銀行精準扶貧監管研究①

摘 要：消除貧困、逐步實現共同富裕，是社會主義本質的要求，也是十三五扶貧開發的工作目標。精準扶貧項目安排和資金使用都要提高精準度，讓群眾真正得到實惠。精準扶貧中金融資金到戶的監管是實現“精準”目標的關鍵。本項目著眼于我國銀行精準扶貧監管現實挑戰、問題和成因解析，從不同的維度對銀行精準扶貧監管的實踐重點及方向深入剖析，在此基礎上，提出合理化的政策建議，以期提高銀行資金精準扶貧效率。

關鍵詞：銀行 精準扶貧 監管

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（a）-041-02

1 文獻綜述

面對中國貧困人口多、貧富差距大的國情，逐步消除貧困，實現國家更加均衡穩健發展是幾代人的共同理想。經過近三十年來的不懈努力，中國在扶貧方面也取得了顯著的進展，國內學者致力于扶貧方面的研究，為精準扶貧監管層面的發展提供了必要的理論支撐。

一些學者的研究從當前經濟大環境出發，剖析精準扶貧存在的問題，例如，劉解龍（2015）在我國經濟新常態背景下研究扶貧理論創新與機制創新的關系[1]，尋求理論與實際相結合的最佳平衡點。在銀行精準扶貧效率方面，龔霖丹、劉相龍和駱勁穎（2017）通過定性與定量分析，認為金融創新環境、財政支持力度、信息交流機制與信用風險狀況至關重要[2]。郭春松（2016）認為扶貧相關配套機制的完善是其他工作開展的基礎[3]。在扶貧策略方面，一些學者認為當前扶貧多為輸血或救濟式，公衍勇（2015）通過對新時期扶貧理念的解讀，認為扶貧措施缺乏內在動力[4]。郭春松（2016）認為產業發展基礎薄弱也會對扶貧的可持續性產生影響。其他學者認為貧困對象受教育水平低也會挫傷主動脫貧的積極性。近兩年，隨著扶貧進入攻堅期，一些學者開始關注精準扶貧資金的監管問題，例如，李均峰（2016）認為監管部門在防控風險的同時應該進一步強化差異化監管，精確引導[5]。王剛和姜維（2016）從監管途徑方面論證了多方監管對扶貧效果的影響[6]。

總體而言，目前國內針對精準扶貧方面的研究側重于配套機制的完善和扶貧效率的提升，而有關銀行精準扶貧監管的研究相對有限。

2 精準扶貧基本內容

精準扶貧貴在精準，重在精準。要在精準識別、精準幫扶、精準考核的過程中始終貫穿公開、公平、公正原則，則銀行資金監管層面的作用不可或缺，只有真正實現扶貧資金全過程的精準監管，才能杜絕尋租、造假等行為，使改革發展成果真正惠及廣大人民群眾，實現共同富裕。所以，銀行應積極承擔社會責任，與政府等扶貧部門發揮合力作用，實現信息共享及互聯互通，為打贏脫貧攻堅戰奠定基礎。

精準識別就是通過一定的衡量標準和篩選手段真正瞄準貧困人口，而現階段我國主要使用人均純收入及名額控制的方法。一方面，一些地方為夸大政績或為獲得更多扶貧資源，往往對采集的農戶收入數據弄虛作假，使僅依靠收入標準判別貧困戶的方法失去了真實性與可比性。另一方面，由于對貧困縣鄉普查的人工成本高昂，一些地區采取抽樣調查方式估計各個縣鄉的貧困人口總數，并據此分配各地建檔立卡貧困戶名額。在此期間就容易產生利益再分配的不公平現象，無形中使扶貧精準度大打折扣，極易產生收入高于標準的人被納入貧困戶，而收入未達到的人反而被排除在外的現象，不能很好地覆蓋全部貧困人群。

精準幫扶是在精準識別的前提下根據貧困人口實際情況采取有針對性的脫貧措施，例如產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧以及教育扶貧等。雖然廣大地區致貧原因具有普遍性，但因地域、生活環境、經濟發展基礎等因素，一些碎片化、插花式分布的貧困地區致貧原因的特殊性應予以充分考慮，切忌眉毛胡子一把抓。只有對癥下藥，幫扶措施才有可能出現立竿見影的成效，反之，則只會導致扶貧資源的配置無效，造成人力、物力的浪費。

