摘 要：

糧食的弱質性與戰略性構成了政府調控糧食價格的理論基礎。為實現既定政策目標，國內糧食市場長期處于價格政策的調控之下，糧食價格政策也一度成為糧食經濟學研究的重心。然而，分析現有文獻可知，糧食價格政策研究依舊存在補充和完善的空間。對此，本文在簡單回顧國內糧食價格政策沿革的基礎上，梳理了糧食價格政策研究中的“熱點”與“不足”，并嘗試對未來糧食價格政策研究的可能方向做出展望。

關鍵詞：

糧食價格政策；政策沿革；政策效應文獻梳理；展望

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）04-0092-06

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.15

市場經濟條件下，價格在資源配置中發揮著決定性的作用。當然，市場并非萬能，政府的適當干預有利于糾正市場失靈，保障資源的優化配置。因此，多數市場經濟國家的政府干預都是建立在市場失靈的基礎之上。在我國，長期的計劃經濟思維導致了改革過程的特殊性，具體表現為糧食價格政策由管制向市場的逐步回歸，而非為彌補市場失靈而逐步強化政府的干預。從國內糧食價格政策的市場化改革歷程看，改革不僅具有漸進性，更存在反復性特征。具體來說，漸進式的改革展現出鮮明的問題導向下的“點式改革”特征，即不同時期針對當期問題對個別領域進行改革，且“點”與“點”之間沒有形成一種有效的改革步調協調機制

。[1]而且，糧食價格政策改革不僅存在市場化取向，也不乏短期的逆市場化過程。糧食價格政策改革受糧食供求的影響顯著，偏緊的糧食供給往往成為糧食價格逆市場化改革的直接誘因。[2]鑒于此，豐富的現實土壤讓國內糧食價格政策研究更具吸引，長期處于糧食經濟研究的核心。

然而，與改革的階段性相對應，已有文獻也同樣表現出鮮明的階段性特征，即單一時期僅就某一新生政策集中關注，且關注點集中于既定的政策目標范圍。總體而言，現有糧食價格政策類文獻缺乏一種通用性準則，主流意識太重，時效性過強。基于此，本文嘗試在簡單回顧糧食價格政策改革歷程的基礎上，分層分類梳理糧食價格政策的現有研究，并嘗試在此基礎上發掘糧食價格政策研究中相對空白之處，為更全面深入地推進糧食價格政策研究提供思路。

一、國內糧食價格政策沿革

梳理已有文獻可知，圍繞糧食價格政策的文獻具有較強的時效性，即更多研究都集中于論文形成當期的糧食價格政策。因此，在梳理糧食價格政策相關文獻之前，有必要對國內糧食價格政策沿革做一個簡單回顧。

從1949年建國以來，國內糧食價格政策整體上經歷了從自由市場價格到政府指令性定價再到市場調節的調整過程。[3]考慮到1949—1952年間糧食市場的復雜性以及1953—1978年間計劃經濟體制中政府的過強控制力，更多學者對糧食價格政策的梳理都起始于糧食市場的逐步放開和市場機制逐步引入的1978年之后，如王雙進和蘇景然。[4]借鑒已有研究，本文對糧食價格政策沿革梳理也始于1978年。

1978年之后，市場化改革成為糧食價格政策的基本方向，這一點毋庸置疑。然而，在糧食價格政策改革的過程中，也出現過大的反復。總體而言，國內糧食價格政策改革有明顯的“倒逼”傾向，與糧食供需相對應，存在“松時放，緊時收”的特征。[5]以糧食價格政策改革的走向為依據，1978年之后的糧食價格政策改革總體可以分為以下八個階段：

第一階段（1978—1984年），1978年之后，高度壟斷的計劃經濟體制逐步被打破。與前一時期相比，該階段的糧食價格政策從量和質方面做了改變。“量”的變化主要體現在統購價大幅度提升。1979年開始，為解決長期以來的糧食生產徘徊問題，糧食統購價格從夏糧上市時起提高了20%，超購部分在統購價格的基礎上加價幅度由原來的30%調整為50%。“質”的改變則表現為糧食市場的管控得到放松。1979年，國家糧食局頒發《關于糧食和食用油脂油料議購議銷實行辦法》，允許國有糧食部門按市場價格經營部分糧油，并放開了糧食集貿市場。

