破解信息披露和專業能力難題

王悠然

2017年3月15日 ，在全國兩會剛剛閉幕之際，湖北省巴東縣人大預算監督網絡中心來了一批客人。重慶市巫山縣人大常委會主任譚觀銀帶領財政預算相關工作人員到此學習取經，及早謀劃落實全國人大常委會工作報告提出的“推進預算聯網監督試點工作”精神。

仔細考究，像這樣的學習、探索、創新、推進，早已在地方各級人大如星星點火般逐漸散開。

十余年發展如雨后春筍

財政預算是國家的“大賬本”，收入和支出的每一個數字都關聯著國計民生，回應著百姓期盼。這些錢花得當不當、規不規范、正不正確、值不值得，關系到每個人的“小日子”。

為了百姓的“小日子”越過越紅火，地方各級人大在十年前就開始探索如何規劃好、監督好地方財政 “賬本”這個大事情。

筆者注意到，我國最早啟動財政預算聯網監督這項探索創新的是廣東省人大。2004年，廣東省人大財經委就開始試點與省財政廳國庫集中支付系統聯網。到了2010年，廣東省級和21個地級以上市全部實現了人大財經委與財政部門、審計部門的聯網。

正因為啟動早，探索深入，如今這套系統已涵蓋廣東省級財政通過國庫向119個省級單位和21個市121個縣區財政局撥付的預算管理資金、財政代管資金、財政專戶資金等類別，還能以財政信息系統和數據庫原始數據為切入點，通過數據采集、數據轉換、預警設定、橫向分析、多維分析、趨勢分析等手段，及時發現疑點和錯誤，實現對財政資金的實時監督。

隨后，這項財政“全過程監督”也引起了四川省人大極大的興趣。

2005年，四川省人大常委會與省財政廳成功實現了預算信息聯網，實現了人大對財政資金的實時動態、在線聯網監督。

正是四川的大膽探索創新，2008年1月，四川省人大“‘在線監督預算執行”項目還獲得“第四屆中國地方政府創新獎”入圍獎。專家評語為：“網絡使橡皮圖章變硬了，人民的錢袋子更保險了。”

此后，全國各地的預算聯網監督探索如雨后春筍般陸續鋪開。

2010年，黑龍江省人大常委會與省財政廳實現聯網。當時建設主體就是人大常委會預算工委，經費由財政保障，投資大約在100萬元左右。

2015年1月29日，位于湖北省人大常委會機關辦公大樓一樓的“預算監督網絡中心”正式啟用，標志著該省人大預算聯網監督工作全面啟動。

2017年1月16日，天津市人大常委會預算監督網絡中心也正式啟用。

在這個過程中，全國部分區縣人大也逐漸開始探索實踐預算聯網監督，如重慶市巴南區人大、湖北恩施人大和巴東人大等，取得有目共睹的監督成效。

筆者從2017年2月17日全國人大常委會預算工委在京組織召開的人大預算聯網監督系統建設座談會獲悉，全國此前已有7個省市級地方人大率先開展人大預算聯網監督工作。

成果來之不易難點尚存

在十二屆全國人大五次會議上，全國人大常委會預算工委副主任劉修文就“財政預算的互聯網監督”相關問題回答中外記者提問時表示，今年將在全國推進預算聯網監督試點工作。

劉修文說，從廣東等省市的試點看，開展預算聯網監督對于建立健全全面規范、公開透明的預算制度，對于人大加強對政府全口徑預算的審查和監督，對于全國人大提高審查監督的針對性和有效性都具有重要的意義。目前已經具備了在全國進行試點的基本條件。

預算聯網監督走到今天這樣的地步是來之不易的。

就拿第一個“吃螃蟹”的廣東來說，這項探索對于全省人大和政府相關部門可謂“十年磨一劍”。實施預算支出聯網監督是2003年時任中共中央政治局委員、廣東省委書記張德江點題并指導推進的。 2004年8月底，初步實現省人大財經委與省財政廳國庫集中支付系統的聯網，開始了對財政預算資金支付情況的實時查詢監督，省級系統開始運行。2007年拓展到21個地級以上市全部完成系統上線工作。2014年11月，省人大常委會實現與省社保局的省級社保基金報表系統試聯網。

目前，廣東全省預算支出聯網監督已基本實現各級財政部門與人大、審計和監察部門之間的實時互聯互通，構建了較為完善的預算執行實時監督機制。

十多年的探索和實踐，廣東已逐步形成線上實時監督與線下重點監督相結合，預算支出的全面監督與專項資金使用的重點監督相結合，人大常委會、專門委員會監督與人大代表參與監督工作相結合，聯網監督與第三方評估工作相結合，人大監督與審計監督、紀檢監督相結合的監督機制。

