新形勢下構建行政事業單位預算管理模式分析

徐玲

摘要：行政事業單位的預算管理模式主要為兩種。一是“一級預算”管理模式；二是“二級預算”管理模式。一級預算主要起到了引導與規范的作用，二級預算主要在一級預算的框架下將一級預算精細化，并落實到實處。一級預算當前在行政事業單位已經執行多年，但更為精細化的二級預算還尚未推廣與成熟，在新形勢新常態下，預算的精細化是未來發展的趨勢和時代發展的要求。文章主要分析了如何構建二級預算管理模式，從定義、重要性和具體措施進行分析，本著提出問題、分析問題和解決問題的思路進行闡述，以期研究結果為行政事業單位的預算管理工作起到一定的指導性作用。

關鍵詞：構建；行政事業單位；預算；模式

一、當前行政事業單位預算管理模式分析

當前，行政事業單位預算管理模式主要以“一級預算”管理模式為主，所謂“一級預算”即以某一事業單位為主體，相關預算管理單位對這一事業單位所提交的預算情況進行審核與批準，且該事業單位的預算制定主要圍繞其所有的活動來進行，而對預算管理的監督與考核等環節也主要是圍繞該單位來進行。

在隨著“一級預算”的粗放化管理所帶來的問題越發凸顯后，“二級預算”管理模式開始應運而生，所謂“二級預算”是相對“一級預算”而言，二級預算即指在“一級預算”之后，以各行政事業單位內部的各個職能部門和業務部門為主，再次進行細化的預算編制。各行政事業單位的內部部門在編制預算時，必須以實際的項目和開支為主，在經過實地調研、分析、預測與研判后，編制精確性較高的預算，在各部門的預算提交和審核批準后，對預算的執行過程也以監督和指導各單位內部部門為主，對預算執行的結果進行考核時，也將考核結果與個人績效和責任相掛鉤，確保預算執行落實到人，用完善細致的壓力倒逼預算執行人合理高效地使用預算資金。

但當前，行政事業單位還是以“一級預算”為主，“二級預算”的開展尚未全面化、系統化、規范化與精細化。對“二級預算”管理工作的進一步開展還需要進行更深一步的探討。

二、創新行政事業單位預算管理模式的重要性

（一）提高預算資金的利用效率

“一級預算”管理模式對相對應的行政事業單位的預算使用情況具有一定的約束能力，但在實際的預算管理工作中，面對以某一行政事業單位作為監督與考核對象時，在出現其超預算，或調整預算，或將預算資金非法轉移成預算外資金等時，外部監督部門無法有效地將責任落實到人，無法形成公平公正的處罰機制。同時，在對沒有確切地將預算使用的責任落實到人的情況下，易出現部分人員對預算的上報和使用都較為隨意，不會經過精細的核算和細致的思考，來對資金使用最小化和利益最大化問題進行分析與研判，最終造成資金的浪費。創新行政事業單位預算管理模式，將預算管理更加精細化，將預算使用責任切實落實到個人，將權利關進制度的籠子，在強有力的制度約束下，倒逼預算使用者思考資金最合理使用途徑，提高資金的利用效率。

（二）增強國家的宏觀調控能力

我國的公共建設事業在諸多方面都需要財政資金進行支持，在當前財政資金有限的情況下，各項市場活動和公共事業在一定程度上都難以得到良好的開展。對于行政事業單位的預算管理而言，預算資金被合理高效的使用僅看一個單位可能節約的資金并不多，但千里之行，積于跬步，所有的行政事業單位在每一項預算資金上采取合理、嚴謹、科學的使用方法，則會給國家財政節省一大筆巨資。進而使得地方和國家財政在一定程度上增加了殷實的底氣，從而在資金層面增強了國家宏觀調控的能力。

（三）強化地方財政的管理水平

在各行政事業單位在執行預算過程中出現的預算需要調整、需要追加預算等行為，對于地方財政部門而言在實際工作中存在一定的被動狀態，財政部門在這方面的話語權難以得到有效的發揮。只有在規范化、完善化和精細化的預算管理模式下，各行政事業單位才能在一定的制度壓力下高效地使用預算資金，同時財政部門管理人員也有據可依地對預算的調整、追加等行為進行嚴格審核，再根據實際情況采取駁回或授權等方式，在一定程度上規避了地方財政部門只撥款的被動局面，能夠更加充分地發揮財政部門在財務方面的管理水平。

（四）利于社會和平穩定的發展

行政事業單位屬于特殊單位，行政事業單位從日常運轉到各種經營活動都關系著人民群眾的利益，因此，行政事業單位對預算資金的收支行為會得到廣大人民群眾的監督與關注。一方面行政事業單位的預算資金屬于納稅人的稅款，關系著納稅人的利益；另一方面行政事業單位如何使用預算資金關系著政府的公信力。預算的編制與執行等在缺乏嚴格的監督與考核的情況下，對于預算資金是否被合理高效的使用，其隱蔽性較強。在細微的制度漏洞處，則可能出現預算資金在其使用者缺乏強有力的責任壓力下，產生隨意花錢等不負責任的行為，進而給外部監督者、納稅人和人民群眾造成一定的負面影響，讓政府的公信力大打折扣，影響社會的和平穩定。