第二階段（1985—1986年），隨著糧食產量的逐年增加，在糧食供過于求和財政負擔的共同作用下，政府進一步加大了糧食價格政策的市場化力度，突出表現為取消糧食統購而代之以合同訂購。此時，偏松的糧食供求和過高的財政負擔間接引導了糧食價格政策的市場化走向。

第三階段（1987—1990年），1987年之后，糧食減產明顯，供給偏緊。對此，政府不僅在1987、1988年兩次提升了稻谷和玉米的訂購價格，更在1989年改合同訂購為國家直接定購。此時的糧食價格政策意味著政府干預強度的增加，糧食價格政策有逆市場化的趨勢。

第四階段（1991—1993年），新一輪的糧食豐收再次推動了糧食價格政策市場化改革的步伐。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。糧食價格改革在中間供應環節和消費環節建立起市場機制。隨后政府退出了旨在對糧食流通體制進行全面市場化的“1993年糧改”，“保量放價”制度（即保留定購數量，收購價格隨行就市的制度）的實施意味著糧食價格政策市場化的巨大推進。

第五階段（1994—1997年），1993年糧改下的糧價上漲又一次強化了政府在糧食購銷方面的控制。1994年5月，國務院發出的《國務院關于深化糧食購銷改革的通知》，提出由行政首長負責保障糧食供求平衡和相對穩定的思想，并在1995年正式決定實行糧食“省長負責制”。隨后，1993年就已制定的收購保護價制度在1996年也正式實施，直接帶來了連續兩年的糧食大豐收，同時也間接導致了高庫存高財政負擔等問題。

第六階段（1998—2003），該階段的糧食價格政策改革內涵豐富且爭議較多。首先，1998年的“四分開、一完善”（即政企分開、儲備和經營分開、中央與地方責任分開、新老糧食財務賬目分開，以及完善糧食價格機制）調子定下沒多久，當年年底就有了“三項政策、一項改革”（即按保護價敞開收購農民余糧、糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行三項政策與改革推進糧食購銷企業自身改革）的新提法。然而，旨在保證不損害農民積極性同時降低財政負擔的政策改革并未取得預期效果。2001年，全國糧食工作會議上又提出“放開銷區、保護產區、省長負責、加強控制”的糧食流通體制改革新思路。糧食價格政策不斷調整，由封閉走向開放，糧食保護價的取消以及替代而來的糧食直接補貼政策標志著糧食價格政策市場化路上的又一次突破。

第七階段（2004—2014），伴隨著新一輪糧食產量的下降，更多的爭議集中在糧食直接補貼政策上，多數觀點認為“糧食直接補貼不能代替價格支持”。隨后，以最低收購價政策和臨時儲備政策為代表的新一輪價格支持政策開始出現。而且，該階段的糧食價格政策在2008年糧食金融危機后得到強化，政策的逆市場化趨勢明顯。[6]

第八階段（2014—至今），糧食的連年增收與糧食價格政策逆市場化的增強共同導致了糧食市場的過度扭曲和過重的財政負擔，對此，2014年起，政府前后制定并實施了目標價格制度改革和價補分離改革，嘗試在糧食供求偏松時期再次啟動糧食價格政策的市場化進程。

通過國內糧食價格政策的階段性分析可知，國內糧食價格政策改革總體上呈現市場化趨勢，但短期內也存在一定的反復。同時，正是因為糧食價格政策的反復性和復雜性，為糧食價格政策研究提供了豐富的研究對象。

二、當前糧食價格政策研究的熱點及不足

與當前農業經濟的研究相一致，糧食經濟學的研究核心同樣為政策研究。[7]同時，國內階段性糧食價格政策調整為糧食政策研究提供了豐富的現實土壤，圍繞糧食政策的研究十分豐富。而且，隨著糧食統購統銷體制的逐步退出，價格在糧食資源配置和調控能力的進一步增強，價格政策的研究開始成為糧食政策研究的核心。

