黃碩

摘 要：

當前，我國四級檢察機關(guān)的功能定位和權(quán)限劃分存在諸多困境，在過去曾嘗試過“部門一體化”“檢察工作一體化”“檢察一體化”模式，但在實踐中均表現(xiàn)出一些問題。如何在這次司法體制改革中對不同層級檢察機關(guān)的職能進行重構(gòu)和權(quán)限進行劃分，尤為重要。為此，本文立足于我國制度，對當前不同層級檢察機關(guān)功能定位和權(quán)限劃分的現(xiàn)狀進行分析，并據(jù)此在司法體制改革的背景和當前法律制度下，探索性提出四級檢察機關(guān)功能定位和權(quán)限重構(gòu)的見解。

關(guān)鍵詞：

檢察機關(guān)；功能定位；權(quán)限劃分；部門一體化；檢察一體化；檢察工作一體化

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）04-0135-09

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.20

黨的十八屆三中全會決議提出了諸多司法改革措施，如“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”等，這些改革措施的提出加快了理論界和法律實務界對司法制度建設的深入探討。在新一輪司法體制改革中，如何更加合理而有效地發(fā)揮不同層級檢察機關(guān)功能，理順不同層級檢察機關(guān)的權(quán)力邊界成為關(guān)鍵，這就涉及到法律規(guī)范如何對不同層級檢察機關(guān)的功能定位和權(quán)限劃分進行重新建構(gòu)的問題。在我國政治制度下，司法體制改革主要是法院和檢察院的改革，因為從嚴格意義上講只有法院和檢察院才屬于司法機關(guān)。

一、檢察機關(guān)的憲法屬性及其演變

（一）新中國法律監(jiān)督的歷史沿革

在新中國第一部《憲法》尚未頒布前，對人民檢察院功能的討論甚是激烈。1950年1月，最高人民檢察署副檢察長李六如在《檢察制度綱要》中指出，蘇聯(lián)檢察機關(guān)“主要是政府的監(jiān)督機關(guān)”[1]1829。1950年8月6日，李六如副檢察長在《人民檢察院任務及工作報告大綱》中指出，“社會主義蘇聯(lián)檢察機關(guān)的職權(quán)是法律監(jiān)督”[1]506。 1950年9月4日《中共中央關(guān)于建立各級政府檢察機關(guān)的指示》指出，蘇聯(lián)的檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，保障各項法律、法令、政策、決議等的貫徹執(zhí)行。[2]在建國初，我國在國家機構(gòu)構(gòu)建模式上選擇采用蘇聯(lián)政體式的檢察機關(guān)職能模式，擬將我國檢察機關(guān)定性為法律監(jiān)督機關(guān)，行使檢察權(quán)，這在官方正式文件中多有端倪。

1954年《憲法》第81條規(guī)定，最高人民檢察院對國務院各部門、地方國家機關(guān)、國家工作人員及公民遵守法律情況進行監(jiān)督。這是憲法首次對檢察機關(guān)法律職能的定性。后來，檢察機關(guān)的職能隨著國家工作重心的轉(zhuǎn)移和時勢需要變化而變化。中共1958年10月17日在《中共中央對最高人民法院、最高人民檢察院黨組關(guān)于司法、檢察會議的報告和務虛報告、公安部黨組關(guān)于公安會議的報告和羅瑞卿同志在公安會議上的發(fā)言的批示》的附件——《關(guān)于召開第四次全國檢察工作會議向中央的報告》中指出，檢察機關(guān)是專政武器，鎮(zhèn)壓敵人，懲治犯罪，但又有“一般監(jiān)督”功能，以維護國家法律的統(tǒng)一。

1954《憲法》頒布以后，人民檢察院履行國家機構(gòu)職能，行使檢察權(quán)是通過法律監(jiān)督的方式進行的，這從最高人民檢察院的一些文件可窺見一斑。1963年8月26日最高人民檢察院《關(guān)于審查逮捕、審查起訴、出庭公訴工作的試行規(guī)定（修改稿）》第1條就規(guī)定了人民檢察院對人民法院的審判活動和公安機關(guān)的偵查活動的合法性進行監(jiān)督。

1975《憲法》第25條第2款規(guī)定，檢察機關(guān)的職能由公安機關(guān)代為行使，檢察機關(guān)在憲法中“消失”；第3款還規(guī)定，檢察工作必須走群眾路線，要求發(fā)動群眾討論和批判重大反革命案件。

第25條：最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院行使審判權(quán)。各級人民法院對本級人民代表大會和它的常設機關(guān)負責并報告工作。各級人民法院院長由本級人民代表大會的常設機關(guān)任免。檢察機關(guān)的職權(quán)由各級公安機關(guān)行使。檢察和審理案件，都必須實行群眾路線。對于重大的反革命刑事案件，要發(fā)動群眾討論和批判。

1978年《憲法》第43條規(guī)定，最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權(quán)。這是對人民檢察院的職能再定性為行使“檢察權(quán)”，但與1954年《憲法》對檢察機關(guān)職能的定性沒有太大變化；該法還規(guī)定各級人民檢察院之間是上下級監(jiān)督關(guān)系，各級檢察機關(guān)對本級人民代表大會負責。

1978年，在總結(jié)我國社會主義建設歷史方方面面經(jīng)驗的基礎上，黨和國家確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的16字方針。1979年6月，鄧小平提出了保障人民民主，必須加強法制，使民主制度化、法律化的觀點。該思想為1982《憲法》的制定奠定了堅實的基礎。