但是，從筆者了解到的情況看，其他省市人大的探索不完全像廣東這樣一帆風順，有的雖然啟動了，但仍難言全面鋪開，財力保障有難度，人力配備更是困境，編制則是更大的制約……

“我們很希望到已經開展預算聯網監督工作的省市學習取經，但向對方發出請求后，得到的回復要么是婉拒，要么是到了現場難以學到真東西，對方不愿意公開一些實際操作的做法，有些甚至因稱涉密連網站都不能看到。”一位不愿透露姓名的人大預算工作者這樣言及苦衷。

“這項逐漸推廣至基層并且提升監督深度的工作并不是一件容易的事情，人手與編制就是一大問題。”即使在推行預算聯網監督非常成熟的廣東，人大相關同志也心生感慨。

然而，監督是憲法、法律賦予人大的職權，也是必須履行的職責。群眾也在期待人大在“錢袋子”的監督上發力，希望在新形勢下與時俱進推動監督創新，更有作為。

筆者認為，為了更加充分發揮人大預算聯網監督作用，當下必須盡快研究解決兩個方面的問題。

一是由于預算聯網信息不充分，很多重要功能無法啟用。人大預算聯網的一個重要功能是跟蹤預算執行進度，尤其是重大項目資金使用情況。但由于財政部門的預算編制和國庫支付分別使用不同軟件系統，他們之間本身就存在信息障礙，而且由于大量項目預算在年初編制不細化以及部分中央轉移支付無法提前告知等因素，很多項目預算指標始終處于動態調整狀態，從而導致難以通過人大預算聯網系統對政府預算執行情況進行準確判斷。

同時，由于大多數重大項目資金由市縣實施，在省市縣國庫支付系統未實現聯網前，監督者也難以掌握資金的實際使用情況。

二是人力嚴重缺乏導致很多工作沒法做深做細，有時候感覺一些部門和單位尚存問題，或者明知道部門沒有整改到位，限于人力不足，也沒有辦法深入核實問題和督促整改，行百步而止五十。

期待試點更好助推監督效能

今年的全國兩會雖然拋出“推進預算聯網監督試點”的要求，但筆者認為，要更好更深入實施財政資金監督，聯網監督應具體實施為在線實時監督預算執行情況，確保財政部門每一項變更，人大都能第一時間看到。

“如果只是聯網監督而不能在線實時監督，監督效果會大打折扣。”一位多年從事預算監督的人大工作者坦言。

其實，在線聯網監督預算執行情況，除了及時掌握各單位、部門資金使用情況外，人們還期盼它發揮更大的作用，比如預防腐敗。

在這一點上，廣東省人大的探索已經看到一些成效。

據筆者了解，目前廣東省人大通過聯網監督系統，不僅能實時監控財政收支的全部明細情況，包括某筆支出何時撥付、撥了多少、撥到哪里、作什么用途以及用什么方式支出等，還能按照政府工作重點、群眾關心熱點，重點監控財政專項資金撥付情況，使財政預算資金運行的全過程置于人大的有效監督之下。

廣東省人大常委會預算工委副主任鄭亞吉直言，預算聯網監督肯定能起到震懾作用。通過聯網監督系統實現了人大、審計、紀檢部門在線查詢監督財政預算資金的每一筆支出，為部門預算執行監督增加了“第三只眼”，對財政資金的安排和部門如何使用資金都起到了警示作用，一定程度上發揮著預防腐敗的功效。

此外，筆者認為，聯網對于人大來說更重要的是大數據可以“為我所用”，也讓人大的監督更有依據。比如人大可以就人大代表重點關注或社會關切的重大資金、重點項目進行具體分析，加強監督。

在監督工作中，很難指望被監督對象主動把問題提出來。推進聯網監督，就能更多地敦促和推動信息公開，同時獲取更多數據，納為分析所用。

從2011年起，四川省人大常委會的“在線聯網監督”結果就已被省財政廳作為對部門支出績效考核的指標之一，發現的不規范行為都將影響部門的支出績效考評成績。這樣一來，促使部門在執行預算時始終有根“自律弦”，同時也促使預算編制更加科學化、合理化，減少預算執行難度，形成了“倒逼”機制，提高了預算編制質量。

（作者單位：西南交通大學經濟管理學院）