社會精準治理的邏輯與路徑

王震

摘要：社會精準治理是對傳統粗放型治理的反思和社會治理矛盾的回應，具有整體性、人性化、法治化和精準化內涵。面對社會矛盾和問題復雜化的“新常態”，應繼續推進行政體制改革，推進整體性政府建設，并優化公權力主體結構，推進治理的差異性和互補性。要加大對社會組織支持力度，推動其質量提升和能力建設，并積極開發利用大數據平臺、移動互聯網等精準治理的技術工具。

關鍵詞：精準治理；寧波；十二五；實踐；思考

黨的十八屆五中全會提出，要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化”。這是繼十八屆三中全會“社會治理”的首次提出后，社會治理理念的再升華，為我國社會治理的創新發展指明了新方向。盡管社會治理精細化理念提出不久，但各地已進行了大量社會精準治理的實踐探索。寧波在社會治理方面一直走在全國的前列。早在2011年，寧波在“十二五”規劃中就提出，要全面推進城市管理的“人性化、精細化、智能化、網格化”。經過五年的探索，寧波已積累了社會精準治理的若干經驗，取得了一系列在全國產生較大影響力的理論和實踐成果。

一、社會精準治理的邏輯

近些年來，隨著我國進入深度轉型期，社會矛盾更加疊加復雜。長期以來的“粗放式”管理模式越來越無法適應社會發展要求，存在的問題也更加突出：一是存在治域缺漏。政府部門之間的條塊分割催生了治理的“碎片化”，部分社會事務因歸屬不明等原因，長期得不到有效治理。治理主體結構與功能的缺陷又使得治理的整體性、針對性不強，無法形成治理合力和差異化治理。二是常態性治理不足。運動式治理思維明顯，在“運動”與“運動”的治理間歇期，社會問題重新積累和發作，從而形成“久治不愈”的狀態。三是治理手段失衡。行政強制手段被泛用，法治化水平不高，程序違法較為嚴重，市場等治理手段乏力。四是政府之外的其他公權力主體作用不強，沒有結合自身職能特點針對性做好服務管理工作，監督功能不足。

社會精準治理是對傳統“粗放式”管理模式的反思和回應。社會精準治理在公共管理內涵上具有社會治理理念和精準化操作兩個層面。從治理理念上來說，它體現了整體性治理精神，即主體、手段、治域的完整性、治理的常態性和過程的連續性。同時，社會精準治理是人性化治理，是以解決“人”的需求和問題為出發點和歸宿，強調“人”的價值至上和服務理念。在操作層面上，以社會問題和社會需求為靶心，通過精細化治理主體和政策、技術等工具，精確定位社會問題、需求、層次和難點，實現社會問題的有效解決。換言之，就是通過社會治理精細化的過程實現社會精準治理。

因此，社會精準治理首先要求建立完整協調的多元多層主體結構，重點要解決兩個問題：一是公權力主體結構本身問題，包括政府與其他公權力主體和政府內部部門協作機制的建立。二是社會主體的地位和作用問題，實現其從公權力主體的“伙計”到“伙伴”的轉變。三是治理工具的精細化和精細化工具的建立。在法律政策的制定上，實現宏觀、中觀和微觀的結合。在行政服務和管理上，更加重視細節，并積極開發利用現代數字技術，實現治理的精細化、針對性。

二、社會精準治理的寧波實踐

近年來，寧波在社會治理實踐中積極探索社會精準治理模式，形成了“81890”服務平臺等一系列精準治理的成果經驗，社會建設取得了較大發展。2015年12月中國社科院發布的《公共服務藍皮書》顯示，寧波基本公共滿意度在全國38個主要城市中排名第二。

（一）寧波社會精準治理的具體舉措

1. 推進整體性政府建設。一是推進大部制建設。2011年2月，寧波頒布《寧波市人民政府機構改革方案》，對一些職能相近的部門進行整合，著力解決職責交叉、權責脫節、推諉扯皮等問題。二是深化行政審批制度改革。2013年以來先后發布行政審批的“寧波標準”，頒布《深化行政審批制度改革實施意見》、《關于開展部門責任清單編制工作的實施意見》等文件，對行政審批權進行精簡和下放。截止2015年，寧波市本級審批事項從1999年的1289項減少到667項，縮減近一半。