與國內不同階段的糧食價格政策相對應，糧食價格政策的研究也具有階段性和時效性。對此，本文嘗試對當前糧食價格政策的相關文獻進行梳理，發掘糧食價格研究中的“熱點”與“不足”，為糧食價格政策的未來研究提供思路。

根據鐘甫寧[8]170-171的研究，價格政策總體可分為國內價格政策與對外貿易政策，而前者又可細分為價格管制政策、補貼政策及數量管理政策。然而，不論是何類價格政策，都存在以下兩類特征：以價格為直接調控對象，在調整價格的基礎上最終改變價格背后不同主體間的利益關系。基于此，本文首先梳理糧食價格政策對糧食價格直接影響方面的相關文獻，其次再對涉及糧食價格政策下利益關系調整的研究進行歸納。

（一）

糧食價格政策對糧食價格的直接影響

調控糧食價格是糧食價格政策的直接目標。[9]對此，以糧食價格水平及價格波動為對象考察糧食價格政策效果的文獻最為集中。考慮到波動和傳導是價格的兩類基本表現，下面從價格波動和價格傳導兩個角度對糧食價格政策影響糧食價格的文獻進行梳理。

1.糧食價格政策對價格波動的影響

對糧食價格政策與糧食價格波動關系的研究，一方面能夠解釋糧食價格波動特征及其原因，另一方面也能驗證糧食價格政策的實施效果。

前一方面的相關研究中，王雙進和李順毅[10]從政府政策角度對糧食價格的波動作出解釋；彭嬋娟和徐學榮[11]考察了糧食最低收購價政策對糧食價格的影響；朱海燕和司偉[12]考察了補貼和最低收購價政策對小麥價格波動的影響。

后一方面的相關研究中，溫濤和王小華[13]的實證結果顯示，財政金融支農政策對糧食價格波動沖擊效應顯著；王士海和李先德[14]運用雙重差分模型考察了托市收購政策的托市效應；朱喜安和李良[15]利用事件分析法考察了糧食最低收購價發布對不同糧食品種價格的影響，得到不同品種價格反應存在差異的結論；賈娟琪和李先德[16]分別考察了糧食價格支持政策、糧食儲備政策和糧食進出口政策對三種主糧市場價格波動的影響情況。

2.糧食價格政策對價格傳導的影響

糧食價格傳導研究是糧食價格研究的熱點，相關的文獻資料尤為豐富。該部分文獻更多的是在對價格間傳導特征進行考察的基礎上用糧食價格政策加以解釋。而且，當前糧食價格傳導類文獻按照傳導方向可以分為橫向傳導和縱向傳導兩類，糧食價格政策在兩類價格傳導中都發揮著重要作用。

按照價格傳導的主體是否為同一狀態、同一糧食品種，橫向傳導可進一步分為兩類：第一類為外部價格因素與糧食價格的傳導關系研究，這類外部價格因素主要包括通貨膨脹（如朱信凱和呂捷[17]）、能源價格（如石敏俊等[18]）以及其他糧食品種等。第二類為不同區域同類糧食間的價格傳導，該類又可以根據價格傳導的區域范圍劃分為國際間糧食價格傳導與國內地區間糧食價格傳導。糧食價格傳導相關研究體系見圖1。

國際傳導中，從農產品大類到各分類糧食品種，從1991—2015年不同階段，都已經有了豐富的研究。[19-21]而且，由于糧食品種、數據樣本、所用方法及時間區間的差異，研究結論并不能達成一致，這體現了糧食價格傳導的復雜性，而政府價格政策則成為解釋市場間價格傳導不暢的重要因素。

地區間的糧食價格傳導主要揭示了國內糧食市場的整合性，即對我國是否形成了統一的糧食市場進行考量。在該領域，萬廣華和周章躍[22]、喻聞與黃季焜[23]、武拉平[24]、查貴庭和王凱[25]等學者采用不同的研究方法，分品種對國內地區間價格整合情況進行了分析，同樣從糧食價格政策視角給出了解釋。