精準考核主要指政府以及其他相關部門對銀行業精準扶貧效果的考核。2016年2月，國務院發布《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》（以下簡稱《辦法》）規定扶貧效果的考核主要從減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金四個方面進行，并對一些指標進行了更精細的劃分[7]。當前扶貧考核機制不完善和考核結果存在主觀性，抑制了銀行業參與扶貧的積極性。

3 精準扶貧存在的難點

精準扶貧是一項復雜的“經濟工作”，隨著精準扶貧工作向縱深推進，我國銀行精準扶貧監管面臨許多現實挑戰和問題。做好精準扶貧，實現脫貧攻堅，助力全面小康，需要明確遇到的難點和尋求有效的解決方法。目前銀行精準扶貧面臨的難點主要體現在金融扶貧指向不夠準、針對性不夠強，扶貧資金落實不到戶，資金監管機制缺乏獨立性，制度、法制保障不健全，相關監管措施不配套等方面。

3.1 金融扶貧指向不夠準、針對性不夠強

扶貧是一個社會資源重新整合分配的過程， 對于具有一定公益性質的金融機構來說，金融扶貧應該是多維度的，不應簡單地為貧困人口提供金融支持。一些地區扶貧資金出現供給與需求不匹配的現象，在當前中國廣大農村產業發展水平低，以種養殖業為主的背景下，大部分扶貧項目缺乏靈活性與針對性，沒有充分與當地貧困戶的技術、受教育水平、勞動力年齡及分布狀況等特殊情況相結合，真正需要資金的項目卻因未獲得扶貧資金或者銀行涉農信貸額度較小等原因而被迫放棄，這在很大程度上降低了金融扶貧針對性。

3.2 扶貧資金落實不到戶

一方面，一些貧困地區金融服務網點覆蓋率低甚至存在金融服務空白現象，而銀行扶貧多以到戶的小額扶貧貸款為主，由于銀行具有資本逐利性以及其商業化運作遵循安全性、流動性、盈利性三大原則，所以扶貧資金往往是貸放給有穩定還款能力、信用條件較好的承貸主體，而真正貧困的人口由于存在多重信貸風險、無抵押擔保等因素而降低了銀行對其放款意愿，這與政府精準扶貧的初衷相背離。另一方面，一些扶貧項目與生產周期較長的種養殖業相聯系，由于項目未及時開展或者進展緩慢，造成銀行資金撥付存在時滯性，影響了扶貧效益的發揮。而且小額貸款期限多以短期為主要特點，項目資金運轉與貸款到期期限不匹配的矛盾也約束了扶貧資金到戶的落實。

3.3 資金監管機制缺乏獨立性

在扶貧過程中，政府扮演著規則制定者與裁判雙重角色，不僅要發揮“應扶盡扶”模范帶頭作用，還要嚴格監督管理扶貧運作全過程以及最終審核裁定扶貧績效，而尋求二者之中的利益均衡點，確保實現扶貧資金經濟效應最大化而又不失公平性，無疑是對政府監管層面的一項嚴峻挑戰。

雖然去年國務院發布的《辦法》中明確指出將適當引入第三方評估，但當前第三方監管評估尚處于初創期，由于運營資金、評估人才、專業實力等方面的限制，尚未形成完整規范的體系。另外，第三方評估大多由扶貧部門委托授權，監管的獨立性受到一定影響。而且第三方評估缺乏強制性約束力的特點，使其作為監管者的法律地位有待通過立法等途徑進行提升。

3.4 制度、法制保障不健全

扶貧是一項宏偉的系統工程，沒有規矩，不成方圓，健全的機制與工作體系是推進扶貧向縱深發展的根基。目前政府扶貧部門只是出臺了一些指導意見及文件，缺乏自上而下涇渭分明的法律約束，隨著中國法制化建設不斷推進以及依法治國理念逐漸深入人心，扶貧方面的立法工作亟待建立與健全。

