周竹君 王健

摘 要：

糧食安全省長責任制是確保國家糧食安全的重大舉措，強化地方政府維護糧食安全責任的關鍵，但其實施成效受制于政府與市場、中央與地方、產區與銷區三者的關系。新時期“五位一體”的發展理念和農業供給側結構性改革方向，對糧食安全提出了新要求，省長責任制也面臨新的制度環境與轉變行業職能、提升治理能力的挑戰。梳理可能出現的實施難點，對于落實新形勢下糧食省長責任制具有現實意義。

關鍵詞：

糧食安全；省長負責制；省長責任制；制度內涵；實施難點

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）04-0073-05

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.12

糧食安全省長責任制是1994年首次提出并運行的“米袋子”省長負責制的延續。此后十余年間，省長負責制在1998、2004、2006、2008、2010年等糧食市場波動的節點都曾被提及。伴隨著當前糧食市場出現的新形勢新問題，糧食調控面臨新轉型，2015年國務院出臺《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，再次強調了省一級政府責任。同年制定糧食安全省長責任制考核辦法，明確考核要求。與此前省長“負責制”不同，新形勢下實施省長“責任制”，所面臨的宏觀經濟環境、糧食供求格局都發生了顯著變化。明確當前的糧食形勢變化及要求，通盤考慮全國統一市場，將更有效地發揮引導、支持和調控作用。

一、

糧食安全省長“負責制”的成效評價

1993年，由沿海省份糧食市場波動引發的全國性糧食市場波動，是出臺糧食安全省長負責制的重要原因。出臺目的是加強省級政府維護區域糧食供求平衡、市場穩定的責任。具體而言，生產方面的責任是穩定面積，提高單產，增加總產；收購方面的責任是掌握糧源，防止賣糧難，落實倉容建設，在收購價格和數量比例上有相應要求；儲備方面的責任主要是建立省級儲備和省級糧食風險基金，后者統籌用于生產、消費、流通等范圍；流通方面的責任是保持區域內總量平衡。[1-2]1998年出臺的《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》，補充了糧食安全省長負責制在調整種植結構、消化糧食財務掛帳、完善糧食流通設施、購銷關系協調等方面的責任。2004年進一步提出了省長負責制在提高糧食綜合生產能力、建立對種糧農民直接補貼機制、推進國有糧食企業改革等方面的責任。

從糧食安全省長負責制的運行效果看，各地普遍加強了糧食生產領域的土地管理、耕地保護和農業投資，糧食播種面積和產量迅速增長，對于充實糧食供給、穩定糧食市場起到了積極作用。[3]但實施成效距離政策目標仍有差距，主要原因如下：一是糧食流通體制存在雙軌制弊端。省長負責制出臺之際，糧食市場處于購銷雙軌制向市場化改革邁進的階段，糧食流通體制表現為經營和價格的“雙軌制”。國家糧食儲備體系沒有從經營部門分離，國有糧食部門和企業既承擔政府宏觀調控任務，也開展經營業務，政策性業務和商業性經營“兩條線運行”相互交織，強化了利益共同體的行為。也導致了巨額虧損掛賬，客觀上削弱了地方政府穩定糧食市場的職能；二是中央政府與地方政府“委托—代理”關系的內生性矛盾。中央與地方政府在糧食流通環節存在事權不清、職責不明等問題，由于信息不對稱、目標不一致，地方政府在落實與動用地方糧食儲備方面缺乏激勵，而傾向于將責任轉移到中央一級。在開放經濟的市場機制下，糧食流通的安全必然是全國統一市場的安全，這顯然超出了地方政府所能調控的范圍，權、責、利的不對稱也導致了省級政府難以履行平衡糧食供求總量的職責。盡管省際間糧食流通計劃調撥已經取消，但省內各縣仍然實行計劃調撥，出于計劃經濟條件下的思維定勢，地方政府將“自求平衡”落實為“自給自足”，進而出現分省決策、各自為政的后果，偏離了政策制定的初衷，在部分地區加重了市場封鎖的狀況；[4]三是多級責任主體難以形成合力。地方糧食儲備與糧食風險基金都存在省市縣三級體系，致使調控主體較多，產區與銷區的激勵不一致。[5-6]加之糧食市場剛剛放開，市場功能脆弱，糧價處于波動狀態，各級政府對于糧食供求關系變化的敏感度不同，調控目標不可避免發生沖突，利益協調難度較大，非但沒有達到預期的調控效果，反而加劇了糧食市場的緊張形勢。

由于上述歷史環境與條件限制，以及糧食宏觀調控經驗的不足，省長負責制在流通和宏觀調控方面的成效不如生產的貢獻顯著。這同時也反映出該制度的實施效果取決于政府與市場、中央與地方、產區與銷區三組關系。

