社會行為。首先，從行為主體來說，鬧訪的實施者是行動的發起者，而政府或其他單位是鬧訪的承受者，即鬧訪客體；其次，從行為的促發因素來看，引發鬧訪的導火索是各種矛盾糾紛；再次，鬧訪的方式是多樣的，從參與人數上可以分為個體鬧訪和集體鬧訪；從手段的強度上既包括溫和手段也包含暴力手段；從參與的組織化程度看既有鬧訪者自己行動也有雇傭“職業鬧訪者”等多種方式；最后，從目標來看，情感性目標與經濟性目標混合，以經濟性目標為主。

二、研究設計

本文以“鬧訪”為關鍵詞，在百度、搜狐、新浪和網易四個網站的新聞板塊中進行檢索并仔細甄別了所有條目，筆者選取案例的標準是新聞文本中有官方對上訪行為性質進行“鬧訪”的陳述或認定，選取了2010年1月1日-2016年5月15日之間在新聞媒體報道中檢索到的95個樣本，這些案例的標題中明確含有鬧訪，而且鬧訪事件的起因、過程、結果和參與人數有比較詳細的敘述。為此，我們設計了一份定性資料的內容分析表，包括時間、地點、鬧訪的緣由、形式、參與人數、處理結果等可操作化項目，對這些案例進行簡單的統計分析。

本文所收集案例的報道時間多為2010年-2016年，鬧訪實際發生時間往往可以回溯，最早的一起鬧訪事件從20世紀90年代開始，鬧訪者因不服法院判決而多次進行鬧訪。本文所收集的案例地區分布涵蓋了23個省（自治區），分布范圍較廣。對具體鬧訪事件中幾個關鍵之處進行了簡單的描述分析，發現一些共同之處：一是鬧訪行為發生的多次性、反復性和持久性。66起案例的鬧訪次數都是3次以上，有些鬧訪的次數多達幾十次，而且時間跨度較長，堅持十余年甚至二十余年。例如河南商州的孫某先后30余次進京，以妻子被害、被拐、反映醫療事故及違法違紀事項為由，在天安門附近、中南海周邊“非訪”39次。③陳靜：《商州法院宣判一起尋釁滋事纏訪鬧訪案》，《商洛日報》2016年2月23日。二是鬧訪起因主要在于對現有法院判決不滿或因非正常死亡所引發的賠償問題（見表1），涉法涉訴類鬧訪案例有20件，其次為非正常死亡有18件。此外，勞資糾紛及房地產相關方面的鬧訪也比較多，分別有14件和10件。

三是鬧訪的參與人數，在媒體對鬧訪的報道中，凡有參與者具體人數說明的按照實際數據錄入，但許多案例往往采用較為模糊的人數表達，如幾人、十余人、數十人等。為了便于操作化處理，根據5人以上為集訪的規定，本文采用了區間的方式對鬧訪的參與人數進行簡要分析。將個體鬧訪定義為1-5人，集體鬧訪界定為5人以上，對于一些模糊化的表達，本文也進行相應的處理，將幾人界定為3-10人，十余人和二十余人界定為10-30人，數十人界定為30人以上（見表1）。以此為標準，通過對這些案例的統計分析來看，60%的鬧訪事件的參與人數為5人以上，其中明確提及50人以上的案例有10余件，百人以上參與的案例因處理不當而造成了影響較大的群體性事件。還有40%的鬧訪事件參與的主體以個人為主，這些鬧訪的實施主體都是“老上訪戶”，有著十分豐富的鬧訪經驗與策略。

四是被鬧訪的地點和抗議的對象。鬧訪實施的地點有糾紛產生的第一場現場（見表2），如醫患糾紛中的醫院，勞資糾紛中的企業，房產糾紛中的小區等；鬧訪的地點還包括鬧訪者所在市（縣）一級或上級的法院、公安局、信訪局、人社部門等政府機關、交通要道等；有些鬧訪者還經常到北京的中南海、外國使館區、媒體單位等場所進行鬧訪。被抗議的對象主要有政府機關或者負責具體工作的個人。鬧訪的對象出現了“標靶轉移”現象，即鬧訪者往往在糾紛產生的第一現場表達訴求，如醫患糾紛中現在醫院“鬧”以獲取更多的利益補償；房產糾紛往往先在小區內表達訴求，訴求得不到滿足后去政府機關“鬧”，以期引起地方政府的關注，實現自身訴求。