1978年12月18日至22日，中共十一屆三中全會在北京勝利召開。大會決定在黨的生活和國家政治生活中加強民主建設。在這次全會的指引下，全國人民從“以階級斗爭為綱”的政治運動迅速轉(zhuǎn)向生產(chǎn)建設，全面邁向加強民主和社會現(xiàn)代化建設的新路徑。在此環(huán)境下，社會亟需法律對國家各項事務進行管理，唯有如此才能鞏固和發(fā)展，推動社會進步，維護社會秩序。1982年，第4部《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”這是憲法對檢察機關(guān)的定性。

通過建國以來4部《憲法》的歷史演進我們可以看出，從1954年《憲法》規(guī)定的“行使檢察權(quán)”到1975年《憲法》將“檢察權(quán)”交由公安代為行使，到1978年《憲法》重新恢復檢察機關(guān)的“檢察權(quán)”，再到1982年《憲法》首次將檢察機關(guān)的憲法職能由“行使檢察權(quán)”改為“法律監(jiān)督權(quán)”，歷經(jīng)4次艱難發(fā)展，才最終確定為現(xiàn)在《憲法》所界定的“法律監(jiān)督權(quán)”。檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督權(quán)”是符合我國政治體制和基本國情的，在國家機構(gòu)職能中擔當起重要的作用，為“依法治國，建設社會主義法治國家”擔當起重要角色。

（二）法律監(jiān)督的界定

關(guān)于法律監(jiān)督，有學者認為，一個國家的法制包括立法、執(zhí)法和守法3個環(huán)節(jié)，將這3個環(huán)節(jié)都納入監(jiān)督范圍，才能講法律監(jiān)督。[3]在西方語境中不存在“法律監(jiān)督”這一概念，《牛津法律指南》（The Oxford Companion to Law）、《布萊克法律詞典》（Blacks Law Dictionary）和《布萊克維爾政治學百科全書》（The Blackwell Encyclopaedia of Political）等工具書中，都沒有“法律監(jiān)督”這個詞匯。在現(xiàn)代漢語中，“法律”是作名詞，而“監(jiān)督”很多時候是作動詞使用。兩詞合成“法律監(jiān)督”，有人將其就片面地理解為“監(jiān)督法律”或“用法律來監(jiān)督”，其實這都是很不全面的，法律監(jiān)督在我國有其特定含義。

監(jiān)督（supervise）在現(xiàn)代社會生活中較常用，特別是一些官方語言中最為常見，如十五大報告中提出，要“把黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來”[4]。在十六大報告的第五部分中“監(jiān)督”就出現(xiàn)了17次，十七大報告中“監(jiān)督”及其與“監(jiān)督”組成的詞組共計出現(xiàn)21次，十八大報告中“監(jiān)督”及其與“監(jiān)督”組成的詞組共計出現(xiàn)24次。“監(jiān)督”頻頻出現(xiàn)在高層聲音、官方語境中倍顯其在國家管理中的重要性。

“監(jiān)督”在我國古已有之，但在古代較常用于軍事方面，如《后漢書·荀彧傳》：“古之遣將，上設監(jiān)督之重，下建副二之任。”《文選·沉約<齊故安陸昭王碑文>》：“軍麾命服之序，監(jiān)督方部之數(shù)，斯固國史之所詳，今可得而略也。”這里即為督察軍事之意。還有用于指稱官名，如清代設十三倉監(jiān)督。另有監(jiān)察督促之意，如《周禮·地官·鄉(xiāng)師》“大喪用役則帥其民而至，遂治之。”漢鄭玄注：“治謂監(jiān)督其事。”也有人認為“監(jiān)督”是外來詞，源自于日本，為“導演”之意。“監(jiān)督”在現(xiàn)代漢語中是監(jiān)視、督促和管理，即通過監(jiān)視、督促和管理達到某種預想的目的。主要有4種用法：（1）地位不平等的上級對下級的監(jiān)督管理；（2）身份平等之間監(jiān)督；（3）地位不平等的下級對上級的監(jiān)督；（4）外界的監(jiān)督。[5]“監(jiān)督”的目的就是達到一種預期的狀態(tài)。這就出現(xiàn)了3種不同主體間的監(jiān)督關(guān)系，即：上級對下級的監(jiān)督，這主要體現(xiàn)出一種管理、一種紀律、一種行政的管理；平等主體間的監(jiān)督，這主要體現(xiàn)在相互制衡、相互制約的功能上；下級對上級的監(jiān)督，主要體現(xiàn)于積極主動地提請?zhí)崾咀⒁獾龋绻妼φ谋O(jiān)督。

對于“法律監(jiān)督”，我們不能僅僅從字面意義上將其理解為“監(jiān)督法律”“通過法律去監(jiān)督”“用法律去監(jiān)督”“法律的監(jiān)督”等，這些都是不全面的或不正確的理解。其實，“法律監(jiān)督”是一個專業(yè)的國家機構(gòu)職能詞匯，是對我國檢察機關(guān)和檢察權(quán)的定位屬性的界定。廣義的法律監(jiān)督是指國家機關(guān)、社會組織、社會團體和公民依法對國家的立法、行政、執(zhí)法、司法和守法進行監(jiān)督與督促的活動。這是一個很寬泛的監(jiān)督概念，指由不同主體監(jiān)督另外不同主體的行為已達到規(guī)范效果。狹義的法律監(jiān)督則是指特定機關(guān)經(jīng)過國家法律的授權(quán)和法定程序，督察、督促或檢察糾正嚴重違反國家法律行為的專門活動。在我國語境，對法律監(jiān)督的定義也存在不同的論述。有觀點認為，法律監(jiān)督是對憲法、法律能否被正確地理解及實施所進行的規(guī)范性、制約性的監(jiān)督。[6]也有學者認為，法律監(jiān)督專指人民檢察院依憲法和法律所進行的監(jiān)督，也即檢察監(jiān)督。[5]張智輝教授則認為，法律監(jiān)督是檢察機關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，運用法律手段對法律的實施情況進行監(jiān)察、督促并能產(chǎn)生法定效力的專門活動。[7]比較而言，我們贊同張智輝教授的觀點。