二、

新形勢下糧食安全省長“責任制”實施環境與制度設計

相較于上一時期（主要是1994—2010年期間）的糧食安全省長“負責制”，新形勢下（2015年至今）糧食安全省長“責任制”在實施背景、制度目標及內容上都有所區別，也賦予了新的制度內涵。

1.制度背景

2004年實施糧食托市收購政策以來，糧食生產、收購、儲備、流通等產業鏈環節都呈現出新的特征：

一是生產環節，生產向主產區集中、產量向產能轉變兩大趨勢強化。當前，糧食生產向主產區集中趨勢愈加明顯，突出表現為糧食生產邊界北移，東北三省糧食生產功能得到進一步強化。主產區糧食產量占全國產量提高到75%以上，銷區則降至低于6%，糧食產銷“兩極化”加劇，保持供求平衡的矛盾加大。新時期“五位一體”新發展理念和全國耕地保護戰略調整對糧食安全戰略將產生深遠影響。2017年下發的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確了加強耕地保護和改進占補平衡的總體目標，耕地占補平衡省際間國家統籌的條件，耕地保護的各層級責任將上升到全國層面。東北作為耕地資源富集地區，在國家統籌補充耕地戰略下，必將承擔補充耕地職能，糧食生產的功能將進一步增強。此外，新型糧食安全戰略明確提出要“確保產能”，政策導向從“刺激增產”向“產能安全”轉變，要求糧食生產從單純對“量”的控制轉為“質”與“量”并重，從紅線約束轉為對耕地內在生態潛力的重視。不管是紅線約束還是耕地產能的潛力開發，國土空間均衡下的耕地保護策略都將對以省際為邊界的糧食安全省長責任提出新的挑戰。

二是儲備環節，其復雜性長期存在，新體制下“老”問題再度重現，新老問題交織，有積重難返之困難。1998年，中央與地方糧食分級儲備、獨立決策的運行機制建立，兩級儲備在糧食事權上有了明確劃分，但托市收購政策的常年啟動扭曲了市場機制。目前糧源過度集中在中央一級，中央政府在儲備監管、市場調控、財政負擔等方面責任過大，地方政府在調控手段、倉儲能力、監管職能、經費支持等方面都相對較弱。按照中央儲備糧管理有關條例規定，當局部地區出現糧食供給短缺或“賣糧難”時，主要通過地方儲備糧調節；當較大范圍出現糧食供不應求或“賣糧難”時，通過中央儲備糧調控。但中央和地方對市場變化的理解和市場信號反應也不盡一致，儲備作為糧食市場價格波動的“熨平”機制，沒有充分發揮調節作用，在穩定糧價的時機和力度上難以協同發力。

三是流通環節，提高產銷銜接效率的任務艱巨。從糧食流通體制改革進展看，地方國有糧企的虧損包袱基本解決，其壟斷收購的主渠道作用逐漸弱化，多元主體的市場力量增強，減少了改革阻力。全國糧食大流通的格局已經形成，北糧南運物流通道橫跨多省，區域市場的平衡狀況相互影響。無論產區還是銷區，追求局部范圍的平衡是一種不經濟的行為，其效果事倍功半。若以同一標準衡量不同區域在糧食生產、儲備與流通的責任，不僅不可取，也不利于建立省際之間穩定的產銷合作關系。隨著糧食產銷運距拉大，流量增加，產業鏈延長，糧食流通問題更為間接和隱蔽，質量安全風險易發，影響集中，地方政府必須加強對該環節的監管措施，保障供給質量。

2.制度目標

在外部環境趨于復雜、市場不確定性增強的情況下，穩定糧食市場價格、防范糧食市場風險的難度加大，糧食安全省長責任制的政策含義在原有基礎上進一步拓展。上一輪糧食安全省長“負責制”的核心在于解決市場波動問題，搞好糧食總量平衡、管好地方儲備、規范市場秩序都是實現這一目標的具體內容。新一輪糧食安全省長“責任制”的核心是，在維護區域糧食市場穩定的基礎上，實現糧食產業健康發展，構建更高層次、更高質量、更高效率的糧食安全保障體系。

由省長“負責制”改為“責任制”，意在強化這一制度安排的法律性質，為地方政府依法治糧提供操作依據。這也能夠更好發揮政府作用，改變地方政府在糧食問題上對中央政府的過分依賴，激勵地方政府提高主動性和積極性。同時，這與農業供給側結構性改革要求相適應，順應產業轉型升級需要，轉變管理思維，加強政府監管，提升政府治理能力，創造公平競爭環境。