表1 鬧訪原因的類型及參與人數分布

表2 鬧訪地點和抗議對象分布

五是鬧訪者一般采取多種形式相結合的方式“鬧”給基層政府或干部施壓。已有案例中呈現出的鬧訪形式可以分為兩種類型：個人鬧訪主要采取哭訴，躺在相關工作人員的辦公室、辱罵、毆打工作人員，損壞辦公用品，甚至將家里的老弱病殘“扔”在鬧訪場所，拉橫幅、發傳單等方式表達訴求，還有一些鬧訪者采取裸體、喝農藥、跳樓等方式來要挾政府。集體鬧訪則主要采取靜坐、堵路、圍堵政府機構、沖擊政府機關。非正常死亡的一些鬧訪案例往往利用死者尸體或與死亡相關的棺材、花圈等作為要挾的工具表達訴求。鬧訪者一般會采用三種以上的方式進行鬧訪，特別是集體鬧訪的參與人數較多，以把事情“鬧”大為主要目標，希望“大鬧大解決”。

六是鬧訪的主要組織者往往被依法處置。在91起報道鬧訪處理結果的案例中，有3起通過人民調解解決；4起通過法院訴訟解決；其余84起案例中的鬧訪者或組織者均被依法處置，處理的結果有訓誡、治安處罰、治安拘留、行政拘留等。還有一些鬧訪者被依法判刑，刑期最長被判4年。此外，通過分析案例還發現，當前鬧訪的主體涉及范圍較廣，有刑滿釋放人員、民辦教師、農民、農民工、體制內的警察和法官等諸多社會群體。鬧訪事件的組織實施會借助微信群或QQ群等網絡工具來組織，組織方式隱蔽，行動速戰速決，而且“職業鬧訪者” “職業維權者”經常在鬧訪行動中出謀劃策，為鬧訪行動獻計獻策。

三、鬧訪特點與成因

（一）鬧訪的基本特點

1.過程持久性和反復性

鬧訪者大多不接受基層政府出具的調解意見或者法院的判決結果，而通過長時間、反復的“鬧”，希望基層政府滿足他們的需求。這些鬧訪者所花費的時間，通常以年來計算，將大量的精力花費在鬧訪上，具有一定的持久性。反復性表現在鬧訪者月月跑，特別是重大節日和敏感時期更是鬧訪的絕佳時機，許多案例顯示，個別老上訪戶的鬧訪次數多達幾十次。

2.形式的多樣性和激烈性

鬧訪者在鬧訪事件過程中，往往使用多種方式來實現個人目的，如綜合謾罵、跪地、哭鬧、攔車、堵路、打橫幅、告地狀等多種方式表達訴求，有的甚至以裸體、自殺、引爆、跳樓、喝毒藥等一些過激的非理性行為來加以威脅，給政府施加壓力。

3.組織的抱團化和職業化

鬧訪者意識到在行動時個人力量是薄弱的，可以利用其他群體的幫助和支持，增加自身博弈能力，減少抗爭的成本。隨著社會發展、特別是交通、通信和網絡技術的發達，“鬧訪”呈現出抱團化和職業化等特點。一旦某個群體上訪鬧事，其他群體則聞風而動，相互支援，而且許多無意鬧訪滋事的群體偶爾也會參與其中。鬧訪者通過微信、QQ等互相分享鬧訪經驗，一些重點鬧訪人員為其他鬧訪者提供咨詢、出謀劃策、傳授技巧，在幕后為鬧訪推波助瀾。此外，鬧訪還出現了職業化傾向，通過職業化的中介人員組織、策劃并召集一些閑散人群參與鬧訪，幫助糾紛一方達成目的，從而獲利。2013年5月23日，江西贛鄱置業有限公司為達到逃避巨額債務目的，雇請民工進行采取“抄黨章”的形式非法鬧訪。①張思楠：《“民工抄黨章”系干擾法院執行的非法鬧訪活動》，中國江西網，2016年5月24日。

