PPP項目公司設立及股權治理風險防范

亢銀忠

2014年以來，國家發改委、財政部密集發布了一系列的PPP政策，社會各方面對PPP高度關注，我國的PPP市場正式進入大規模的運行階段。隨著PPP項目的遍地鋪開，一個個PPP項目公司也在陸續落地，由此帶來了城市開發、公共服務、基礎設施建設、節能環保、旅游文化、養老保險領域政府治理、財政管理、商業模式、開發機制、投資機制、金融機制的全面革新。

PPP項目的參與主體有政府部門（通常是政府或者政府授權的部門）、社會資本、項目公司、PPP項目的實施者、金融機構、咨詢公司、招標代理公司等，還有其他參與方，如律師事務所、會計事務所、保險公司、設計單位、建設單位、材料供應商等。參與主體在參與過程中由于各自工作內容不同、認識不同，會產生一定的法律風險，我們必須高度重視。

項目公司設立風險防范

PPP項目公司屬于SPV（Special Purpose Vehicle，特別目的載體），是為實施PPP項目這一特殊目的而設立的公司。作為依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體，項目公司是PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，通常作為項目建設的實施者和運營者而存在。項目投資人通過股東協議明確項目公司的設立、融資、經營范圍、股東權利、股東承諾、股東的商業計劃、股權轉讓等事宜。這一階段需要防范如下風險。

股東選擇

股東常見類型有：①專業金融投資機構，如某金融服務公司、某工程投資合伙企業（有限合伙）。②掌握關鍵技術和具有行業經驗的專業技術或管理公司。③專業合同承包商、設備供貨商、原料或燃料供應商、產品包銷商、業務運營商、國際貿易公司。④政府或授權的部門和公共部門。

不同發起人通常組成聯合體獲取政府特許經營權，組建項目公司具體實施項目。社會資本的選擇涉及財政資金，其必須依據《政府采購法》《招標投標法》招標采購。實踐中，股東組成聯合體在招標過程中就確定，如招標后介入，有規避招標之嫌，需政府認可。

能力要求

根據PPP項目的不同性質和構成內質，其對股東構成的能力需求不同，合理的股東構成應與其相適應：

（1）對于核心為固定資產投資的項目（公路、車站、鐵路等），綜合能力強的承包商和投資機構的組合會具有更多專業和資金的優勢。

（2）對于核心為技術和綜合運營能力的項目（垃圾處理廠、污水處理廠等），運營商和技術商的組合更有利于項目的成功。

（3）對于核心為設備技術要求的項目（發電廠、煉油廠等），專業設備商和技術商是項目公司的重要股東。

注冊資本要求

PPP項目公司多為有限責任公司，按照《公司法》第二十六條規定，項目公司的注冊資本實行認繳登記制，股東可自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等，并記載于公司章程。但實踐中，項目公司成立時，政府或授權的平臺公司為了避免投資不到位空手套項目的風險，要求必須按約定時間實繳到位，以體現合作公司的實力，所以，一般與“國字頭”公司合作比較多。

PPP項目常常伴隨著大量的固定資產投資，必須滿足固定投資項目資本金的要求。2015年9月，國務院重新修訂發布的《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》規定了項目資本金的最低要求為：城市軌道交通項目為20%；港口、沿海及內河航運、機場項目為25%；鐵路、公路項目為20%；保障性住房和普通商品住房項目為20%；城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定最低資本金比例基礎上適當降低。

固定資產投資的PPP項目最低資本金只有實繳才能立項成立。例如某道路工程項目投資概算20億元，所需的最低資本金為20億元的20%即4億元注冊資本，政府20%即8000萬，社會資本方出32000萬元。

項目公司股權結構

PPP項目公司的股權結構直接影響項目的運作效率，不同的股東在PPP運作中呈現出專業化、短期利益或長期戰略等不同特點。因此，項目公司股東權益合理變化有利于公司應對PPP項目的階段性風險，提升公司價值。