糧食價格的縱向傳導主要指從產業鏈視角出發，分析不同環節糧食產品間的價格傳導情況，既包括成品糧與成品糧間的價格傳導、原糧與原糧間的價格傳導，也包括原糧與成品糧間的價格傳導以及糧食種植中生產要素價格與下游環節間的價格傳導。已有研究中，洪嵐[26]以北京市為例，考察了不同糧食品種在供應鏈各環節的價格聯動情況，發現樣本地區粳米批發價與粳稻收購價間存在顯著的價格聯動關系，而國家于2004年6月放開產區原糧收購市場則是導致該結果的重要原因。此外，丁聲俊[27]、辛毅和李寧[28]、趙霞等[29]、徐春春等[30]、武舜臣等[31]都從價格政策角度對縱向價格傳導中出現的問題進行了解釋。

（二）糧食價格政策對資源配置的影響

糧食價格政策的目標并非是改變價格水平或波動程度，而是通過價格的調整進而影響價格背后的福利分配。而且，就糧食價格政策組成而言，不同價格政策的政策目標存在差異，對資源配置的影響也存在不同。

就國內糧食價格政策而言，價格管制政策和補貼政策是最重要的兩類政策，相比于補貼政策，前者與糧食生產的掛鉤程度強，對種糧增產增收的效果明顯，但負面作用也更強。從已有研究看，各學者對政策評價有如下規律：政策因目標而制定，政策制定之初，學者會圍繞其核心目標進行考證并提供理論和實證支撐，推動政策的改進和完善；政策改革前，學者則會拓展評價范圍，有側重地考察原政策的其他負面影響，為新一輪改革的必要性提供理論和實證支撐。

1.糧食價格政策對糧食生產的影響

提高農民種糧積極性，促進糧食生產是政府干預糧食價格的重要目標。因此，以增產為目標的相關政策種類繁多，圍繞增產效應考察政策效果的文獻也極為豐富。從已有文獻看，無論從理論機制還是實證結果出發都能發現糧食價格管制政策對糧食生產有著顯著影響。[32-33]當然，考慮到生產者自身、糧食品種或區域差異，價格政策對糧食生產的影響不盡相同，但總體上都促進了糧食產量的提高。[34]

就糧食補貼政策而言，目前國內存在過的糧食補貼政策主要是“四項補貼”（即糧食直補，良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼）以及農業保險保費補貼等。與價格管制政策相比，學術界對價格補貼政策增產效應的研究結論存在明顯爭議。部分學者綜合考察了糧食補貼政策的整體效果，如陳慧萍等[35]、星焱和胡小平[36]，得出農業補貼增產效應顯著之結論。同樣，也有部分學者持有不同的觀點，認為我國糧食補貼的整體增產效應不高[37-38]，且補貼效率也存在問題[39]。

當前，新一輪糧食價格政策改革背景下，圍繞大豆目標價格補貼政策和玉米價補分離政策的研究也逐步豐富。同時，由于試點時間較短，該領域更多的文獻集中在政策理論探討和調研實踐方面，這里不再贅述。

2.糧食價格政策對種糧主體收入的影響

作為糧食價格政策的另一重要目標，種糧主體收入也是糧食價格政策研究的重要內容。而且，與糧食價格政策對產量影響結論爭議不同，學術界對糧食價格政策的增收效果普遍認可。[40]而且，結合已有研究看，更多學者的考察則是結合了糧食價格政策的增產增收目標，單獨考察糧食價格政策增收效果的文獻相對不足。

此外，盡管增產增收作為糧食價格政策的共同目標，卻存在內在不一致性。不少學者圍繞政策目標沖突進行了考察。如針對我國糧食增產不增收，甚至既不增產也不增收的現象，高帆[41]利用供求均衡模型對此進行了分析和說明，認為增產增收目標的一致或沖突決定于糧食供求變化的相對程度。也有學者對當前糧食政策的多目標特征提出質疑，突出強調糧食價格政策單一目標將會更有效率，從而理論上支持了“市場定價、價補分離”改革的合理性。[42]

