評價PPP項目是否靠譜的四大條件

汪金敏

PPP項目信息漫天飛舞。迄今為止，財政部PPP綜合信息平臺的PPP項目數(shù)量達到了10000個，投資總額達到12萬億元。

有句話說，PPP從業(yè)人員要么在飛機上，要么在政府部門。然而，絕大多數(shù)社會資本在PPP上仍然顆粒無收。為什么呢？因為你洽談的PPP項目不靠譜。什么是靠譜的PPP項目呢？根據(jù)作者所在團隊專注為社會資本提供全面解決方案的一線經(jīng)驗及與大量一線PPP人士交流的情況總結，靠譜的PPP項目應該同時具備如下四個條件：沒有入庫、投資額適當、工程含量高、主動發(fā)起。

沒有入庫的PPP項目

何為沒有入庫的項目？指沒有納入財政部PPP綜合信息平臺、發(fā)改委推薦PPP項目庫及各省及地級市PPP項目庫的PPP項目。換而言之，就是少有知道的尚未申報并推廣的PPP項目。凡是入庫時間較長，甚至已經(jīng)開始采購的PPP項目，基本上沒有機會承接了。原因為何？

其一，先天不足。入庫時間長、遲遲沒有啟動采購的項目，經(jīng)過無數(shù)社會資本洽談和篩選，仍然無法落地，說明存在重大的先天不足。正如路邊的李子，即使看上去一個個都熟透了，八成是苦的。PPP項目那么多，為什么要把時間和精力浪費在先天不足的項目上呢？

其二，名花有主。已經(jīng)開始采購的PPP項目，大多數(shù)情況下都有了意向社會資本。PPP項目動輒數(shù)十億元，絕對是當?shù)卣男念^肉。如果沒有一個或幾個有實力的意中人，誰敢啟動采購程序？采購標準設得太低，萬一中選的是歪瓜裂棗怎么辦？采購標準設得太高，沒有人來投標，又得浪費幾個月，哪個領導愿意等等。專業(yè)點說，政府在采購前進行了市場測試。通俗點說，PPP結婚的前提是已經(jīng)談了一段時間戀愛，碰撞出了火花。你貿(mào)然去投標，你就是“小三”。雖然有“小三”成功上位的例子，但不能作為常態(tài)。上位的“小三”日子過得多半也不會好，人們的“口水”都會讓你喘不過氣來。

其三，來不及準備。已經(jīng)開始采購的PPP項目，當你拿到項目詳細情況時，多半離提交投標文件只剩下20天了。你熟悉完文件，內(nèi)部討論好，做好內(nèi)部立項手續(xù)，至少也得5天。你準備投標文件，至少也得5天吧。可是，剩下的10天內(nèi)，你來得及和金融機構去談融資并簽訂融資協(xié)議嗎？沒有簽好融資協(xié)議，你知道以后金融機構需要哪些融資增信條件并把它寫入投標文件嗎？增信條件不寫入PPP投標文件，你能指望中標后政府愿意為你推翻PPP招投標文件嗎？沒有金融機構融資，靠你的資金實力能夠完成PPP項目嗎？絕大多數(shù)金融機構還沒搞明白怎樣為PPP項目融資。即使能做PPP融資的金融機構，目前也沒有PPP融資標準產(chǎn)品，PPP融資合作也要報到總部審批。總之，拿到了招標文件，你就來不及投標了。當然，也有個別高手可以打通這些環(huán)節(jié)，但你不在其中。

都入庫12萬億元了，沒有入庫的PPP項目還有那么多嗎？當然多。以2014年全國地方一般預算支出12.8萬億元為基準，全部PPP項目投資總額在20萬億元以上。PPP空間還有很大，何況，已入庫PPP項目相當多甚至以一半以上不靠譜，可以騰出不少空間。

可見，只有沒有入庫的PPP項目，才是靠譜的PPP項目，才是你洽談和開拓的出發(fā)點。

投資額適當?shù)腜PP項目

何為投資額適當?shù)腜PP項目？指PPP項目總投資不宜過小，也不能過大，政府有一定的財政補貼能力。何為“PPP項目總投資不宜過小”？指總投資不宜小于2億元；何為“PPP項目總投資不能過大”？指項目總投資一般不能超過當?shù)匾荒暌话泐A算支出的80%；何為“政府有一定的財政補貼能力”？當?shù)匾荒曦斦A算收入不低于10億元，最好為百強縣市或地級市。

為什么投資額適當?shù)腜PP項目才是靠譜的PPP項目？因為投資額不適當?shù)腜PP項目不靠譜，理由：

一是總投資小于2億元的PPP項目不經(jīng)濟。PPP項目申報、內(nèi)部評審及融資程序比較復雜，交易成本不低。PPP項目申報核心是“一方案兩報告”，一個有經(jīng)驗的咨詢團隊的咨詢費不低于30萬元。PPP項目內(nèi)部評審需要詳細的財務測算、稅收籌劃，才能寫出靠譜的投資建議書（或者內(nèi)部可研報告）。比如，一個項目請知名會計師事務所進行稅務籌劃，咨詢分包費就付了20萬元。目前市場上一些沒算清楚就野蠻承接PPP的企業(yè)不在討論之列。更主要的是，金融機構因為同樣工作量但效益低微而不愿承接該類小PPP項目。