3.制度設計

糧食安全省長“責任制”解決的是政府執行層面的問題，是規范政府與市場關系的重要手段。從制度設計上反映了如下幾方面考慮：

一是增強部門聯動，形成激勵機制。一方面，糧食產業鏈上的行政管理部門多，涉及面廣，建立高層次協作機制反映了糧食問題事關全局的重要地位；另一方面，隨著糧食產業邊界的延伸及其與其他產業的交叉融合，如建設高標準農田，耕地質量提升，完善農業補貼，引導新型經營主體發展，一、二、三產業融合，糧食風險基金使用等，農業供給側改革框架內的多項工作，都需要部門橫向協作機制。由13個部委負責落實的分部門考核機制，體現了不同部門各司其職、各負其責的特點。這種責任聯動，既非區域分割，也非責任分散，而是紅線式的制度。

二是落實責任主體，提高可操作性。糧食安全省長“責任制”的出臺增加了定性和定量考核機制，并對責任主體、范圍及考核標準進行了細化、量化和硬化，明確了增強糧食可持續生產能力，保護種糧積極性，增強地方糧食儲備能力，保障糧食市場供應，確保糧食質量安全，落實保障措施等6個方面63項評價指標。其中，定量評價達56項。對指標內容的層層分解將糧食安全每個環節都置于有效的監督之下，進一步規范了考核評價體系，有利于省長責任制考核評價的落實。[7]

三是結合區域優勢，體現考核重點。在落實地方糧食儲備及管理、完善糧食調控及監管體系兩方面共13項指標上，非產區的分值明顯高于產區，強調了糧食儲備和調控等產后環節安全；在糧食生產、落實收購兩方面共23項指標上，產區的分值高于非產區，強調其保持、提升糧食產能的重點方向。在糧食安全質量監管、糧食風險基金管理上，產區與非產區的分值相同?？己思殑t的分值設計符合區域在糧食產業鏈上的角色定位，體現了差異化的考核目標。[8]

三、

供給側結構性改革下糧食安全省長“責任制”實施難點

與糧食安全省長負責制實施的困難相比，由于宏觀經濟體制機制的改革，糧食市場的健全與完善，部分原有體制內的制約已經弱化，比如地方國有糧食企業改革；部分爭議仍亟待解決，比如糧食收儲體制問題。農業供給側結構性改革的宏觀戰略背景也對糧食安全省長責任制考核帶來了挑戰，實施難點具體如下：

1.

處理好中央政府、產區政府與非產區政府的關系

糧食區域性生產、全國性消費的特征將繼續加深，不同類型的糧食產銷區對市場調控也各有側重，明確中央政府、產區政府與非產區政府三者的目標取向是落實糧食安全省長責任制的關鍵。

一是中央對地方的激勵。在糧食儲備、流通、市場調控領域，中央與地方的責任不可能絕對分開。目前，由于常年啟動糧食托市政策，全社會糧食總庫存以政策性糧食為主，政策性糧食又以中央儲備糧為主，造成地方儲備糧在糧食儲備體系中占比過小，糧食市場風險集中在中央政府層面，且部分糧食事權的不合理界定影響了地方政府搞活糧食市場的積極性。從目前完善糧食收儲制度的思路和方向看，隨著玉米收儲制度改革，中央事權將適度縮小，中央與地方的糧食儲備格局將發生改變。如何激勵地方政府調動市場積極性，落實其應盡職責，完善地方儲備體系，同時又不過分承擔其職能范圍以外的事權，需要中央政府統籌明確事權范圍，保持事權與財權的相對平衡，界定好在糧食儲備調控方面的主次地位，協調穩定區域糧食市場與建立全國統一市場的目標。

二是產銷區域合作的激勵。不同類型產銷省份資源稟賦各異，保持糧食總量與分品種的供求平衡離不開市場機制的作用。中央政府對糧食流通工作的底線目標是“種糧賣得出、吃糧買得到”，即不允許發生農民賣糧難，不允許出現糧食供應脫銷斷檔。根據產銷區域的特定類型，產區側重于“種糧賣得出”，銷區側重于“吃糧買得到”。產區生產責任越大，儲備責任也相應越大，而財力相對不足，產糧機會成本長期得不到補償。非產區在強化其產能底線的基礎上，仍然有相當大的比重依靠產區調糧，且財力相對充足。如果產區利益受損的局面得不到扭轉，提升產能和保障儲備的積極性受到挫傷，對全局性糧食安全必然造成負面影響。差異化考核方式提供了區域合作的制度基礎，如何防止再度出現分省決策各自為政，創造產銷合作的良性環境，實現產區利益補償，需要產區和非產區達成共識，把握好局部與全局、短期與長期的關系，建立在更大區域范圍實現供求平衡的長期發展思路。

三是省市縣多級分解責任的落實。分級細化有利于落實責任，然而，過細的分級管理可能出現多級調控主體的問題，影響糧食跨區域的有效流通。另外，具體到省內細化為兩級責任還是三級責任，調控意圖能否準確傳達，避免政令不一、執行不力的問題；隨著行政職能的轉變與宏觀經濟體制機制改革的深化，如何減少制度性交易成本，防止出現擾亂市場行為，避免糧食市場“一管就死、一放就亂”的現象，在實際操作過程中都有待檢驗。

2.