（三）法律監(jiān)督與檢察權(quán)的關(guān)系

現(xiàn)代意義上的檢察制度，起源于13世紀的法國，但就我國的檢察制度而言，有其本土資源。我國封建社會的御史制度為我國現(xiàn)代檢察制度奠定了文化基礎。從秦代開始，御史制度在封建皇權(quán)中起到了很重要的作用，備受皇權(quán)青睞。御史制度為維護皇權(quán)發(fā)揮了極大的作用，戰(zhàn)國時代的御史改為負責糾察彈劾官吏的御史大夫，執(zhí)行行政監(jiān)察和司法彈劾的雙重職能，以維護封建的法制。[8]御史制度在不同朝代肩負不完全相同的職能。監(jiān)察御史官員負責監(jiān)察百官的行為，并采取納諫、巡察、參審、議政和彈劾官員等形式來檢察、督促活動。孫中山先生吸取我國古代御史制度和西方權(quán)力分權(quán)與制衡的思想，提出了“五權(quán)憲法”思想，主張設立糾察違法與糾舉犯罪于一身的監(jiān)察制度。

在國外，早在古希臘時期，柏拉圖在《法律篇》中強調(diào)國家需要“法律維護者”。他論證理想和法治的關(guān)系指出：“你們必須指派一個官員，他要有極銳的目光去監(jiān)督規(guī)則的遵守情況，這樣，各種各樣的犯法行為都會引起他的注意，而犯法者受到法律及神的懲罰。”[8]在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中歷來就有監(jiān)督機構(gòu)，在民主法治的社會國家結(jié)構(gòu)中更需要法律監(jiān)督機構(gòu)，只是不同社會和國家中監(jiān)督機構(gòu)的名稱及其運作方式不同。我國的法律監(jiān)督機關(guān)是在繼承、揚棄、發(fā)展中逐步確立檢察機關(guān)為法律監(jiān)督機關(guān)的。

關(guān)于檢察權(quán)的性質(zhì)有多種學說，但主要有下列幾種主流學說：

一為檢察權(quán)是行政權(quán)。在持該觀點的學者看來，因為檢察機關(guān)的偵查權(quán)具有行政權(quán)性質(zhì)，檢察機關(guān)的領(lǐng)導體制屬于一體化領(lǐng)導體制。對此，有學者指出，把檢察權(quán)作為行政權(quán)既無憲政基礎，亦無法理依據(jù)，不具有接受性。[9]另一方面，西方的檢察權(quán)屬于行政權(quán)之一，在西方檢察制度中，檢察官很大程度上屬于行政部門派往各級法院的代理人，代行提起公訴之職能。還有種觀點認為，檢察機關(guān)主要履行公訴權(quán)，以公訴為基本職權(quán)和終極目標的檢察權(quán)當屬于行政權(quán)。在我們看來，該種觀點沒有看清我國檢察機關(guān)的屬性，未結(jié)合我國的具體制度來認識我國檢察機關(guān)的檢察權(quán)。

二為檢察權(quán)是司法權(quán)。檢察機關(guān)對偵查、公訴及其他訴訟活動進行監(jiān)督，符合檢察機關(guān)依法主動積極追訴犯罪，完成訴訟各個環(huán)節(jié)的訴訟活動，就此將檢察機關(guān)的檢察權(quán)定性為司法權(quán)，這有些片面。根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機關(guān)的性質(zhì)屬于司法機關(guān)，但該定性有別于西方國家的司法機關(guān)。在我國政治體制和國家權(quán)力制衡構(gòu)建中，檢察機關(guān)有其特定司法機關(guān)的屬性。

三是認為檢察權(quán)為一種獨特的權(quán)力，兼具司法權(quán)和行政權(quán)的特點。對于該權(quán)力中是司法權(quán)力還是行政權(quán)力占主導地位是不確定的，因此，這種權(quán)力的屬性應在傳統(tǒng)的三權(quán)之外予以判斷。[10]

四是檢察權(quán)的某些方面表現(xiàn)出司法屬性，在某些方面又表現(xiàn)出行政屬性，但其本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)。[11]張智輝教授則認為：“檢察權(quán)是一種實存的權(quán)力。在國家權(quán)力分類中，它是有歸屬性的，或作為一種獨立的權(quán)力，不可能具有兩種屬性。”[12]21這種觀點認為權(quán)力的劃分不應當局限于傳統(tǒng)“三種權(quán)力”的學說，在三種權(quán)力之外理應存在其他權(quán)力的劃分。“檢察權(quán)的本質(zhì)屬于法律監(jiān)督權(quán)而不是行政權(quán)、司法權(quán)或者其他性質(zhì)的權(quán)力。”[13]支持該觀點的學者認為，不應當將檢察權(quán)劃分為司法權(quán)或行政權(quán)，應當結(jié)合我國政治體制中的人民代表大會制度去研究，去定位檢察權(quán)。

認為檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的觀點又可分出兩種不同的觀點：一種認為我國的法律監(jiān)督是很寬泛的概念，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督只是其中之一，還存在其他類型的法律監(jiān)督，諸如人大的監(jiān)督、其他國家機關(guān)的監(jiān)督等；另一種觀點認為，法律監(jiān)督與檢察權(quán)是一種事物的兩種不同的命題。只是因具體提及的語境不同而有所區(qū)別。“當我們在提及法律監(jiān)督權(quán)的時候，強調(diào)的是它的性質(zhì)和功能；當我們提及檢察權(quán)的時候，強調(diào)的是它的具體權(quán)能和實際行使。”[11]