三、糧食價格政策研究的反思與展望

（一）當前糧食價格政策研究的反思

通過前文的梳理可知，以糧食價格政策目標為核心，圍繞糧食價格波動和傳導、資源配置等方面的相關文獻十分豐富。然而，糧食價格政策本質上即是政府對市場的干預，會改變原利益格局，對糧食市場帶來整體性影響。具體來說，還有如下幾個領域尚待補充或完善：

第一，糧食價格政策對糧食作物生產結構的影響。糧食價格政策直接作用于糧食價格，影響著糧食生產積極性。而且，其對糧食生產積極性的表現不僅僅體現在糧食產量方面，更會對糧食生產結果帶來影響。從糧食價格政策改革過程看，1998—2003年糧改提出調整農業結構的政策導向是導致當時糧食播種面積比重和產量雙下降的重要原因，[43]2004年后對糧食品種的選擇性支持則與當前糧食的結構性過剩不無關系。[44-45]然而，從現有研究看，此類文獻相對不足。

第二，糧食價格政策對流通領域的影響。糧食價格支持政策的目標主體主要為流通鏈兩端，即生產者和消費者。作為連接糧食生產和糧食消費的重要環節，流通層面卻往往被糧食價格政策的研究者所忽視。而且，從已有文獻看，考察糧食價格政策影響流通層面的文獻更多的是間接提及，直接以流通領域為對象的政策研究相對空白，不僅實證方面尚無相關文獻，理論方面也僅有翁鳴[46]考察了托市政策和進口政策對糧食市場的擠壓效應，以及武舜臣等[47]考察了價格支持政策對糧食加工企業福利的影響。

第三，糧食價格政策對財政支出的影響。財政作為重要支出方，是糧食價格政策效率測算應考慮的重要方面。而且，相比于單純的最高限價政策，雙重價格政策下需要更多的政府開支。[8]176-177計劃經濟時期，維持糧食生產積極性和保障城市消費者利益，政府曾在保障統銷價不變的情況下多次提高統購價，導致糧食價格倒掛（即糧食統購價高于糧食統銷價的情形）且財政負擔過重。1978年之后，市場化改革期間糧食價格政策背后的財政負擔問題仍然屢見不鮮，且在保護價和最低收購價實施后期財政負擔問題得到的關注更多，如李勇和藍海濤[48]考察了為維系糧食安全政府付出的財政支持費用，分析認為最低收購價政策會導致中長期財政過高的風險壓力。然而，糧食價格政策的研究中盡管多次提及了財政負擔問題，但對于如何配給財政資源以實現效用最大化方面的研究相對不足。

（二）未來糧食價格研究的展望

與于曉華和郭沛[7]對農業經濟學科的前景判斷類似，糧食經濟學科也將面臨“從政策研究為重心”向“以市場研究為重心”的轉變。從目前來看，糧食經濟學中的政策研究依然不夠全面，在非政策核心目標領域還有巨大的完善空間。

具體來說，作為一項科學研究，糧食價格政策研究應具有更廣泛的視角和更規范的范式。把握內在規律，注重長短期結合，提高糧食價格研究的應用價值和指導意義。從已有文獻梳理可知，糧食價格政策研究時效性過強，尚缺乏一整套完整的規律性研究。如此，不僅會導致研究的片面性和重復性，也降低了研究對未來政策改革的指導意義

就糧食價格政策而言，目前研究的核心應是原有政策目標不變的前提下，如何降低潛在的扭曲。比較現實的例子是，早些時候提及的目標價格制度改革及當前的價補分離改革，就是充分考慮糧食價格政策對流通領域的影響以及不斷增加的財政壓力背景下提出的。然而，通過價格政策改革歷程梳理可知，即便是當前的價格政策改革也只是“松時放，緊時收”的階段性表現。因此，未來糧食價格政策的研究，不僅要繼續重視直接目標的實現情況，更要對相關主體福利及其他領域的影響給予足夠關注，從而實現對糧食價格政策的全面評價。

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（責任編輯：鐘昭會）