張喜平

摘 要：

文章基于組織行為理論的視野，首先，著重于組織形式、功能的演變與重組分析，基層組織行為是由基層組織結構和功能變化所決定的，基層權力的轉移和治權的完善，只有憑借基層組織及制度變化才能得到合理和準確的解釋；其次，采用了把握組織行為即權力這條線，這一視角以治權的轉移與重新配置解釋基層治理的特征和向現代治理轉型的趨勢，選擇調整組織行為及規范使用治權的路徑，達到推進和完善基層治理的目標；最后，基于上述基礎，文章力圖通過佛山南海區“政經分離”的案例解析基層治理的演變與特征，進而呈現基層治理如何捍衛中國道路的佛山樣本。

關鍵詞：

基層治理：創新；捍衛；中國道路

中圖分類號：D616

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）04-0019-05

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.04

中國道路作為一種新的人類文明類型，具有基于合法性的歷史邏輯、制度安排、組織架構、價值維度和運行機制。這一合法性基石既為執政黨的基層治理提供了宏觀框架，同時，基層治理也通過實踐創新有力捍衛和夯實著中國路的基礎。本文運用現代組織理論的權力博弈觀點，通過剖析佛山南海“政經分離”基層治理個案，力圖揭示執政黨的基層治理創新在鞏固中國路中是如何發揮它的價值和功能的。

一、

基于組織行為理論視野的佛山基層治理課題

城鎮化是中國社會主義現代化的重要路徑之一，它集中反映出從“鄉土中國”向“城市中國”轉型的要求。伴隨家庭聯產承包制、村民自治等進程的展開，形成了諸如利益差異化、人員流動化、社會階層化和組織離散化等轉型特征，突顯出農村基層治理如何創新構建黨導體制的課題。

從基層組織結構重組和功能轉換探索基層治理，受到現代組織理論的權力博弈論的啟發。權力博弈理論是由鮑勃·弗里奇在《權力的博弈：重塑 組織決策力與執行力》中提出的。該理論認為，傳統的組織領導力源自其決策人在組織決策的中心地位，而這一中心地位又由決策者在與組織博弈中有效控制決策權加以確立。面臨組織結構重組與變化，這種以控制決策權所形成的領導力必須適應組織的結構性變化，通過決策人與決策組織之間的合作、決策新方法付諸實施、決策團隊優化職能等，重塑決策者的角色，跨越決策與執行之間的鴻溝，減少決策制定過程中的種種矛盾，進而從對立沖突轉變為精誠合作，實現重塑組織決策力與執行力的目標。

權力博弈理論的啟示：一是傳統組織權力的式微。傳統組織權力主要由決策人掌控，決策人通過發號施令，規范著組織之間的協調和行為，從而推動組織結構的有效運作。然而，伴隨組織結構的重組和變化，決策人獨角戲的領導方式受到挑戰，難以發揮出以往的組織績效；二是重塑組織決策領導力。面對組織結構的重組與變化，使得決策人必須依賴與決策組織之間的充分合作優化決策程序，必須通過廣泛聽取各方的利益訴求和意見表達做出科學決策，進而平衡各方利益，減少決策與執行之間矛盾，有效提高組織決策力與執行力。

二、

佛山基層治理的沿革與“政經分離”的創新

（一）佛山城鄉基層治理體系的沿革

1.政社合一階段（1949—1978）

這一時期佛山市基層治理模式基本與全國同步，主要分為兩個階段 ：一是鄉（行政村）模式。其法律依據是1954年通過的憲法，其中規定，我國縣以下農村基層行政區劃為鄉、民族鄉和鎮，村不再設立工作機構，鄉政府直接接管村的工作[1]。二是政社合一模式。1958年，全國實行農村政社合一的人民公社化，公社管理委員會取代鄉政府，成為基層政權組織和集體經濟的領導機構[2]。這一管理模式的物質基礎是集體所有制和按勞分配，為了穩固集體經濟的主導地位，防止所謂小農經濟對集體經濟的侵蝕和動搖，行政權力的下沉和對基層管理的掌控，構成政社合一、隊為基礎的管理方式的最初選擇。