2. 探索對應式治理模式。一方面，公權力主體結合自身特點開展特定領域治理。以團市委為例，在《寧波市共青團參與社會管理創新綜合試點工作的實施意見》的基礎上于2011年發布《寧波非公企業團組織參與社會管理創新綜合試點工作的實施意見》，通過心理咨詢進企業、“訂單式”技能培訓、青春交友等活動和平臺，幫助務工青年解決就業、交友、婚戀等具體問題，實現新增非公企業團組織達1700多家。另一方面，通過搭建信息平臺提供個性化服務。以寧波81890平臺為例，81890服務平臺面向企業提供19大類200小項服務，為市民提供14大類868小項服務。開鎖、求職、招工、應急呼叫、尋找失蹤人員等個性化需求都可通過撥打電話81890實現。同時， 81890平臺共有10萬余名各行各業的的志愿者，組建了門類相對齊全服務團隊和公益性組織。截止2015年8月共為市民解決求助事項823多萬件。

3. 培育發展社會組織。2012年以來，為培育發展社會組織，寧波共發布了《關于加快基層社會組織培育發展的若干意見》、《關于推進政府向社會組織購買服務的實施意見》、《寧波市社會組織評估管理辦法》五個文件，為社會組織參與社會治理松綁，推進政府購買服務和資金扶持，為社會組織公平競爭和發展提供政策依據。截止2016年6月，寧波社會組織總數達到16445個，以年均27%的增速，每萬人擁有社會組織21個，遠高于全國每萬人2.7個的平均水平。社會組織服務中心等樞紐型社會組織服務平臺基本實現縣（市）區全覆蓋。

4. 加強源頭治理。一是治權下沉基層。將經濟社會管理權限以委托或直接交辦的方式下放到鎮，推進管理中心向區、街道（鄉鎮）下移，管理力量向社區、城中村和城郊結合部等薄弱環節延伸，強化基層自治和服務功能。二是資源下沉基層。2015年出臺《關于進一步推進衛星城市創新發展的實施意見》，將市衛星城市和中心鎮扶持資金從1億元增加到3.5億元，市級各部門牽頭管理的專項資金優先向衛星城市和中心鎮傾斜。三是推進基層減負。2012年寧波制定了社區蓋章項目準入目錄和社區工作指導目錄，取消了64%的蓋章項目。四是推進基層民主。發布鄉鎮政府（街道辦事處）、村干部權力清單，規范小微權力，探索基層民主管理模式，構建基層民主平臺，建立了“村民說事”、“村務會商”、“居民代表議事會”、 “1+N”微平臺、社區項目居民投票決定等多種協商民主模式和平臺。

5. 創新精準治理工具。構建大數據平臺，實現治理大數據化。2011年，寧波“十二五”規劃提出了大力探索建立多層次、跨區域、跨部門、跨領域的大數據庫建設目標，推進信息由單一系統共享向多系統共享轉變。2013年，寧波實現公安、民政等六個部門人口數據的有效整合，自然資源和空間地理數據庫實現21個系統間的數據共享；信用系統實現跨省、市、縣的共享。2014年，寧波頒布《關于加快推進市政務云計算中心建設的實施意見》，初步形成基于大數據的城市綜合數據共享應用體系。2015年年底，寧波已初步完成綜合數據共享服務平臺、智慧城市和電子政務應用支撐平臺建設。

（二）寧波社會精準治理的實踐經驗與存在不足

1. 實踐經驗。寧波在社會精準社會治理探索中，堅持治理的整體性、層次性、針對性結合，注重政策導向和制度建設，構建了較為完整的政策制度的系統體系，為精準治理提供了良好的政策環境。此外，其具有的一個鮮明特點是，激發基層社會治理創新能力，形成一批具有示范效應的成果模式，在充分論證的基礎上逐步在全市推廣，實現“上”、“下”聯動，形成規模效應。81890服務平臺、社會融合組織建設、網格化管理模式、大數據平臺，都是在地方治理實踐成果的基礎進行全市推廣，部分模式在全國各地推廣。