檢察權(quán)是檢察機關(guān)依據(jù)憲法所享有及其履行的職權(quán)，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)決定了檢察權(quán)的屬性。檢察機關(guān)行使檢察權(quán)監(jiān)督法律的執(zhí)行和遵守，維護法律正確實施。我國是人民代表大會制度下的“一府兩院”制。在國家權(quán)力運行中必須要有一個機構(gòu)來監(jiān)督法律的實施，才不至于使國家權(quán)力在運行中偏離法治的軌道。把檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)有其合理性，其深深根植于中國的特殊國情，是建設中國特色社會主義法治國家的客觀要求和理性選擇。[14]據(jù)此，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)具有價值合理性、現(xiàn)實必要性和歷史必然性。[12]22-43

現(xiàn)行的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第五條規(guī)定了檢察機關(guān)的權(quán)能有職務犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。從上述可知，檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是同一位階概念，在同一位階中，二者的含義同一。[9]據(jù)此，檢察權(quán)是法律監(jiān)督的表現(xiàn)形式，法律監(jiān)督是檢察權(quán)的實質(zhì)內(nèi)核。將檢察機關(guān)的性質(zhì)定位為法律監(jiān)督權(quán)，具有科學性和憲政基礎，而且充分體現(xiàn)了它的合理性和正當性。在“依法治國，建設社會主義法治國家”的法治進程中，檢察機關(guān)必須充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，維護社會公平正義。

《人民檢察院組織法》在1954年頒布后經(jīng)過1979和1983年兩次修正，至今還在沿用。通過《人民檢察院組織法》的3個文本可知，人民檢察院的層級劃分為四級，即：最高人民檢察院、省（自治區(qū)、直轄市）級人民檢察院、市（自治州）級人民檢察院和縣（區(qū)）級人民檢察院。在不同層級檢察機關(guān)職能方面，1954年，《人民檢察院組織法》規(guī)定，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院接受上級人民檢察院領(lǐng)導，并一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導下行使職權(quán)。可見，各層級人民檢察院上下級之間是領(lǐng)導關(guān)系，最高人民檢察院領(lǐng)導各級人民檢察院。

二、有關(guān)檢察工作“一體化”的論述

法律監(jiān)督是監(jiān)督公民或法人或其他組織的遵法、守法和執(zhí)法的情況。檢察機關(guān)作為監(jiān)督主體之一有執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為，這就要求它具有較為強勁的權(quán)能，這個權(quán)力要求能隨時形成一種合力來應對各種阻力，排除各種干擾，以達到監(jiān)督的目的。不同國家檢察制度不完全相同，但檢察機關(guān)在行使職權(quán)的問題上，通常是上級領(lǐng)導下級的組織體系，形成一個相對獨立的至上而下的整體，并按照一體化的機制運行。這種檢察“一體化”反映了檢察工作的基本規(guī)律和特征，它是檢察機關(guān)有效行使檢察權(quán)履行職能的制度保障。正是在這樣的權(quán)力運行機制下，我國憲法規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導下級人民檢察院的工作。”因此，在上世紀90年代末期出現(xiàn)了關(guān)于檢察機關(guān)不同層級的工作關(guān)系論，即：“部門一體化”“檢察工作一體化”“檢察一體化”。

（一）“部門一體化”

“部門一體化”是從管理學的一體化管理體系理論演變而來的，它是指為了提高組織的績效，避免浪費組織的資源，將組織的各項業(yè)務按照部門進行整合，形成縱向合力的一種管理體制。[15]它具有3個基本特征：一是部門利益中心突出，很少考慮其他相關(guān)部門利益；二是在部門內(nèi)部強調(diào)“縱向”的領(lǐng)導關(guān)系，輕淡橫向關(guān)系；三是特別注重追求部門績效。在檢察機關(guān)，“部門一體化”常見于反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等業(yè)務部門獨立地行使自己的職權(quán)，上下一體化運轉(zhuǎn)，以提高檢察工作的效率。這種觀點也受到質(zhì)疑。因為，在這種觀點下只重視檢察機關(guān)內(nèi)部業(yè)務部門上下級的一體化，是“部門一體化”主義。它是脫離檢察長和檢察委員會領(lǐng)導的“部門一體化”，這極容易導致以部門的意見代替甚至超越本級人民檢察院的意見，很可能會脫離檢察機關(guān)的領(lǐng)導。另外，“部門一體化”也不符合我國憲法和法律對檢察機關(guān)的規(guī)定。

（二）“檢察一體化”

“檢察一體化”又稱為“檢察一體制”“檢察官一體”“檢察一體主義”或者“檢察一體原則”，是人們對檢察制度中有關(guān)領(lǐng)導關(guān)系以及權(quán)力運行方式的總體概括。[15]“檢察一體化”既包括與“檢察獨立”“垂直領(lǐng)導”相關(guān)的領(lǐng)導體制問題，也涵蓋在上命下從的領(lǐng)導體制下。具體在檢察工作中表現(xiàn)為：檢察官要服從檢察長，下級檢察機關(guān)要服從上級檢察機關(guān)的命令，全國檢察機關(guān)要服從最高檢察機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導的運行機制。從當前世界范圍的檢察制度來看，大多數(shù)國家特別是大陸法系國家，將“檢察一體化”作為維護其國家檢察權(quán)權(quán)威性、統(tǒng)一性的制度和基本活動原則。

（三）“檢察工作一體化”

“檢察工作一體化”，又稱“檢察工作一體化”機制，它是檢察機關(guān)在堅持黨的領(lǐng)導和人大監(jiān)督的前提下，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，在現(xiàn)行的政治體制和法律制度的框架內(nèi)，對檢察工作機制進行的改革和創(chuàng)新，是檢察工作一盤棋思想的生動實踐。[15]其基本要求和主要內(nèi)容可以概括為“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”這16字。這充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)是一個相互聯(lián)系、相互促進的有機體，其目的是為了防止檢察權(quán)地方化、部門化和分散主義等傾向，其目的在于整合上下內(nèi)外的檢察資源，維護檢察權(quán)的整體性、統(tǒng)一性。