2.基層改制階段（1979—1982）

政社合一的管理方式確實發揮出鞏固集體經濟的職能。但是，對于小農經濟的激烈批判和限制取締，又極大地傷害和制約了農村經濟的發展。農民對溫飽生活的追求和黨的農村經濟政策的調整，引發家庭承包制的改革帶來集體土地所有制的所有權和經營權分離，致使政社合一的管理方式逐漸松綁，從而釋放出農民巨大的生產積極性并促進了農村人口的流動，構成農村基層管理的過渡階段，也為農村基層自治做了相應的預先準備。

3.基層自治階段（1983—2010）

家庭承包制的制度安排，極大地調動起農民的生產熱情和干勁，農村經濟的繁榮與多樣化經營，改變了農村基層的利益關系結構，各種利益訴求凸顯農民參與基層管理的愿望，基層自治的管理方式由此出臺。1983年，全國廢除人民公社制，建立鄉鎮行政體制下的村民自治制度。這一時期佛山農村基層治理模式的變遷，主要體現三個方面。一是鎮村關系的轉變，鎮與村由行政領導關系轉為指導關系。二是村級組織機構的轉變，村黨組織由黨支部向黨總支（黨委）優化升格，黨在農村基層的領導核心地位進一步深化；村行政職能和自治職能逐漸剝離，村自治組織回歸自治職能，不再承擔行政管理工作；村務監督機構實現從無到有，并從零散自發狀態過渡到依法規范開展監督。三是集體經濟管理運營的轉變，從家庭承包經營和市場化合作并存向股份合作制轉變，并逐步向市場化運作發展。[3]

4.協同共治階段（2011年至今）

黨的十八屆三中全會報告明確提出了改進社會治理方式的目標。指出：“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”[4]，其中關于“協同”治理的思想，標志著中國基層治理正在進入現代治理的軌道。

從社會發展來說，新型城鎮化的進程、人口結構的變化與社區的陌生化、利益多元化與基層決策的利益博弈，以及伴隨而來的政經分離的改革所導致的基層社會組織的結構與功能的調整，等等，促使協同共治階段的來臨。佛山南海區推行“政經分離”正是基于上述背景實行的基層治理體系創新。從2011年開始，從如何治理農村難題入手，南海區對農村體制綜合改革展開了頂層設計，提出了“政經分離”為突破口，重組和優化農村基層組織的結構及功能，進而推進社會主義新農村建設的方案。其做法得到了廣東省委、省政府的高度肯定，隨后，這一經驗也在全省進一步復制和落地。

三、

佛山南海“政經分離”的制度運行與績效

佛山南海區“政經分離”的制度安排是，農村黨組織為基層各級組織的領導核心、村委會為基層自治組織的主體、經聯社為集體經濟組織的支撐、搭建社區服務中心的平臺、發揮群團組織和社會組織的服務功能、拓寬公眾直接參與的渠道。在南海區實行自治組織與經濟組織人員、機構、職能和資產財務四分開，探索實行村（居）組織行政事務、自治事務、經營事務“三分離”。使村黨組織回歸黨建主業，村委會可以騰出手來專心村民自治和社會管理，經濟（聯）社則專注集體經濟發展。其特征和運行機制如下：

1.明晰主體功能，重組基層治理體系

“政經分離”在治理體系設計方面，其改革基礎是村居黨組織、村委會、經聯社三大主體的功能分離，村居黨組織系基層領導核心，具有主管基層黨建、宣傳、干部及監督等職能，黨組織書記不在經聯社任職，由黨組委員參與經聯社；村委會系村民自治組織，具有村委決策、村務管理及服務等日常服務功能；經聯社系集體經濟組織，具有主管經聯社的經濟發展、市場開拓以及村民分紅等職能。在上述制度安排下，形成了三個分開的特征：一是分開選舉村居黨組織、自治組織和集體經濟組織干部。其中全體村民都可以參加村委會的選舉，而對經聯社的選舉資格則做出特別劃分，只有社員股東（有股權村民）有直接選舉和被選舉的資格沒有股權的村居民（自治組織成員）則不得參加，這使快速城市化的人口流動所帶來的基層利益糾紛得以化解；二是分開議事決策，黨組織、村委會和經聯社各有自身的管理目標、議事流程、決策程序，這樣可以更好發揮職責功能；三是分類考核干部，黨組織、村委會和經聯社的干部任免、任期、職責、考核、薪酬等采用不同標準考評。其中開設財政撥款專戶，對村委會設行政專戶，對經聯社設經濟專戶，它們的資產、賬目和核算實行分離。