建立與經濟社會市場需求相適應的動態儲備機制

目前，糧食儲備體系的問題包括：品種結構及區域布局不盡合理；糧食儲備中有相當部分屬于滯銷品種或品質不佳，不符合市場需求；收儲企業沒有輪換經營權，不能根據市場變化適時輪換，往往喪失最佳的輪換機會，降低儲備調控的效用。其中也涉及到如下關鍵問題：

一是糧食流通體制深化改革。2016年，玉米收儲制度實行“價補分離”改革后，以政府為主導的收儲面臨調整。糧食儲備承載的多重功能中，地方儲備承擔哪些功能，需要在糧食流通體制改革頂層設計，統籌好中央與地方糧食儲備調節的分工與協作，包括合理儲備規模等。此外，地方國有糧食企業作為地方政府實行政策性業務的代理人，承擔政策性收儲的首要功能定位仍將持續。沒有改革到位的地方國有糧食企業可能會再次強化政企不分的局面，不利于其他市場主體的發展。如何避免政企不分的現象，取決于地方國有糧食企業未來改革的方向和定位。

二是政府如何履行監管職責，防范各類風險。地方政府往往會從利益最大化出發而不是根據市場需要來決定糧食儲備吞吐，或是由于多層調控主體出現決策和實施的滯后，造成儲備機制與市場脫節、不能按照市場需求靈活調節的情況。在多元主體已經形成的競爭市場，不恰當的行政干預可能造成市場調節功能讓位于政府調控的結果，地方政府須適應市場與政策變化，建立與消費需求相適應的區域性儲備管理體制和輪換方式，充分調動糧食市場各類主體的積極性。

四、政策建議

糧食安全省長責任制的制度安排，既是實施國家糧食安全戰略的要求，也是經濟社會發展到一定階段政府與市場關系的必然調整。須結合糧食行業形勢變化和供給側結構性改革要求，遵循產業發展客觀規律和市場需求，加快轉變政府職能，提升治理能力，促進糧食市場有序發展和糧食大流通的形成。

第一，完善省長責任制考核機制。一是進一步明確考核導向。糧食安全保障應由產區與非產區共同維護，建立協作機制。產區從保障產量向產能轉變，銷區強化底線責任，平衡區穩定產能、防止銷區化。二是提高對糧食流通環節的考核權重。一方面，重點加大對糧食產銷區域合作的考核，確保省際之間糧食流通不受限制，鼓勵產銷區域發揮優勢、互利共贏，建立跨區域、多元化合作的常態機制；另一方面，加大對質量安全的約束性、基礎性要求，提高糧油產品質量監管監測環節的考核權重，強化地方安全責任。三是強化縣一級政府責任。在考核機制設計上，盡可能減少考核層級，探索建立糧食責任的省直管縣制度。四是動態調整考核制度。今年是實施責任制的首考之年，未來可根據考核落實情況及效果，動態調整3～5年期考核目標任務。

第二，加強糧食流通管理體制改革頂層設計。一是理順市場與政府的關系。完善糧食價格形成機制，發揮市場價格信號對生產、流通和消費的導向作用，減少對市場的直接干預，充分調動糧食各類生產經營主體積極性；二是進一步理順中央與地方的關系。重點明確流通責任，即糧食流通安全必須且只能是統一市場的安全，流通環節應由中央與地方政府共同負責，協同處理好穩定糧食市場和價格等關鍵性、全局性事務。如，中央政府研究確定主產區、主銷區和產銷平衡區的合理儲備規模；改革地方儲備糧管理辦法，為地方儲備糧發揮市場調節作用創造條件；淡化對儲備企業經營業務的考核要求，重點增強對國有糧食企業承擔社會責任的考核指標；落實地方政府對區域內糧食應急保供、風險管控、規范市場秩序、優化競爭環境的責任。

第三，營造公平的糧食市場環境。結合發揮市場在資源配置中的決定性作用和依法治糧的要求，按照中央統一領導、屬地政府管理的原則，創新加強市場監管，有效規范糧食行政權力的行使，增強市場主體責任意識，切實減輕企業負擔。在各級財政項目建設扶持政策上，給予不同所有制糧食企業平等國民待遇，創造糧食流通改革良好環境。強化糧食行業運行監測分析與情況發布，加強事前控制和事中監督，提高地方政府糧食市場調控和監管能力。

參考文獻：

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（責任編輯：鐘昭會）