“檢察工作一體化”是根據(jù)不同層級檢察機關(guān)之間的關(guān)系逐步演化而來。我國《憲法》第132條第2款及《人民檢察院組織法》第10條第2款，均規(guī)定最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門檢察院，上級檢察院領(lǐng)導下級檢察院，這是法律明確規(guī)定上下級檢察院是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。此外，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第185條規(guī)定，檢察院之間在工作上要配合、協(xié)助，這是法律規(guī)定的“檢察工作一體化”精神。最高人民檢察院在檢察工作中根據(jù)檢察權(quán)行使的需要，逐步將憲法規(guī)定的檢察機關(guān)的層級隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)化為工作機制。如：1994年5月11日發(fā)出的《最高人民檢察院關(guān)于認真做好貪污賄賂等大案要案犯潛逃、脫逃備案工作的通知》，要求在偵查工作中實行檢察一體化的“偵查一體化”。隨后，從1999年6月23日發(fā)出的《最高人民檢察院關(guān)于改進和加強檢察委員會工作的通知》、2000年10月12日印發(fā)的《人民檢察院偵查協(xié)作的暫行規(guī)定》等文件可以看出，全國檢察機關(guān)偵查工作已實行偵查一體化。2006 年，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于進一步加強公訴工作強化法律監(jiān)督的意見》，開始推動“公訴一體化”模式。2007年10月8日印發(fā)的《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導的意見》明確提出，要“加強檢察工作一體化機制建設”。

在西方國家，盡管檢察制度不同，但檢察機關(guān)上下級大多是領(lǐng)導關(guān)系，整體行使檢察權(quán)。英國從1986年始就成立了英國皇家檢察院，制定皇家檢察官法，在全國設立了自成一體、獨立完整的檢察機構(gòu)。俄羅斯檢察機關(guān)也實現(xiàn)檢察工作一體化，其主要特征有：組織體系的統(tǒng)一性，上命下從的組織原則性，檢察權(quán)行使的獨立性。

綜上，“檢察工作一體化”“檢察一體化”和“部門一體化”都采用了“一體化”的理論原理、機制，強調(diào)不同層級檢察機關(guān)的領(lǐng)導關(guān)系，整合檢察資源，形成工作合力，更加有效行使檢察權(quán)。在我國，根據(jù)檢察機關(guān)本身職能特殊性，確定并推行“檢察工作一體化”符合我國憲法確立的檢察機關(guān)的不同層級領(lǐng)導制度。“檢察工作一體化”有利于克服地方和部門保護主義，整合檢察資源，使全國檢察機關(guān)在最高人民檢察院的領(lǐng)導下有效開展法律監(jiān)督工作，維護司法公正，保障國家法律統(tǒng)一、正確實施。

三、不同層級檢察機關(guān)的功能定位和權(quán)限重構(gòu)

在檢察工作一體化的工作機制下，不同層級檢察機關(guān)的功能地位和權(quán)限劃分也應有不同。如前所述，在我國，檢察機關(guān)依據(jù)憲法和法律劃分為四個層級。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，但在具體履行法律監(jiān)督職能中不同層級檢察機關(guān)的功能地位和權(quán)限劃分是不同的，有其具體的分工，才能各盡所能，最大發(fā)揮作用。

（一）不同層級檢察機關(guān)功能定位與權(quán)限劃分

最高人民檢察院的功能是領(lǐng)導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職能，保證國家法律的統(tǒng)一和正確實施，其憲法定位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是國家最高檢察機關(guān)，領(lǐng)導全國各級檢察機關(guān)行使檢察權(quán)。

參見最高人民檢察院網(wǎng)站：http：//www.spp.gov.cn/rmjcyjj/201208/t20120816_858.shtml.訪問時間：2016年5月6日。

最高人民檢察院是最高國家檢察機關(guān)，領(lǐng)導全國檢察機關(guān)行使檢察權(quán)，在具體檢察工作中依據(jù)檢察一體化工作機制，常常將影響全國的大案和要案采用交辦方式交予下級院，很少自己親自辦理案件。這就可能導致一些問題的出現(xiàn)，如具體適用法律的問題，以及全國性指導檢察工作的規(guī)范性文件是否脫離了現(xiàn)實等。

省（自治區(qū)、直轄市）級人民檢察院的功能是領(lǐng)導全省各級人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職能，積極查辦和預防職務犯罪，依法打擊刑事犯罪，加強訴訟監(jiān)督工作，保證國家法律的統(tǒng)一和正確實施

。參見貴州省人民檢察院網(wǎng)站：http：//www.gz.jcy.gov.cn/jwgk/syjj/201503/t20150310_1560193.shtml.訪問時間：2016年5月6日。

其地位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是省級檢察機關(guān)，領(lǐng)導全省檢察機關(guān)行使檢察權(quán)。省級檢察院在我國不同層級檢察院之間處于非常重要的位置。因為，對上而言，最高人民檢察院制定法律適用規(guī)范性文件的源頭來源于省級檢察院的素材；對下而言，省級檢察院指導其轄區(qū)兩級院的檢察工作，為地方不同層級檢察機關(guān)在行使檢察權(quán)工作中提出指導意見和排除檢察工作困境，使省級檢察機關(guān)發(fā)揮更大的作用。