2.創新基層黨建，夯實黨的執政基礎

根據權力博弈理論，在基層組織多元主體的格局下，基層黨組織要發揮核心領導作用，需要重塑決策者的角色。具體來說，就是要強化村黨組織總攬全局，協同各方的綜合功能。南海“政經分離”的改革，首先進一步明確了村黨組織和自治組織、集體經濟組織之間的領導與被領導的關系，使村委員會、經聯社在黨組織的統一領導下，各司其職，各盡其責。其主要做法是新建1358個經聯社和經濟社黨支部，新建黨總支或社區黨委替代原有274個村居黨支部，形成社區黨建統籌“兩新”黨建格局；其次，設置黨領導下的經聯社監事會，由黨組織成員兼任監事長，對村集體經濟的發展和壯大提供強有力的政治保障；其三，村黨組織還通過承接上級黨委和政府行政管理及基本公共服務等職責，構建社區公共服務平臺，由黨組織書記兼任社區服務中心主任，整合各類社會資源，方便快捷地服務基層；其四建立黨員（代表）工作室274個，發揮“黨員社工”作用，組建黨員志愿服務隊730支，吸納黨員志愿者30000多名，把黨的溫暖及時傳遞給公眾，這樣既使黨組織的凝聚力不斷增強和提升，還使基層諸多利益矛盾在基層組織優化的情況下逐步得到化解和治理[5]。

3.促進協同共治，優化基層治理

“政經分離”為基層協同共治提供了良好的環境。村委會與經聯社的組織和功能分開，使得作為村自治組織的村委會在村務管理和服務當中，通過聯絡社會組織和整合各類資源，逐漸突破基層服務公共資源的瓶頸，形成了基層共治的新局面。其主要做法：一是打造村居“小政協”，他們邀請區和鎮街的一些人大代表、政協委員、企業家代表及外來工代表和村委干部共同組成社區參理事會，使基層民意可以上通下達，也使以往議而不決的難題得到有效的解決；二是吸納民意代表組成社區綜合事務監督委員會，對社區的村委服務、公共管理和財務預算等實施跟蹤監督；三是在黨組織引導下，組建民間的“街坊會”、“鄰里中心”等自治組織，在精準濟困、排憂解難等活動中展開互助服務；四是以創建“家·南海”社會服務品牌為目標，大力培育社會組織，壯大社工隊伍，完善“社工+義工”的志愿服務體系，形成覆蓋服務社區的功能。目前南海區有社會組織633個，所有社區服務中心都設有社工站并配備專職社工[6]。

4.

加快城鄉一體化管理，推進新型城鎮化進程

“政經分離”適應城鎮化發展的直接后果，一是加速了新農村建設的步伐，通過實施“優美百村”計劃和改造農村基礎設施，舊貌換新顏。在村居改造方面，有124個“城中村”實現“村改居”，改造村居集體建設用地3萬多畝；把53個社區合并為23個新社區，有效拓寬了社區的發展空間；把215個村居的1705個村民小組合并為215個村民小組，使資源共享的大市政和大治安管理模式得以推行；二是以互聯網+為平臺，推進標準化建設，共組建278個社區服務中心，城鄉居民可以享受到社保、醫療、辦證和治安等300多個服務項目；健全了覆蓋區、鎮、村三級辦事大廳及行政公共服務體系，居民能夠通過網絡辦理大部分事項；三是加快社區不同群體的融合。南海區作為擁有近百萬流動人口的城市，外來人員的融合，一方面是“政經分離”后，行政服務資源的下沉，使得他們享受到了諸如教育、醫療、養老、心理健康等得社會福利和公共服務，另一方面，通過制度創新，拓寬了外來人員代表參與城市公共管理、投身社區服務的渠道，使外來人員有一種“回家的”感受，