（二）鬧訪形成的原因

已有研究中認為信訪制度的不完善和鬧訪者的動機不良、要求過高等行動者的主觀特征是鬧訪產生的主要原因。②沙怡：《鬧訪、纏訪的成因及其對策》，《法制與社會》，2010年第11期。陳柏峰重點分析了群體性涉法鬧訪的原因：法律系統的低效、對既有規則的不滿、維權能力的不足、鬧訪的較大收益。③陳柏峰：《群體性涉法鬧訪及其法治》，《法制與社會發展》，2013年第4期。這些研究對鬧訪產生的原因具有一定的解釋力，本文在已有研究的基礎上，進一步剖析轉型背景下，鬧訪產生的深層次原因。

1.轉型帶來的利益失衡

改革開放30多年來的社會的快速轉型意味著社會利益格局的變化與調整，不同群體因其所處的位置和所占有的資源不同而在利益格局激蕩變化中的承受力也有所不同。鬧訪者多數為利益受損群體、底層群體，因各種糾紛或事件而造成利益損失，或因征地、拆遷等遭遇利益調整，他們遇到這些問題后通常通過上訪等方式、反映問題，特別是以“鬧”的形式引起相關人員或相關部門的重視，獲取更多的利益。鬧訪者相對于各個政府機關而言是相對弱勢的群體，缺少與政府談判的籌碼，唯有把越級上訪和鬧訪作為“有效的”方式，甚至不惜制造事端，給政府部門制造壓力。④李軍鵬：《解析鬧訪困局：社會利益分配成官民博弈焦點》，《人民論壇》，2010年第5期。征地拆遷過程中，政府所給的補償標準低于被拆遷方的心理預期，一些被拆遷人就會通過鬧提升補償的價位；勞資糾紛中，勞方處于弱勢一方，遇到欠薪等問題難以通過制度化渠道討要薪水，一些工人會采取跳樓、自殘、圍堵政府機關等方式將事態鬧大，引起媒體和社會各界的關注，通過政府向企業施壓盡快討要薪資。還有一些特殊時期特定人群因時代變遷、政策調整而產生的利益受損，一些轉業退伍軍人、民辦教師等群體對比過往與當下，相對剝奪感較強，容易持續地參與爭取利益的行動，而且此類群體，相似性較強，易組織，稍微處理不當就會形成集體性鬧訪。

2.壓力型的信訪治理

信訪制度是一把雙刃劍，起到積極作用的同時也帶來一些治理難題。特別是2005年修訂實施的《信訪工作條例》中將實行多年的“分級負責，歸口辦理”信訪工作原則修改為“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的原則”。地方政府開始重視信訪問題，并投入了大量的精力實行治理。為避免大量上訪人群涌進北京，各地開始依據屬地管理原則，探索各種信訪制度以期減少信訪量。信訪案件特別是越級、進京等信訪案件成為考核與管理地方政府的重要指標，地方各級政府的層層考核、層層分解，最終形成了壓力型的信訪治理體制。這種壓力型信訪考核體系形成的初衷是希望基層政府深入基層，第一時間就地解決信訪難題，避免群眾走向越級上訪之路。然而，以信訪排名制、信訪通報制的考核指標給地方政府帶來了巨大的壓力，地方政府為了維持穩定，不惜花費巨大的精力與成本，通過控訪、截訪、盯人等策略減少非正常上訪。壓力型信訪治理不僅沒有減少鬧訪的數量，反而使地方政府在信訪工作中暴露出來“軟肋”：基層政府越是重視維穩，越是害怕有人進京上訪、鬧訪，群眾越是采取越級上訪、鬧訪等形式增加自身的實力，增加了群眾選擇鬧訪的形式來表達訴求的傾向。

3.鬧訪者的策略選擇

鬧訪者個人經歷和年齡會對鬧訪活動產生重要影響。一項調查顯示上訪者中82%是40歲以上的中年人①姜曉明：《北京東莊：即將消失的信訪村》，《新聞周刊》，2002年第5期。。根據收集到的案例，鬧訪者的年齡為40歲以上，其受教育程度低、收入水平較低，沒有固定的職業和穩定的收入，并且缺少社會網絡的支持，對社會公平感的認知普遍較低。②蔣冰晶：《重復信訪行動研究》，北京：知識產權出版社，2012年版，第59頁。J市22名鬧訪個案中，鬧訪人員的平均年齡為58.2歲，其中女性鬧訪者占70%，男性占30%，這一現象也值得進一步關注。鬧訪者因缺少經濟資本、社會資本等，堅信只有通過上訪才可以讓基層政府部門特別是主要領導人介入其利益糾紛，認定“鬧”比“法”會帶來更大的收益。通過總結已有案例，發現鬧訪從發生到結束的過程具有相似的發展路徑（見圖1）