二是總投資超過當?shù)匾荒暌话泐A算支出的80%的項目難以申報PPP。目前PPP項目主要靠政府補貼。不考慮使用者付費收入，一個地方能夠做多少投資額的PPP項目呢？依據(jù)《PPP項目財政承受能力論證指引》第25條，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”而目前市場上PPP項目投資回報率在5%～7%之間，取6%，則該地PPP項目投資總額最大值為一般公共預算支出×10%/6%。該地至少得做兩個PPP項目，單個PPP項目投資最大值為一般公共預算支出的80%。單個PPP項目投資最大值超過一般公共預算支出的80%，則難以通過財政承受能力論證，也就難以申請成為PPP項目了。

三是金融機構不相信窮地方政府有能力足額及時付款。什么是窮地方政府？一般一年財政預算收入低于10億元的地方政府，多半是吃飯財政，金融機構通常將其列入不融資名單。當然，年財政預算收入高于10億元的地方政府也未必一定能夠融資，金融機構還看包括其信用、項目、交易結構在內(nèi)的許多條件，沒有統(tǒng)一標準。需要具體項目具體分析。通常而言，全國百強縣市是容易融資的，地級市（年百億預算收入以上）也是容易融資的。金融機構嫌窮愛富，自古如此。

可見，只有投資額適當?shù)腜PP項目，才是靠譜的PPP項目。

工程含量高的PPP項目

何為工程含量？是指建安工程費占項目總投資的比例。何為工程含量高的PPP項目？指建安工程費占項目總投資60%以上的PPP項目。為什么是60%以上？這是一個經(jīng)驗數(shù)據(jù)。根據(jù)對長三角地區(qū)近來五個落地PPP項目的統(tǒng)計，工程含量在60%～90%之間。

為什么工程含量高的PPP項目才是靠譜的PPP項目呢？因為工程是社會資本的最可靠最主要的利潤來源。PPP社會資本一共有三塊利潤來源：一是利差，指政府方支付的投資回報率減去社會資本綜合投融資成本和中間稅費后剩余的部分；二是價差，指PPP項目中建安工程所含的利潤率；三是經(jīng)營差，是指社會資本實際獲得的使用者付費收入與其在投標時承諾的使用者付費收入的差額。在目前PPP項目中，經(jīng)營差占比小且可能為負值，不為社會資本所看重；利差盡管為社會資本中資金方所看重，但隨著競爭加劇和政府對融資成本的深入了解，今年以來，利差超過0.5%的PPP項目越來越少，我們經(jīng)手的PPP項目中，還出現(xiàn)了負利差。所以價差成了社會資本最可靠和最主要的利潤來源。

可見，只有工程含量高的PPP項目，才是靠譜的PPP項目，才是你洽談和開拓的關鍵。

主動發(fā)起的PPP項目

主動發(fā)起的PPP項目是指由社會資本以項目建議書的方式向政府財政部門推薦的PPP項目。按照財金〔2014〕113號文第六條規(guī)定，PPP項目可由政府發(fā)起，也可以由社會資本發(fā)起。

為什么社會資本主動發(fā)起的PPP項目才是靠譜的PPP項目呢？政府發(fā)起的PPP項目往往對社會資本來說不靠譜，理由：

一是政府習慣。個別政府通常不會主動按照平等協(xié)商精神考慮PPP項目特點和需求。在PPP項目中，項目包括什么、不包括什么，應該如何做，時間如何安排等，都對項目成功影響至關重要。政府發(fā)起時，一旦領導拍板了，要改動很難。

二是漠視需求。政府發(fā)起PPP的主要需求是合規(guī)和及時開工，但對于社會資本關注的回報機制、現(xiàn)金流的可靠性和持續(xù)性、融資增信措施、合理降低稅費等，往往不會考慮。比如，許多PPP項目規(guī)定資產(chǎn)為項目公司所有并套BT支付方式，八年運營期內(nèi)，前三年政府可用性付費比例均為30%；后五年則均為2%。這樣做的后果是什么呢？假設該項目運營期內(nèi)本來每年收入為10000萬元（采取等額本息支付服務費即可），成本是9000萬元；本來稅前利潤合計8000萬元；所得稅合計2000萬元。這樣處理的所得稅合計將是11250萬元 （前三年每年收入24000萬元，成本為9000萬元，每年盈利15000萬元，所得稅3750萬元；后五年每年收入1600萬元，成本還是9000萬元，每年虧損7400萬元，不交所得稅），多繳所得稅9250萬元，本來賺8000萬元的項目虧損1250萬元。

三是咨詢不力。盡管政府會請PPP咨詢機構，但他們很少專門為社會資本提供全面服務的，對于財稅精算、投融資構架不在行，其通常產(chǎn)出一張現(xiàn)金流量表、一個資本金出資比例，往往根本不切社會資本實際。比如，他們要求社會資本自己出90%資本金，但幾乎所有央企內(nèi)部規(guī)定即使出資也不得超過資本金20%。

可見，只有主動發(fā)起的PPP項目，才是靠譜的PPP項目，才是你洽談和開拓的核心。

綜上，只有同時符合沒有入庫、投資額適當、工程含量高、主動發(fā)起等四個條件的PPP項目才是靠譜的PPP項目。只要是靠譜的PPP項目，無論是民企還是國企，即使不具備PPP操作經(jīng)驗，在社會資本全面解決方案服務商的支持下，同樣可以輕松承接。