PPP項目發起時，各股東之間的權益比例體現大股東對項目短期的利益或戰略目的，以及項目融資有限追索、風險負擔、稅務虧損優惠和會計處理方面的綜合考慮。項目投入商業運營后，項目公司的股東權益變化現象常見，股東權益調整體現了股東對項目公司的長期戰略目的。

例如，某醫院項目總投資約6億元，建設工程總投資約4.7億元，醫療設備約1.3億元，整體采用PPP模式運作，具體的運作方式為BOT+O&M，由政府授予項目公司特許經營權，項目建設完成后由項目公司委托專業的運營公司在特許經營期內進行運營。

項目公司的股東為政府授權國有投資公司（A公司）、建設公司（B公司）和建設公司合作的基金管理公司（C公司）。根據特許經營項目融資和股權結構理論，本項目股權結構的設計充分發揮股東各自優勢與管理風險，合理設計和調整股東股權比例，盡量滿足各股東的短期或長期的投資目的，提高項目的實施效率。

發起階段的股權結構如圖1所示。

項目投融資和建設階段充分發揮A公司的資源撬動和管理主動優勢，發揮B公司獲取建設施工總承包的動力優勢，降低融資風險和建設風險成本。A公司以股權投資40%和B公司股權投資60%發起設立項目公司，項目公司設立之后與B公司合作的C基金公司通過增資擴股的方式進行投資，保證項目建設階段的資金需求。

運營階段的股權結構如圖2所示。

項目投入運營后，項目公司的收入為市場收入和政府補貼支持。A公司發揮對項目的管理和監督用，B公司在獲得項目利潤的基礎上獲得項目的工程利潤，C基金公司在一定期限內逐步退出項目并收回投資。在此階段我們設計由項目公司逐漸受讓C基金公司的股權，實現C基金公司的投資商業目的，通過第二階段的完成，三家公司都實現了參與本PPP項目的部分或全部目的，A、B公司開始獲得穩定的投資收益，同時項目也實現了PPP模式的順利發展。

項目公司運營過程中的履行風險

一般來說，PPP項目投資規模大、時間跨度長，利益訴求不同，關注點不同，參與者之間的關系錯綜復雜，存在的風險種類多且復雜。

（1）股東實力及出資風險。主要因素包括：①股東的出資主體、方式。②股東出資瑕疵（如延遲出資、抽逃出資等）。③股東實力，社會資本一般為上市公司、大型“國字頭”公司。④注冊資本出資，一般要求現金出資、短時間實繳到位。

（2）股東轉讓風險。鎖定期一般為3年，3年后轉讓需政府批準。政府要求鎖定期通常至少持續到項目缺陷責任期滿，在鎖定期內社會資本未經政府同意，不得通過股權轉讓方式退出項目。同時，受讓方應具備相應或更高的履約能力、資質或資格等，或將某些特定主體排除在受讓方之外。

（3）市場收益風險。市場收益問題是最大的風險。法律結構設計完善只是前提，最終還是落腳于收益情況，如果收益不達標，任何法律也無法保證風險。項目選擇要立足項目自身，從長遠考慮市場、前景、收益等多重因素。

（4）建設期股東違約風險。包括征地拆遷、工程變更引起的工期和成本的變動、建造成本超支、工程延誤、質量風險、施工過程中的不可抗力等。

（5）運營期股東風險。包括運營過程中的不可抗力，政府部門、項目公司、社會資本違約，設備故障，收益不足等。

（6）股東融資或項目融資風險。出現融資不到位、利率或匯率變動等情況。

（7）政府信用風險。目前地方政府信用債違約現象愈發頻繁，一些政府的信用問題值得關注，比如政府支付能力出現風險、社會資本投入和運營能力出現政府不信任風險等。

（8）國家法律或地方法規變更問題、訴訟風險等。

總之，PPP項目由于自身固有的特點，從項目公司設立、PPP項目公司股權結構到PPP項目公司運營過程中都存在一系列的風險。我們要堅持不懈地去探究，提出切實可行的辦法，努力解決不斷出現的新問題。