圖1 鬧訪發展路徑圖

矛盾糾紛發生以后，一般有三種路徑來解決。路徑一，直接去信訪部門解決問題。路徑二，先到相關職能部門尋求解決；對結果不滿再到信訪部門。路徑三，先到司法機關通過訴訟解決，對判決結果不滿，到信訪部門要求糾正司法機關的判決，這種路徑就是涉法涉訴類上訪的體現。

政府將上訪活動分為正常上訪和非正常上訪兩類。非正常上訪，是指不按照《信訪條例》所規定的地點、程序表達訴求。主要包括集體上訪（人數違規）、重復上訪（頻次違規）、越級上訪（步驟違規）、纏訪鬧訪（形式違規）等。鬧訪正是非正常上訪中的一類，鬧訪者采取圍堵、沖擊、打砸黨政機關等暴力形式加大自身博弈的籌碼；或者采取某些邊緣性的、非暴力性的方式如到黨政機關門前拉橫幅、打標語、靜坐、下跪等方式引起關注，迫使政府做出回應，解決其利益訴求。鬧訪中也伴隨著情緒宣泄，鬧訪者以弱者自處，在行動中充分利用非理性的情感如失望、憤怒、咆哮、謾罵等方式訴說遭遇的社會不公。鬧訪者采取鬧訪等非正常信訪的形式獲得利益，而這些人的頻繁互動，又在行動者的周圍形成“示范效應”，吸引更多的人參與。

四、鬧訪的應對之策

鬧訪的數量、規模、激烈程度等都對信訪秩序和社會穩定產生不良的影響，對鬧訪者來說，鬧訪會帶來許多煩惱，影響個人的正常工作和生活；對于政府而言，鬧訪不僅浪費了大量的治理資源，還造成了基層政權合法性的流失。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》實現辦理過程和結果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，增強透明度和公正性。同時重申，中央和國家機關不支持、不受理越級上訪，依法打擊非正常上訪。①《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，新華網，2014年2月25日。同年，最高人民法院印發了《關于依法維護人民法院申訴信訪秩序的意見》，明確規定申訴信訪人員到人民法院申訴信訪，應當聽從工作人員組織、指揮和引導，人民法院在解決申訴信訪人員實際問題的同時，對有輕微纏訪、鬧訪行為的，要進行勸阻、批評、教育；對涉嫌違法犯罪的纏訪、鬧訪，要嚴格依法處理。②南通市法院：《依法制止鬧訪 維護信訪秩序》，《南通日報》2015年3月31日。各地為了減少鬧訪探索了各種應對策略，如廣東佛山探索聽證制度終結纏訪、鬧訪；湖北咸寧設立上億元司法救助基金。本文認為解決鬧訪問題的關鍵在于改革信訪治理機制、改善鬧訪者的生活境遇，對鬧訪進行分類治理等。

（一）改革信訪工作機制

十年前，圍繞信訪何去何從問題官方和學界形成了熱烈的爭論，典型主張有三種：信訪擴權、取消信訪和信訪改良，十余年的信訪實踐，信訪擴權得到了充分的貫徹和推廣。③肖唐鏢：《信訪的變革及其改革》，肖唐鏢主編、尹利民副主編：《信訪研究》，上海：學林出版社，2014年版，第288-290頁。然而十余年的改革，信訪制度的運行仍然存在許多問題，信訪改革之路仍未窮盡。現有制度難以取代信訪在傳遞社情民意或解決糾紛等方面的重要作用，時代依然需要信訪發揮作用。因而，在已有制度框架內逐步完善信訪工作機制成為信訪工作的重點。一是拓展信訪渠道，充分發揮信訪的民意表達作用，立足多渠道受理群眾來訪、多渠道疏通矛盾、多渠道化解矛盾。如構建信訪網絡，拓展信訪形式，通過電信郵箱、網上信訪、政務熱線等方式分解來訪的壓力。探索人大代表信訪代理制，讓人大代表代替群眾按程序到有關單位反映基層解決不了的信訪問題。探索實施信訪領訪制度，選擇素質好、威信高、熱心為群眾辦事的人員為信訪代理員，到上級機關咨詢政策，促使息訴，從而預防和控制群眾鬧訪。①吳玉英：《對防治鬧訪現象對策的思考》，《成都行政學院學報》，2011年第6期。二是建立信訪工作公開機制。信訪工作公開透明，讓信訪者明晰處理案件的過程、處理的過程和經過，減少因信息不公開、程序不合規等引發的后續問題。三是探索信訪終結機制。以往實施的信訪三級終結機制并未有效減少重復上訪和反復審核的信訪問題，可組織公開聽證、公開答復、聽證會等方式終結信訪案件，信訪三級終結后不予受理。四是改革信訪考核機制。改變壓力型的信訪考核機制，探索建立以信訪解決問題程度為主要目標的考核機制，建立信訪責任倒查機制，逐步減少截訪、控訪等給信訪部門和基層政府的壓力。