市（自治州）級人民檢察院的功能是領(lǐng)導所轄區(qū)的人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職能，積極查辦和預防職務犯罪，依法打擊刑事犯罪，加強訴訟監(jiān)督工作，保證國家法律的統(tǒng)一和正確實施。其地位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是市（自治州）級檢察機關(guān)，領(lǐng)導全市（自治州）檢察機關(guān)行使檢察權(quán)。該級檢察機關(guān)主要是領(lǐng)導其管轄的縣級檢察機關(guān)工作，辦理屬于本院管轄的案件，履行好法律監(jiān)督職能。

縣（區(qū)）級人民檢察院功能是切實發(fā)揮依法打擊轄區(qū)內(nèi)刑事犯罪，懲治和預防職務犯罪，受理控告、申訴、舉報等職能。同時，對公安機關(guān)的立案活動和偵查活動，及對人民法院的審判活動進行法律監(jiān)督。其地位是基層檢察機關(guān)，權(quán)限是在本區(qū)域內(nèi)行使法律監(jiān)督職能。該級檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的過程中，主要是本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的普通案件，就案件性質(zhì)而言不屬于特別嚴重的惡劣的案件，犯罪金額較小的案件，及量刑上屬于可能判處無期徒刑以下的案件。但作為基層檢察院，其檢察工作比較具體，是直接接觸到案件事實的基層檢察院。

綜上可以看出，在不同層級檢察機關(guān)職能上，存在兩條線上的功能：一是業(yè)務上的領(lǐng)導功能，處于領(lǐng)導地位，基層的縣級院除外；二是行政層級上領(lǐng)導功能。通過上述對檢察機關(guān)功能和權(quán)限的闡述后，我們發(fā)現(xiàn)，在目前的四個層級檢察機關(guān)的功能地位和權(quán)限上存在一些問題。因此，在當前司法體制下如何構(gòu)建不同層級檢察機關(guān)的功能地位和權(quán)限成為必要。我們基于當前不同層級檢察機關(guān)的功能地位和權(quán)限，在國家法空洞，具體功能不清晰的條件下，我們提出如下構(gòu)建設想，以使不同層級檢察機關(guān)的功能更強大，地位更明顯，權(quán)限更明確。

（二）不同層級檢察機關(guān)功能定位和權(quán)限劃分的重構(gòu)

最高人民檢察院在履行法律監(jiān)督職能中，其功能主要是根據(jù)黨中央制定的國家戰(zhàn)略、政策等，在法律規(guī)范的權(quán)域內(nèi)制定相應的規(guī)范性文件指導全國檢察機關(guān)行使檢察權(quán)，對地方性大案要案進行指導，制定適用全國的司法解釋，向全國人大常委會報告工作。最高人民檢察院屬于最高國家檢察機關(guān)，在業(yè)務上對全國檢察工作起到政治上、組織上的領(lǐng)導功能和全局上的指導功能。最高人民檢察院是國家最高檢察機關(guān)了解掌握全國檢察工作中的具體問題，占據(jù)著政治上、組織上、業(yè)務上、地域上等優(yōu)勢，在結(jié)合具體檢察工作時完全能制定出符合全國檢察工作的大政方針政策，起到統(tǒng)領(lǐng)全國檢察機關(guān)的功能，在檢察機關(guān)中居于最高地位。最高人民檢察院應不斷加強對全國各地檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能中所遇到的困難和環(huán)境進行深入研究，結(jié)合黨中央的政策，制定相關(guān)制度促進檢察工作更加有效開展。最高人民檢察院無論在政治上、組織上，還是業(yè)務上都處于最高的優(yōu)勢和權(quán)威，比如，僅有最高人民檢察院在檢察工作中就有關(guān)法律的具體適用問題作出司法解釋的權(quán)能。因此，我們建議最高人民檢察院不斷完善對全國檢察工作的領(lǐng)導地位，更好發(fā)揮其人民檢察院的作用。

在省級檢察院的功能定位和權(quán)限劃分方面，其功能地位不突顯，權(quán)限劃分不清晰，應在當前司法體制改革中予以厘清，方能體現(xiàn)出其承上啟下的功能，更加明確其權(quán)責，發(fā)揮其功能作用。省級檢察機關(guān)領(lǐng)導市（縣）檢察機關(guān)的工作，承辦的案件均屬于省（市）的大案要案或最高檢交辦的案件。因此，具有一定的影響力，在辦理中自然可能遇到一些困境，如何克服是省級院應當考慮的問題，如法律在案件中適用的困境，職務類犯罪案件的偵查困境等，這都需要加強理論和實踐的結(jié)合研究，形成具體而全面的能反映現(xiàn)實的材料送到最高人民檢察院，以有助于形成制定司法解釋的素材。在偵查中，如遇到阻力，作為地方省級院的領(lǐng)導機關(guān)應當根據(jù)案件具體情況，采用適當方式克服偵查困難，形成偵查合力，突破案件阻力，全面而有效地收集涉嫌犯罪的證據(jù)。在公訴案件中，作為省級院的公訴部門在公訴業(yè)務上應當是整體強于市、縣兩級檢察機關(guān)的公訴部門。因此，在市縣級檢察機關(guān)公訴業(yè)務上，省級檢察機關(guān)公訴部門要加強業(yè)務指導，特別是案情重大、抗訴等典型案件，應當加強訴前業(yè)務指導，做到對案件全面深入的把握和案件事實的清楚了解，對案件涉及法律適用要做到準確，以做到對下級公訴的疑難案件有效指導而不干涉。在案件適用程序上要做到嚴格遵守法定程序，不得逾越法律明確規(guī)定的程序。作為省級檢察院，應當適當放棄一些大力辦理案件的具體工作，加強業(yè)務性指導和研究，全面地掌握地方檢察工作中的困境，積極向最高人民檢察院反饋，以便最高人民檢察院能及時有效地制定適用全國的司法解釋，促進法律的有效適用。