5.創新監管平臺，保障集體權益

這一創新主要是通過互聯網搭建三個監管平臺。一是搭建集體資產管理交易平臺，規定經聯社的資產等交易必須在平臺進行，運用大數據及時跟蹤和監控，堵住集體資產流失的漏洞，加大違規腐敗的成本。截至2013年底，南海區有33898宗集體資產在管理交易中心成交，交易額為238億元，集體資產增值達到20%以上；二是搭建集體經濟財務監管平臺，明確把監管領域延伸到村居所有集體資產、合同、債權、債務、賬目等范圍，目前南海區已把所有村（居）委員會、村民小組、集體經濟組織的財務賬套納入平臺監管，管控貨幣資金為114億元。上述舉措，有效降低了經濟利益糾紛。2011年和2012年數據顯示，全區涉農信訪量分別下降19%和53%，后者更是比前者降幅增加34%；三是搭建集體經濟組織成員股權（股份）管理交易平臺，力圖從源頭上規范經聯社的股權交易和管理。截止2013年，南海村（居）集體經濟可支配收入總量超過60億元，76萬社員股東人均分紅超過4000元。[5]

6.

推動經聯社轉型，壯大集體經濟實力

“政經分離”的改革，為構建“歸屬明確，權責明晰，保護嚴格，流轉順暢”的農村產權制度提供了重要前提。南海區推進這項改革，獲得了國務院農改示范點，先后制定和頒布《關于推進全區集體經濟組織轉型改制的工作意見》和《佛山市南海區建設國務院農村綜合改革示范試點實施方案》。從工作部署上，解剖麻雀由點到面，首先開展股權固化、建立新型經濟實體等工作試點，試行資產托管。截至2013年5月，全區224個經聯社中有210個探索實施資產托管，在完成社員股東表決公示后，進一步展開資產確權登記。加快集體土地確權，全區2031個經濟社核發集體土地所有權證書14493宗，發證及造冊覆蓋率達100%，同時，對集體資產進行全面清理和評估，逐步健全資產管理臺賬。[6]

四、

佛山南海“政經分離”的保障和監督機制

1.農村紀委工作室

2012年9月13日，廣東省第一個紀委委員工作室在順德區樂從鎮大羅村啟動。10月30日，獅山鎮紀委委員工作室啟動，標志著工作室在佛山全面鋪開。紀委委員工作室一改以往自下而上反映政務和貪污腐敗問題的單一渠道，村民可以預約市、區、鎮街三級的紀委委員入戶聽取他們反映的問題。目前全市五區33個鎮街已各選擇1—2個村居開展試點。紀委委員工作室延伸至村居后，注重履行走訪基層、調查研究、宣傳政策、督辦政務、指導廉政等基本職責，著力推動基層黨風廉政建設。市紀委委員每年到工作室開展活動不少于2次，區紀委委員不少于3次，鎮（街）紀（工）委不少于4次，一名紀委委員可同時在幾個工作室掛點。而村居紀檢委員則需每周至少半天駐室活動，收集信息，隨時接待群眾反映的黨風廉政建設及作風問題，每季度整理匯總一次信息，并向鎮級駐室紀委委員報告等。為聽取最基層的聲音，佛山已經構建市、區、鎮街、村居四級紀委（檢）委員聯動常態化工作機制。[7]紀委委員工作室像修筑在群眾中間的“信息島”“瞭望臺”，可以聽到看到最原生態的民意、民情，重點關注群眾反映的熱點、難點問題，受到村組干部、村民的歡迎。紀委委員工作室的成立，讓紀檢監察預防在先、重心下沉、關口前移，把社會監督納入正常的監察體制范疇之內，適應了當前農村基層治理的需要。

