推進阜陽城鄉一體化建設的思考

摘要 城鄉一體化建設重點在農村，阜陽已經取得了初步成效，但是制約城鄉一體建設的因素仍然較大。為此，提出阜陽城鄉一體建設的建議，以深入推進城鄉一體化建設。

關鍵詞 城鄉一體化；主要問題；對策建議

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2017）29-0204-03

Thinking about Proving Urbanrural Integration Construction

LIU Yanli

（Party School of Yingzhou District Committee in Fuyang ，Fuyang ，Anhui 236000）

Abstract Emphasis of urbanrural integration construction was in rural.Primary effects was obtained in Fuyang.Factors restricting urbanrural integration construction were also serious.Advice was put forward to promote constructing urbanrural integration.

Key words Urbanrural integration；Main problem；Suggestion

基金項目 阜陽市2016年社科規劃立項課題（FSK2016001）。

作者簡介 劉艷麗（1973—），女，安徽阜陽人，高級講師，在職碩士研究生，從事法學理論、基層黨建研究。

收稿日期 2017-07-28

縱觀國內外城鄉發展，大都經歷了對立到協調進而一體發展的過程。21世紀初期，國內研究城鄉融合發展的學者開始將“城鄉一體化”用于表述城市與鄉村融合發展的動態趨勢。十幾年來，我國長三角、珠三角等經濟發達地區相繼開始探索城鄉一體建設，并取得了較為明顯的成效。如浙江省安吉縣，其縣域內生態良好，經濟發達，特色集鎮美麗鄉村已經高度融合，實現了城鄉一體發展，于2012年獲得“聯合國人居獎”，并成為中國美麗鄉村示范縣。

1 城鄉一體化內涵與阜陽城鄉關系的演進

1.1 城鄉一體化內涵 所謂城鄉一體化，是指在保持城市和農村各自特色的基礎上，通過調整城鄉間在經濟、社會、文化、政治、生態環境等層面的二元對立關系，破解相關方面二元結構壁壘，實現城鄉協調發展的動態過程[1]。進入21世紀以來，隨著經濟實力的不斷增強和社會事業的不斷發展，我國已經積累了以城帶鄉、以工促農、城鄉和諧發展的強大物質基礎。黨中央從戰略全局出發，相繼作出統籌城鄉發展、城鄉協調發展、推進城鄉發展一體化等關乎城鄉發展的重大決策，既符合經濟社會發展的內在規律，也是我國現代化建設的重要內容和發展方向，更是順乎人民群眾對美好生活期待的必然選擇。

黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央對“三農”工作高度重視，對進一步破除城鄉二元結構、全面深化農業農村改革作出系列重要部署，根本目的就是要切實解決農業不強、農村不美、農民不富的問題，真正讓農業強起來，農村美起來，農民富起來，讓城市和農村共同繁榮，讓占我國人口大多數的農民與市民一起共享改革發展成果。2013年7月22日，習近平在湖北省鄂州市長港鎮峒山村考察農村工作指出：“農村絕不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。……我們既要有工業化、信息化、城鎮化，也要有農業現代化和新農村建設，兩個方面要同步發展。要破除城鄉二元結構，推進城鄉發展一體化，把廣大農村建設成農民幸福生活的美好家園。[2]”

1.2 阜陽城鄉關系的演進 作為地處皖北平原的傳統農業大市，阜陽人口占全省1/6還多，農業人口占絕大部分，其城鄉關系與全國各地一樣，建國后大致經歷了3個階段：一是建國初期到十一屆三中全會前的重工輕農階段，也是城鄉二元結構形成并高度固化階段，主要特點是農業支持工業，農村支援城市，農民被固定在農村。阜陽位于皖西北平原，沒有大規模工業建設投入，以傳統農業為主，屬于較分散的小農經濟組織形式，農民占全部人口的絕大多數。

二是改革開放到1990年代相對發展階段。農村家庭聯產承包責任制的推廣極大地促進農業生產力發展，農民生活逐步改善，城鄉差距在1980年代逐步縮小，但是隨著工業化和城市化高速發展繼而又持續拉大。1980年代后期，阜陽農村勞動力剩余漸成普遍現象，進城務工成為許多農民增加收入的首要選擇，阜陽成為全國農民工主要輸出地區。

三是黨的十六大以來的城鄉融合發展階段。2003年中央提出“科學發展觀”，并將統籌城鄉發展列為科學發展必須堅持的“五個統籌”之首；2005年12月部署建設社會主義新農村；黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化格局”；十八大首提“推動城鄉發展一體化”，指出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，提出既要加強農業基礎地位，加快新農村建設，同時要加大城鄉統籌發展力度，逐步縮小城鄉差距，著力促進農民增收，讓廣大農民平等參與現代化進程，促進城鄉共同繁榮；十八屆五中全會《決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制，推動城鄉要素平等交換、合理配置，實現基本公共服務均等化。2013年阜陽市在全省率先開展戶籍制度改革，提出落戶阜陽“五個零門檻”，廢除了城鄉二元戶籍壁壘，有力地推動了當地農民市民化進程[3]。