在市（州）級檢察院的功能定位和權(quán)限劃分上，存在定位不準、權(quán)限不清的現(xiàn)狀。市（州）級檢察院是案件主要集中地，在一般案件的量刑上屬于無期徒刑及其之上的量刑案件。在職務犯罪案件管轄上屬于辦理處級干部以上的案件。因此，這就涉及到案件辦理的難度和案件質(zhì)量需求的精準度。這就要求市級檢察機關(guān)工作人員在業(yè)務上要有較強的能力，這個能力不僅體現(xiàn)在辦理案件上，還有對下級院組織上的領(lǐng)導能力和其他業(yè)務上的指導能力。因此，市級院需要一支強勁的司法隊伍才能足以做好檢察工作，維護司法公正。市級檢察院的職務偵查機關(guān)也是開展自偵案件和指導縣級院偵查工作的內(nèi)設部門，也要求其具有較強的業(yè)務能力。在當前我國法律規(guī)定的四級檢察機關(guān)的體制下，大量案件集中在市縣兩級，而在市級辦理的案件中無論犯罪嫌疑人級別，還是案件定性和量刑上，都是較縣級檢察院難以把握，這就要求市級檢察院的檢察業(yè)務強于縣級檢察院，這樣才能足以應對其辦案現(xiàn)實。

另外，市級檢察院履行法律監(jiān)督中當然也包括對本區(qū)域的民事行政案件進行監(jiān)督，以及對已決案件的刑事執(zhí)行進行監(jiān)督。當前一個不爭的事實是在很多市級檢察機關(guān)，民事行政檢察部門僅僅只有兩三人，且多為老同志，這種現(xiàn)狀難以對全區(qū)域內(nèi)的民事行政案件進行監(jiān)督。然而，事實上，百姓最為關(guān)注和最能感受的就是民事案件的公平，行政案件的正義。行政案件的兩方是官與民，如司法判決不公，在一定程度上會影響老百姓對司法的信任。故此，我們建議，市級檢察機關(guān)應當增強民事行政檢察部門的力量，加強對民事行政案件的司法指導并對其判決執(zhí)行情況進行監(jiān)督，以實現(xiàn)正義，“讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義” 。

在刑事執(zhí)行方面，現(xiàn)實中市級機關(guān)的普遍做法是刑事執(zhí)行部門以在監(jiān)獄或看守所駐點的方式對刑事執(zhí)行情況進行監(jiān)督。這一做法很好，將刑事執(zhí)行情況置于檢察監(jiān)督眼皮下，可是這又會出現(xiàn)一個不好現(xiàn)象，那就是極可能導致檢察機關(guān)的刑事執(zhí)行檢察官“脫崗”——他們離開檢察機關(guān)到達監(jiān)獄或看守所等刑事執(zhí)行地，這樣就遠遠沒有達到監(jiān)督的效果。因此，刑事執(zhí)行的駐點工作機制有待于規(guī)范化制度化才能達到目的。

縣（區(qū)）級院的功能地位與權(quán)限劃分也不清晰，需要重置功能及定位：一是公訴功能地位不準。在當前實踐中，縣級院依據(jù)法律規(guī)定對普通非職務犯罪中的無期徒刑以下的案件提起公訴，這在當前基層院的工作中占據(jù)了很大工作量，使得基層院的公訴壓力大，任務重，難以應對，因而，基層縣級院公訴的功能應改為普通刑事案件；二是職務犯罪偵查功能發(fā)揮不力，功能難以實現(xiàn)。在職務犯罪工作方面，縣級院偵查的案件是當?shù)氐目萍壐刹康龋@些科級干部在當?shù)毓ぷ鲿r間很長，在當?shù)赜兄e綜復雜的關(guān)系，查辦這樣的地方官員會遇到很大的阻力。遇到此類案件，縣級檢察院往往是請求上級檢察院出面查辦方能突破。因此，這就顯得基層院的職務犯罪偵查地位難以體現(xiàn)，功能不足，難以發(fā)揮。

在當前檢察工作一體化的模式下，檢察工作存在大量的交辦案件現(xiàn)象，這種交辦案件在一定程度上促進了檢察工作的發(fā)展，克服了地方保護主義，有利于推動檢察事業(yè)前進。但交辦現(xiàn)象也帶來了一系列問題，如案源問題，怎么交辦、交辦機制規(guī)范問題。在四級檢察機關(guān)中，三級都有交辦現(xiàn)象。交辦案件規(guī)范制度的建設怎么樣等。這些問題在當前凸顯出來，是按照案源地的就近主義，以便于偵查、取證，還是領(lǐng)導隨意交辦？我們認為，檢察工作一體化制度下的交辦模式應當有相應的規(guī)范制度，有交辦權(quán)限的上級檢察院在交辦下級院辦理的案件過程中，應當規(guī)范交辦制度，充分考慮犯罪嫌疑人曾任職地域、取證方便、訴訟方便等因素，區(qū)分交辦案件的權(quán)限。

（三）關(guān)于市縣級兩級檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)整合的建議

在檢察工作一體化的模式下，基層院的職務犯罪內(nèi)設機構(gòu)應當取消，整合為市（縣）級檢察院職務犯罪偵查力量，只在市級檢察院設置職務犯罪偵查局，統(tǒng)一偵查市轄區(qū)的職務犯罪案件。一是因為當前縣級院很難偵查自己所屬的區(qū)域職務犯罪案件，在當前的縣級區(qū)域范圍內(nèi)，縣級檢察機關(guān)偵查的是當?shù)乜萍壐刹浚@些科級干部一般來說都一直工作在當?shù)氐膮^(qū)域，在當?shù)赜腥嗣}、地域、資源等優(yōu)勢，偵查起來往往很難有突破；二是作為偵查部門的工作人員也往往是其本地人，這使得他們開展工作起來總有那么多顧慮；三是一個優(yōu)秀的偵查工作人員的培養(yǎng)需要一個時間過程才能成熟。目前在基層院主要存在兩個極端，要么偵查工作人員年歲已高，要么偵查工作人員年輕，形成了俗話說的青黃不接現(xiàn)象；四是當前在市級檢察機關(guān)偵查機構(gòu)中應屬于市級院偵查隊伍最為強大。因為在市級院的偵查人員中既有偵查實戰(zhàn)經(jīng)驗、技能，也具有一定的法學理論水平，是偵查優(yōu)秀人員主要集中地。另外，事實上，當前很多縣級院的職務犯罪偵查案件的辦理都是市級院交辦其他院辦理，或者市級院自己辦理或是整合全市力量集中抽調(diào)辦理。