2.“直聯制”鞏固基層黨群關系

貫徹群眾路線是基層治理的基礎，是衡量基層治理得失優劣的重要標準。佛山群眾路線教育實踐活動在改善基層干部工作作風和優化基層治理環境的同時，如何固化群眾路線教育實踐活動的成果，讓群眾路線始終成為工作宗旨并落實為常態，既是基層廣大群眾的訴求，亦成為擺在佛山基層治理面前的一道緊迫課題。南海區“直聯制”的出臺和實施較好地回應了這一課題。2014年7月，南海區率先全面鋪開一項全新的聯系群眾制度——直聯制，明確要求區鎮干部以“固定時間、固定地點、固定團隊、創新方式”到村居駐班，直面基層百姓。依照制度安排，區領導、區直部門領導每位聯系掛鉤駐點鎮街1-2個村居，每月必須在村居駐點針對性開展工作1次。區直部門黨員要定期聯系駐點社區，每年開展黨員志愿服務不少于20小時。[8]南海鎮街黨委須實行“三固定一創新”，確保聯系群眾更直接更常態。為整合全區社群工作資源與發揮平臺功能，促使直聯制順利落地，南海區于9月建立區委聯系社群工作部。區屬鎮街同時建立黨聯系社群工作辦公室，村居一級相應建立黨聯室，構建起“直聯”工作三級聯動處置體系，[9]通過整合各類資源，統籌協調各部門和鎮街、村居加強聯系服務群眾工作，構建起貫通區、鎮街、村居三級直接聯系群眾制度機制，從而有效解決與群眾脫鉤的困局。[8]

這項制度實施以來，南海各鎮街也紛紛行動，桂城街道在鎮街領導村居駐班工作中特設了“觀察團”，監督鎮街領導駐班情況，并收集群眾意見建議、調查群眾滿意度；西樵鎮建設群眾對駐班團隊和意見辦理滿意度的評議評價體系，在臺賬中設立群眾打分部分；丹灶鎮完善了駐班工作動態信息發布制度、問題處理制度和內部督查制度。臺賬數據表明，全區開展直聯制以來成效顯著，截至2015年底，駐班和駐點聯系群眾家庭近5萬戶，鎮街干部約訪和接訪9894人次，反饋問題線索5934條，現場解決問題1158條，協調村居自行解決1963條，協調鎮街解決2642條，提交區級協調解決的有171條。[9]可以說，直聯制正是南海在推動群眾路線制度化建設的一大創舉，它有力地捍衛基層群眾利益，使和諧社區的建設目標真正落到實處。

綜上所述，佛山作為珠三角城市發展奇跡的見證，改革開放一路走來，歷經艱辛成就了如今的輝煌。回首佛山城鎮化以往發展的佳績，很大程度上取決于佛山在基層治理的創新和有效回應了中國新型城鎮化所面臨的各種挑戰，它通過“政經分離”的系列創新，構建和完善黨導體制全面提升基層治理能力，使黨的十八大以來黨中央的戰略部署得到貫徹，進而提供了中國路的佛山樣本。值得強調的是，在經濟新常態和政治新生態雙重背景下，佛山基層治理將要面對的主要課題就是如何適應新常態新生態和實現新發展，從這個角度來說，佛山基層治理還在路上。

參考文獻：

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宋杉岐，康小莉，云書海.我國鄉級政府行政模式創新的必要性分析[J].河北青年管理干部學院學報，2010（1）

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[3]關翠霞.50年來中國村治模式研究[J].石家莊師范專科學校學報（社會科學版），2004（6）

[4]習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013（11）.

[5]湯虹玲.深化佛山農村體制綜合改革的路徑選擇——以南海為例[J].南方農村，2013（11）

[6]陳素琴.佛山市南海區農村“政經分離”管理體制研究 [D].廣州：華南理工大學，2015.

[7]劉三琴，周冬冬，陳芷伊.體制內外尋求反腐新動力[N].南方日報，2013-03-14.

[8]嚴瑾，基石.固定時間地點直接聯系群眾[N].佛山日報，2014-07-25.

[9]張玉榮.直聯制：不“過濾”群眾訴求[J].小康，2015（3）.

（責任編輯：楊軍昌）