2 阜陽市城鄉一體化發展現狀及存在的主要問題

黨的十八大以來，在新型城鎮化建設戰略部署指導下，阜陽開啟了阜城中心城市、縣域中小城市、特色城鎮、美麗鄉村“四位一體”的城鎮化建設步伐，同時在城鄉要素配置、勞動力轉移就業、基礎設施和公共服務等方面，取得了初步成果，但是也存在一些不容忽視的問題。

2.1 發展現狀

一是城鄉融合發展趨勢比較明顯。阜城中心城市、縣域中小城市、特色城鎮、美麗鄉村“四位一體”城鄉發展體系初步形成。2016年年底城鎮化率40.24%，比“十一五”末提高6.9百分點。5個縣城建設步伐加快，承載能力進一步增強。中心鎮建設取得實效，美麗鄉村建設扎實推進。阜陽城區、五縣（市）城規模和管理水平不斷提升，建設了160個省級中心村、整治了74個鄉鎮政府駐地建成區。

二是農業現代化發展趨勢比較明顯。推進農業供給側結構改革，以現代農業發展示范試點工程為抓手，重點建設省級綠色增產示范片（區）、示范村、示范家庭農場，重點發展高效作物，著力打造“一村一品”“一鄉一業”格局。培育壯大農村新產業新業態，推動農業一、二、三產業聯動發展，打造鄉村休閑旅游新業態。以深化土地制度改革為主線，加大農村金融改革力度，激發農村發展內生動力和活力。

三是特色集鎮和美麗鄉村建設整體推進趨勢比較明顯。自2012年開展美麗鄉村建設以來，堅持突出特色、因地制宜、科學規劃、試點先行、以縣為主的原則，建成了135個省級中心村，96個省級中心村和149個鄉鎮政府駐地正在建設當中，重點培育打造出潁州區白行村、潁上縣三王村等、界首市田營村等一批國家、省級美麗鄉村、特色集鎮。

四是城鄉基礎設施統籌建設趨勢比較明顯?？茖W制定城鄉基礎設施建設規劃，對橋梁安全、排水防澇、城市防洪、市政管網（線）、公共供水、污水垃圾處理、園林綠地和公共交通等制定建設方案；有計劃地開展城鎮棚戶區改造，加大農村危房改造力度，借助扶貧攻堅全面推進水電路建設“三項工程”，使得全市農村基礎設施建設得到極大改善。以城市“三項整治”、農村環境綜合整治為抓手，全面整治城鄉環境，逐步提高社會管理服務水平，使阜陽市入選安徽園林城市和國家智慧城市、信息惠民試點城市。

五是城鄉文明共建趨勢比較明顯。精神文明建設活動扎實開展，入圍和當選全國道德模范及“中國好人”“安徽好人”位居全國地級市前列，高思杰被中宣部授予“時代楷?！薄叭珖鴥炐愎伯a黨員”。文化惠民工程深入實施，國家級非物質文化遺產工程深入推進，榮獲“中國書法城”稱號。八里河景區被評定為國家A級旅游景區，入選國家循環經濟示范城市。

2.2 存在的問題 從全市來看，制約阜陽城鄉一體化發展的因素主要有思想認識不到位、經濟總量不大、產業結構不優、基礎設施建設歷史欠賬較多等。

一是存在認識誤區。一些地方對城鄉一體化缺乏深度認知，普遍認為建起類似城市居民小區的樓群，讓農民住上樓房就是城鄉一體。將小城鎮建設等同于城鄉一體化。

二是城鎮化水平較低。2016年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2016年我國常住人口城鎮化率為57.35%，戶籍人口城鎮化率為41.2%[4]。阜陽市2016年末常住人口城鎮化率42.24%，低于全國17百分點。阜陽農業人口占比過大，農民市民化進程較慢。

三是基礎設施欠賬較多。城鄉人居環境差距大，以美麗鄉村建設為抓手的新農村建設尚在政府主導推動的示范建設階段，絕大部分村鎮缺少自主謀劃加快發展的創新意識和特色做法，更沒有建設全域美麗鄉村的觀念。

四是公共服務水平較低且不均衡。教育資源分布不均衡和醫療衛生資源的配置不科學依然較普遍。農村公共文化服務內容單調，形式單一。留守兒童的教育管理與現實需求仍然差距較大。農村居民就業形式較單一，主要收入來源仍是外出務工。

五是特色產業沒有形成集聚效應。阜陽工業化還處在上升階段，產業品牌建設還在摸索階段。部分鄉鎮缺乏中長期科學發展規劃，環境整治、村莊改造、集鎮建設還處在探索中。

3 加快阜陽城鄉一體化建設的對策建議

習近平總書記指出，小康不小康關鍵看老鄉。城鄉一體化建設，重點也是在農村。2013年中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。2014—2017年中央一號文件分別對推進城鄉一體化建設作出重要部署。這些都為阜陽扎實有序開展城鄉一體化建設工作提供了重要遵循和科學指導。