據(jù)此，我們認為，基于市縣級檢察工作實際情況，建議取消縣級檢察院的職務犯罪內(nèi)設機構(gòu)，將縣級院偵查人員統(tǒng)一整合整編在市級檢察院偵查部門，統(tǒng)一設立市級檢察院職務犯罪偵查局。

（四）關(guān)于市縣級兩級檢察機關(guān)的民事行政部門功能定位與權(quán)限劃分的建議

關(guān)于市縣級民事行政部門功能地位和權(quán)限劃分問題，通過我們查閱不同層級檢察機關(guān)民事行政檢察部門的網(wǎng)站職能可以知道，其功能是：負責對本管轄區(qū)域的民事經(jīng)濟審判、行政訴訟監(jiān)督工作（指導）；對本級人民法院發(fā)生法律效力的、確有錯誤的民事、經(jīng)濟、行政判決和裁定，按照審判監(jiān)督程序，向本級人民法院提出抗訴；對本級人民法院開庭審理的民事行政案件，出庭履行職務；研究分析本區(qū)域民事行政訴訟監(jiān)督中的重大疑難問題，提出對策和建議；承辦（下級）人民檢察院民事行政檢察部門工作中疑難問題的請示，研究、制定民事行政監(jiān)督工作具體規(guī)范。但在基層的縣（區(qū)）級人民檢察院的功能中沒有對下指導的功能。在我國當前的法治現(xiàn)狀中，按照法律規(guī)定的地域管轄、級別管轄等管轄制度，大量的案件集中于市縣一級司法機關(guān)辦理，全國性全省性的大案相對較少。因此，作為市縣級檢察院的功能定位應當是在案件本身的處理上，而不在于案件的具體研究上或其他方面。百姓對司法的公信力也來源于案件本身的判決，這就要求市縣院在功能上應當是集中各種力量辦理具體案件，特別是民事行政檢察案件，讓老百姓感受到公平正義。而作為具有領(lǐng)導和指導功能的最高人民檢察院和省級檢察院，應當將功能定位在案件的法律適用和政策指導。具體而言，就是省級院應當深入了解市縣級院法律實踐中存在影響法律適用，影響生產(chǎn)力發(fā)展，阻礙社會公平正義等因素，對此進行深入研究，以形成去除這些阻礙因素的制度，施用于本區(qū)域檢察工作中，但這種制度的形成權(quán)限必須是在省級檢察機關(guān)權(quán)限內(nèi)，否則就是越權(quán)。如遇到超越省級檢察機關(guān)的制度制定權(quán)限，就依據(jù)相應的程序報最高人民檢察院，以研究是否形成全國性的檢察工作規(guī)范制度。我國地域?qū)拸V，由于種種原因，各地域的經(jīng)濟、文化、民族、教育等在一定程度上存在差異，這就導致了法律運行存在特殊性和地域性。因此，作為省級檢察機關(guān)，在功能定位上應主要集中于其省域內(nèi)檢察工作中法律監(jiān)督的法律適用問題，促進法律在本省域內(nèi)實施，以實現(xiàn)社會公平正義。而作為最高檢的全國檢察機關(guān)應當是領(lǐng)導和指導全國檢察工作的開展，以及全國性制度的制定工作，集中全國檢察機關(guān)就司法實踐中存在的問題進行研究，以在自己權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件，以使全國檢察機關(guān)司法規(guī)范化。在遇到超越自己權(quán)限范圍屬于全國人大權(quán)限制定的規(guī)范性文件事項時，應當報請全國人大研究是否立法予以解決。

四、結(jié)語

任何一個機構(gòu)，首先要明確自己的功能定位和權(quán)限劃分，才能做到權(quán)限明確，責任清晰。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能是《憲法》賦予的，這就決定了它的地位、責任和權(quán)威。權(quán)力意味著責任，責任就要擔當，責任清才能敢于擔當。各級檢察機關(guān)必須明確自己的功能定位和權(quán)限劃分，集中力量在權(quán)限內(nèi)聚焦主業(yè)，把該擔的責任擔起來，才能最大限度地發(fā)揮應有的功能。將自己的功能進行再定位、再聚焦，在權(quán)限內(nèi)精準發(fā)力，做自己應做之事，做好該做之事，才能不負人民，不負黨。在法治社會，作為國家司法機關(guān)，在不同層級中應當有不同的功能定位和權(quán)限劃分，才能有益于實現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)能，促進法治，造福人民。我們期待借此次司法體制改革之機，檢察機關(guān)按照不同層級檢察機關(guān)的設置及權(quán)能，重新對不同層級檢察機關(guān)功能進行再定位，權(quán)限進行再劃分，實現(xiàn)不同層級檢察機關(guān)功能定位準確和權(quán)限劃分明晰。

（本文在寫作中得到貴州省人民檢察院何冀常務副檢察長的諸多指導，在此深表感謝！）

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[15]賈濟東.“檢察工作一體化”與“檢察一體化”“部門一體化”概念辨析[J].法學評論，2008（6）：141-144.

（責任編輯：鐘昭會）