2. 存在不足。一是整體性政府建設仍需加強。如部分合法不合理審批事項的削減必須等待相關法律法規的修改或者逐級上報至國務院，現實中很難操作。審批中互為前置問題、流程再造問題、治權下放后的配套監管體制問題、流程再造同一審批事項在不同系統間下放不同步的情況十分突出。二是互補式治理有待深化。部分公權力主體意識不強，參與的積極性不高，創新治理能力不佳，在一定程度上影響了“治域”的完整性和治理對象的涵蓋面。部分主體將與政府的“協作”關系理解為“服從”、“配合”， 缺乏獨立性，監督功能欠缺。 再加上其在資金來源、干部任免、管理模式等方面都附屬依賴于黨政機關，在社會治理中一旦出現所代表的群體與相關政策或黨政決策意見不符時，往往陷入比較尷尬的兩難境地。三是社會組織發展仍存在較多制約性因素。社會組織結構不盡合理，公益慈善類、科技類社會組織數量較少。質量水平和發展不盡平衡，社區社會組織弱小分散，還無法滿足社會需要；依附于政府部門的社會組織則表現強勢，資源優勢明顯，但在一定程度上成為政府服務的延伸獨立性差，也難以抗拒政府將大量行政事務的推塞和繁雜的考核。社會組織參與治理空間有限，社會組織公平性環境有待改善。大量社會組織特別是草根社會組織獲得政府資源支持較少，服務性收入和社會捐贈少，工作人員待遇相對不高、發展空間較小，資源獲取少，專業人才不足，難以滿足社會需要，社會公信力不強，也難以有效承接政府的職能“下放”。此外，在參與政策制定等方面參與渠道不暢，話語權微弱。四是精準治理技術工具建設有待加強。“多頭建設、自成體系” 的分散式現狀使得政府內部數據信息的聯通共享尚待時日。機關、部門與組織之間在信息上互聯互通、資源共建共享的相關法律規定尚未出臺，協調機制尚未建立，一些單位、部門參與的動力不足，出于部門利益拒絕信息的聯通共享，造成目前數據庫的條塊分割、各自為政現象，致使社會治理中的信息孤島現象，給群眾帶來不便，增加了社會治理的成本。數據對社會開放十分有限，僅在公權力主體一定范圍內公開。有的部門雖然公布數據，但公布的不完整或提供的數據質量不高，少公布、不公布、選擇性公布、設置繁雜的申請公開環境仍普遍存在。

三、社會精準治理的路徑

十八大以來，隨著改革開放向縱深推進，社會群體之間的利益整合與利益分化呈現新趨勢，我國進入經濟社會發展新常態，社會矛盾與社會問題呈現復雜化、多面性特點十分明顯。社會精準治理是國家治理能力現代化和社會治理科學化的重要內容，也是新常態下社會治理的現實要求。

（一）繼續深化行政體制改革，積極構建“整體性政府”

堅持整體化、市場化導向，以群眾體驗為出發點，從橫向和縱向兩個層面，進一步理順政府與市場、社會的關系。在縱向層面：1. 繼續推進減權。涉及改善民生的具體事項，盡可能通過依法交辦、委托、延伸機構等多種方式下放。按照一級政府層面整體完成基本建設項目審批的要求，多部門同步下放、事人財權與責任一并下放，與審批事項相關聯前置性中介環節配套下放。2. 繼續推進放權。對于更適合采用通過市場機制、行業自律、企業和個人自主決定等方式有效解決的和合法不合理的審批事項一律取消。嚴格控制新設行政許可事項，探索部分職能向社會組織轉移。3. 做好治權下放的配套工作。同時，要指導督促檢查下級主體做好承接能力建設，避免治理出現真空，確保“接的住”、“用的好”。

在橫向層面：1. 減少審批部門、環節和條件，推進同步委托。優化再造審批流程，涉及多個部門審批的事項，全部采用聯合審批模式，不得互為前置條件和重復審批。推進審批環節整體化、進度同步化。2. 構建行政審批標準化體系和部門聯合審批標準，推動行政審批標準一體化、環節整體化、進度同步化、過程透明化，實現行政審批工作從部門自我角度轉變到政府整體角度，從完成單個事項審批角度轉變到完成行業準入角度，從政府管制角度轉變到行政服務角度。

（二）積極優化公權力主體結構，增強治理差異性、互補性

構建公權力多主體參與社會治理的體制，增強治理合力。做好頂層設計，加快構建公權力主體多方參與社會治理的體制機制。要從整體性治理層面制定各公權力主體參與社會治理的總體規劃，對各公權力主體在社會治理中的地位、職責、目標、步驟等進行明確。其他公權力主體要與政府相向而行，要確立公權力社會治理“整體性”思維，拋棄“社會治理歸政府”的思想，主動參與到社會治理系統工程中。