3.1 把握扶持政策和疊加機遇 近些年，阜陽先后迎來國家實施中原經濟區建設、沿海地區產業加速轉移、皖北振興力度加大和大別山集中連片扶貧開發等一系列疊加政策機遇。國家“十三五”規劃建議提出的推進城鄉一體化發展的戰略舉措，對阜陽這個經濟相對欠發達地區同樣具有特別重要意義。阜陽各級政府和廣大干部群眾，要牢牢把握政策機遇，堅持一、二、三產業聯動和經濟、生態、人居功能復合發展理念，將工業和農業、城市和農村作為一個有機統一整體對待，加快補齊農業農村短板，必須堅持工業反哺農業、城市支持農村。要進一步優化政治生態，激發發展活力，增強發展信心，全面落實“雙輪驅動”發展戰略，以“五大專項行動”為具體抓手，著力打造“四化”協調發展先行區。

3.2 以“雙輪驅動”發展戰略引領城鄉發展布局 2017年初阜陽市為積極踐行“五大發展理念”，出臺了大力推動工業化、城鎮化“雙輪驅動”發展戰略，為深入推進城鄉一體建設提供了具體指導。要深化產業發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃、生態建設規劃有機融合，強化區域城鎮發展和產業布局緊密銜接，優化城市功能區、農村居民點、產業集聚區、農業發展區、生態功能區布局。加強城市功能區、建制鎮和新農村社區規劃銜接，構建以城市功能區、中心鎮、新農村社區為節點的新型城鄉體系。實現城鄉在政策上的平等，產業發展上的互補，國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

3.3 加快全域特色小鎮及美麗鄉村建設力度 科學編制縣域鄉村建設規劃和村莊規劃，提升民居設計水平，強化鄉村建設規劃許可管理。遵循鄉村自身發展規律，體現農村特點，注重鄉土味道，保留鄉村風貌，努力建設農民幸福家園。深入實施縣域經濟振興工程，加快縣城擴張規模，改善環境，完善功能，增強活力。到2020年建成40個左右鎮區規模大、人口聚集多、建設水平高、人居環境美、綜合實力強的美麗城鎮，美麗鄉村“由點及面”，建成1216個中心村和5705個村民點。

3.4

推進一二三次產業融合發展

縣域經濟承擔著推動城鄉經濟協調發展的主體責任，是統籌城鄉發展的橋梁和推動者[5]。要把發展實體經濟作為經濟工作的主體和核心，著力推進三產融合、協同發展。加快實施工業突破，實施工業強市戰略，解決工業“大而不強”的問題。加大農業供給側改革力度，結合阜陽實際，加快發展現代農業，大力發展都市農業、城郊農業、休閑農業和觀光農業，促進農副產品就地加工轉化，推動“百億糧倉”向“千億廚房”轉變。加快提升現代服務業水平，積極探索田園綜合體建設，重點扶植培育潁州區金宏現代農業園等一批多種業態融合發展的綜合體，提高農業綜合效益。落實好《阜陽市實施雙輪驅動戰略促進現代農業發展的若干政策》，對全市范圍內綠色食品產業發展、現代農業生產基地建設、農產品加工 提升、農業服務業發展、現代農業園區提升、開展特色農業保險等六大類現代農業發展項目進行資金和政策扶持，培育一批有實力的三產聯動企業。

3.5 建立健全均衡配置城鄉資源的長效機制 在構建新型城鄉關系之際，要改變以往一邊倒的資源傾斜方式，逐步加大對鄉鎮、縣域層面的支持力度[6]。

要統籌城鄉基礎設施建設，進一步加大公共財政對農村基礎設施建設的投入力度，推動城鎮公共服務向農村延伸，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設和運行管護機制，建立自下而上的民主決策機制。積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營。注重城鄉生態環境建設，持續開展農村人居環境整治行動，調動農民積極性，提高農民參與熱情，發揮農民主體作用。

3.6 加大對城鄉弱勢人群的人文關懷 健全適應經濟社會發展要求的社會保障體系。加強相關問題法制建設，建立以法律為主體的制度調控體系，把社會弱勢群體的保護納入法制的軌道上來。建立暢通的利益表達機制，有效地做到情況的暢通無阻。支持引導社會力量參與對弱勢人群的關愛工作，加大農民、大學生創業就業幫扶力度，保障失地農民權益，加大農民市民化后的心理融入研究和引導，加大新型職業農民培訓的實際效果。

參考文獻

[1]

白永秀，吳豐華.中國城鄉發展一體化：歷史考察、理論演進與戰略推進[M].北京：人民出版社，2015.

[2] 張曉山.習近平"城鄉一體化"思想探討[EB/OL].（2015-10-21）[2017-06-21].http：//theory.people.com.cn/n/2015/1021/c40531-27723378.html.

[3] 阜陽市人民政府關于深入推進戶籍制度改革的實施意見[N].阜陽日報，2015-10-10（1）.

[4] 中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報[R/OL].[2017-06-21].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb./201702/t20170228_1467424.html.

[5] 中國城鄉一體化發展報告（2014-2015）[R].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[6] 甄峰， 黃朝永.國內城鄉一體化研究進展與思考[J].現代城市研究， 1999（2）：47-49.