三、構建行政事業單位預算管理模式

（一）實現預算的全員性模式

作為行政事業單位預算的首要環節——預算編制，在編制過程中不能簡單地采取“基數加增長”的模式進行編制，應該讓預算管理人員對各個業務部門和職能部門的實際情況進行調研、分析和研判，并在此基礎上形成一個統一明確的預算系數，在將單位各部門的實際預算活動切實掌握后，對各預算活動再進行研判與整合，對于可以合并執行的活動采取合并執行的方式計算預算，對于重復配置資源的活動進行合理整理，最終與各部門進行協商達成一致的預算使用意見，再對預算進行合理分配。同時，預算的執行過程對預算的整體環節起到了至關重要的作用，因此，預算執行環節的責任需要明確落實到人，讓單位全體成員都被納入到預算管理中，在制度的約束下合理使用預算。

（二）二級預算的編制

一級預算是二級預算的基礎，二級預算的編制，需要在一級預算的框架下進行再次的細化與調整。各行政事業單位的一級預算在對各單位的實際活動進行充分調研后，采取零基預算、彈性預算、滾動預算或增量預算等方法對預算進行編制。在一級預算的框架下，二級預算再通過對未來一定時期內即將要發生的活動或項目等進行計劃，整理與分析出細致詳盡的費用收入與支出標準，在一級預算的參考下，單位內部對二級預算中出現的資金量與一級預算的資金量進行比較，對明顯不符的資金量，根據單位整體工作目標，再進行相應的調整，直至預算制定符合相應要求。相關監管部門在對各行政事業單位的一級預算進行實地調研、分析與研判后，根據情況進行資金的調配。

（三）二級預算的執行

對于預算執行與預算編制相脫節的問題，最主要的解決辦法為完善監督與責任追究機制。整個預算要達到有效的控制效果，必須保障預算的每個環節都能發揮相應的效應。預算的編制在二級預算的管理模式下，能夠不斷地向科學化、規范化方向發展，但是如果預算在執行過程中不按照預算的編制進行執行，或者預算的監督環節不能有效地約束預算的執行效果，則會出現編制與執行“兩張皮”的情況。對于強化預算的執行力，需要相關監管部門制定相應的約束與責任追究機制，首先將預算執行壓力下放到各行政事業單位的相關負責人頭上，再將壓力逐級向下分解，相關監管部門在對各行政事業單位的責任落實情況進行巡視與檢查后，再對后期檢查與考核結果所出現的違反預算相關制度行為，按照責任追究制度追究相關人員責任。

（四）二級預算的監督

預算在執行過程中可能會涉及到非常復雜的項目工程，這些工程在建設過程中所運用的預算資金數額涉及龐大，細節專業繁瑣，僅僅只是針對項目的預算資金使用情況是否超過預算編制數額，還遠遠達不到預算監督的目的。對于二級預算在執行過程中的監督，需要內部監督與外部監督相結合，并以外部監督為主，內部監督在單位內部所設置的監督部門的監督下，其所出具的預算監督或審計結果權威性與真實性難以得到保證。外部監督除了相關監管部門進行監督外，還需要大力引入注冊會計師的審計監督制度與媒體監督制度，在專業的會計師監督下，其通過對單位各項活動進行實地調研、分析，能夠發現預算使用過程中的隱蔽性問題，從而對隱蔽性問題進行深入挖掘和分析，最終為單位和監管部門提供更為精確和完善的監督意見，同時結合媒體的相關監督和及時披露與報道，使得各行政事業單位在完善的監督制度與壓力下，自覺高效地使用預算資金。

（五）二級預算的考核

二級預算的考核需要與監督結果相結合，考核結果的獎懲也需要從一級預算的獎懲向二級預算的獎懲逐級過渡，對于行政事業單位在預算執行過程中，出現了預算需求需要調整或追加的情況，單位會對這種情況進行分析后向相關部門進行申請，相關部門最終在對預算進行考核時，會對各單位預算執行情況進行檢查，并出具考核結果和責任追究結果。在這種壓力下，行政事業單位要提高預算執行力，需要將壓力層層分解，責任落實到預算具體執行人。在根據預算執行情況，制定具體的考核指標和分配權重，最終根據指標完成情況，對具體預算執行人進行考核或獎懲等。

四、結語

綜上所述，在當前行政事業單位預算管理主要以一級預算為主的情況下，預算在管理過程中呈現出了一定的問題，使得預算的監督與約束能力弱化，二級預算管理模式在近些年來被大力推崇，但在具體的執行過程中還有諸多不完善之處，本文著重于分析了二級預算管理模式的各個環節的具體措施，將預算管理過程中的分析、編制、執行、審核、監督、考核、評價等都進行了闡述，提出了具體的辦法，相信在相關管理部門和工作人員的努力下，行政事業單位的預算管理工作會更加規范化、標準化和有效化。

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（作者單位：東營市東營區東城街道辦事處）