其他各公權力應確立“差異化”、“互補式”治理理念。一是應結合自身職能職權特點和資源優勢參與社會治理，主要是做好自身“治域”范圍內的相關事項和對象的管理服務工作，增強治理的特色性、差異化，避免同質化。二是正確理解與政府在社會治理中的“協作”關系。要改變“協作就是要一律支持配合”、監督、“反對就是給政府添亂”的思想，而應在職能范圍內依據法治原則，積極發揮好監督作用，維護自身服務管理的群體正當權益。

（三）加大社會組織支持力度，推動質量提升和能力建設

優化社會組織發展空間。要進一步加強社會組織在人才流動、戶籍管理、職稱評定福利保障等具體事項的政策支持，并加強執法檢查，確保政策落到實處。改革創新登記管理體制，降低準入門檻，加大實行直接登記的力度。推動社會組織參與公共政策的制定。明確社會組織參與公共政策制定的領域、范圍、程序、權利和義務等，為社會組織參與公共政策制定提供法律保障。逐步增加社會組織代表在黨代表、人大代表、政協委員中的比例和數量。加大資金扶持力度，推進政府購買服務。細化社會組織參與社會事業領域的財政政策，建立公共財政對社會組織的扶持、激勵機制。按照公平、公正、公開的原則，建立競爭擇優機制和績效評價機制，為社會組織參與社會服務提供均等機會。加強和鼓勵社會組織員工隊伍的培訓，提高他們的專業化水平、職業化水平。推進行業協會商會與行政機關脫鉤。除法律法規有特殊規定外，一律剝離行業協會商會現有的行政職能，創造社會組織公平競爭的環境。按照《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》精神，盡快取消行政機關（及下屬單位）與行業協會商會的主辦、主管、聯系和掛靠關系，行業協會商會依法直接登記和獨立運行，行政機關依據職能對行業協會商會提供服務并依法監管。加快群團組織改革。按照中央《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，著重增強其群眾屬性和凝聚力，加強與所屬群體的聯系和服務，了解社會不同階層、不同群體的愿望和要求，及時、準確、真實地反映各界群眾的意見特別是本界別群體利益，真正成為社會矛盾的“緩沖器”和“調節器”。可參照上海等地經驗，精簡群團機關內設機構，實現機關向下延伸，提高基層一線行政人員比例和基層一線人員在代表大會代表中的比重。根據群團自身性質和特點，著力調整完善組織設置，形成條塊結合、縱橫交織的組織體系。推進群團組織干部管理方式改革，建立“領導班子專掛兼、專職干部遴選制、基層隊伍多元化”的群團工作隊伍。

（四）加快建立大數據平臺，推進數據公開

加強大數據平臺建設，盡快推動大數據依法、合理公開。人類已經進入數據時代。美國在2012年3月即推出“大數據研發”計劃，便不遺余力地開放公共大數據。國內部分城市也已紛紛建立大數據平臺并在大數據的公開化、市場化方面進行了有益探索。2014年4月，國內第一家大數據交易所——貴陽大數據交易所成立；交易的數據主要集中在政府清洗建模后的數據，金融數據，互聯網數據等。不僅對內進行市場化，同時還探索國際化，已同馬來西亞、韓國等構建中國大數據交易模式。2016年上海數據交易中心成立，預計到2020年，上海市政府數據服務網站開放數據集超過1000項。此外，湖北、北京等省市紛紛建立大數據交易服務平臺，濟寧、寧夏、武漢、蘇州、貴陽等地政府相繼開通了政府數據公開賬戶，廣東成立省大數據管理局。應以產業化、市場化為方向，打破數據壟斷，建立以市場為主導的政府數據資源運行機制，按市場規律和風險等級分級開放政府數據資源，授權和鼓勵第三方參與政府數據資源開發，并向市場購買社會數據及服務，鼓勵基于大數據的服務和運營模式創新，推進社會治理決策科學化，公共服務個性化、治理精準化。

參考文獻：

[1]王陽，葉敏.從“精細化管理”到精準化治理：社會治理的理念變革與政府實踐[J].新視野，2016（01）.

[2]壽璐.寧波81890成功的秘訣[N]. 中國社會報，2015-08-03.

（作者單位：寧波工程學院）