3.5 相關監管措施不配套

一方面，一些公共部門人員不作為的思想觀念根深蒂固，以及扶貧各部門間權責分配不明晰，具有專業化知識的監管層面人才相對有限，使當前資金監管形式化比較嚴重，缺乏日常監管。另一方面，以政府部門為主的監管模式未能充分調動其他社會主體參與監管的積極性。最具有輿論導向作用的新聞媒體目前僅限于扶貧活動的宣傳與報道層面，很少涉及資金的實質性監管。作為扶貧工作直接受益者的公眾大多扮演了消息被通知者的角色，主動參與性不高，即持有一種“政府說干什么就干什么”的“等、要、靠”態度。另外，扶貧監管缺乏多方協調以及申訴機制，群眾監管投訴的處理及反饋問題應該給予重視，切實通過配套措施的完善來保障公眾的知情權和監督權。

4 正視問題，優化監管路徑

實現精準扶貧、精準脫貧，必須逐步克服扶貧工作中的資金監管困難，銀行業金融機構發揮著關鍵作用。所以，銀行業金融機構應正視問題，積極配合扶貧部門在做好精準扶貧服務方面充分發揮優勢，自覺強化監管，加強考核督導，精準施策、精準發力，真正把扶貧資金用到刀刃上。

4.1 上下融合，強化精準識別

針對貧困戶底數難以摸清、識別途徑單一等瓶頸，銀行業金融機構可以向扶貧部門提供貧困縣居民日常儲蓄及貸款等數據，與扶貧部門共同構建信息共享平臺。貧困村等基層組織可通過規范貧困戶名單公示、民主評議、全體投票表決等流程，把發言權留給最需要幫扶的群體，強化精準扶貧效果。

4.2 動態管理，保障獨立公正

在各個貧困戶已完成建檔立卡工作的基礎上，對貧困戶進行實時跟蹤、統計調查和動態分析，及時把相關信息反映在貧困人口信息庫中，通過多方合作協調機制，從貧困庫中適時調整出已脫貧人口，并及時納入符合標準的新貧困人口，努力在保障公平公正前提下實現貧困人口逐個擊破。

4.3 精準考核，凸顯扶貧成效

扶貧部門應推動社會各界主動參與考核過程，并組織專業團隊對貧困戶脫貧成效進行實地考察和專項核查，對政府規定的“硬性指標”進行量化，并實施獎懲激勵機制。同時，將扶貧效果的考核納入“群眾滿意度”等“軟指標”更有利于促進扶貧工作的改進與完善。

4.4 多維創新，提升服務質量

銀行不僅要為貧困戶提供便捷的服務，更需要創新商業模式，開展跨行跨領域合作，整合資金規模優勢，提升貧困戶造血功能，利用日益普及的互聯網優勢資源提升金融服務質量與效率，保持扶貧事業的可持續發展。

綜上，在精準扶貧監管方面，銀行業金融機構應采取上下融合的貧困戶識別，扶貧對象的動態管理，扶貧效果的精準考核，創新精準扶貧工作機制，充分發揮銀行脫貧能效，將銀行精準扶貧工作真正落到實處。

參考文獻

[1] 龔霖丹，劉相龍，駱勁穎.銀行精準扶貧效率評價及影響因素研究——以福建南平為例[J].金融監管研究，2017（01）.

[2] 郭春松.銀行精準扶貧制約因素[J].中國金融，2016（22）.

[3] 王剛，姜維.精準扶貧更需精準監管[J].新東方，2016（05）.

[4] 李均鋒.銀行精準扶貧的監管引領[J].中國金融，2016（04）.

[5] 劉解龍.經濟新常態中的精準扶貧理論與機制創新[J].湖南社會科學，2015（04）.

[6] 公衍勇.關于精準扶貧的研究綜述[J].山東農業工程學院學報， 2015（03）.

[7] 中辦國辦印發《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》[N].人民日報，2016-02-17（001）.

①基金項目：本文屬安徽財經大學大學生創新創業項目《銀行精準扶貧監管研究》（201610378417）階段性研究成果。

作者簡介：周生敏（1995-），女，漢族，山東臨沂人，安徽財經大學金融學院2014級本科生，主要從事金融學方面的研究。