（二）改善鬧訪者的境遇

鬧訪者大多處于社會底層，在鬧訪這一非常態生活時期，生活質量和個人心理都需要改善。一是完善社會保障制度。完善的社會保障可以緩解鬧訪者的生活困頓與情感落差。鬧訪者大多是失業、無業或退休人員，或者因勞動能力較弱收入薄弱，經濟來源有限，生活水平較低。因而，需要不斷完善社會保障制度，保證鬧訪者也能共享社會發展的成果。二是提供就業機會。對有職業者而言，鬧訪的成本較高，因此幫助鬧訪者就業不僅可以增加鬧訪者的收入，也可以提高鬧訪者的機會成本。三是提供心理咨詢。在長期鬧訪過程中，鬧訪參與者容易陷入思維盲區，因此，基層政府或信訪部門可以將心理咨詢引入信訪工作，形成一種穩定、規范、常態化的心理咨詢工作機制。運用專業知識對長期鬧訪、擾亂信訪秩序等特殊人群進行心理干預和疏導，幫助鬧訪者消融化解心中的怨氣，引導他們走上生活正軌。

（三）鬧訪的分類治理

當前，分類治理成為信訪實踐中的常用策略，申端鋒②申端鋒：《鄉村治權與分類治理》，《開放時代》，2010年第6期。、陳柏峰③陳柏峰：《農民上訪的分類治理研究》，《政治學研究》，2012年第1期。、尹利民④尹利民：《“分類治理”：信訪治理中的國家偏好及其限度》，《湖北行政學院學報》，2011年第3期。等學者的相關研究都提出對信訪對象（上訪者）、反映的問題、行動方式、產生后果進行區分后，實施不同的治理策略。對于鬧訪也應建立分類化解機制，針對不同類型的鬧訪采取不同的應對之策。從形式上看，鬧訪有大鬧、小鬧，這主要表現為上訪人數的多少、制造事端的嚴重程度以及情緒的激烈程度等因素的不同。針對大鬧則應該按照法律的相關規定給予鬧訪者相應的法律懲處；而應對小鬧則主要通過柔性治理，即通過說服、教育的方式，從關愛、關心的角度出發，在政策范圍內為其解決一些實際困難。從鬧訪者的類型上看，可以大致分為生存型和謀利型兩類，對于生存型鬧訪者，可發揮信訪的救助功能，幫助鬧訪者改善生活條件；對于謀利型鬧訪者，適當運用法律的手段制止其鬧訪行為，并采用制度化手段削減鬧訪者的謀利空間。對于涉法涉訴類鬧訪應建立涉法涉訴信訪的司法終結機制，對凡是涉及法律與訴訟的，一經司法終審程序裁判后，任何機關、組織和個人尤其是“領導者個人”均不得改變；而對非涉法涉訴信訪，則引入“軟法”治理機制，切實防止關系僵化與秩序惡化。通過分類治理將鬧訪納入制度化的信訪和法治化的訴訟渠道是破解信訪制度悖論的切入點和著力點。

責任編輯：黃建安

*本文系國家社會科學基金重大項目“我國剛性社會矛盾趨勢分析與化解對策研究”（14ZDA061）、國家社會科學基金重點課題“現階段我國社會矛盾演變趨勢、特征及對策研究”（12AZD041）的階段性成果。