地方債監管加碼

劉琳

嚴控地方違規舉債的同時，盡快建立地方債常態化監管機制，筑牢地方債防火墻。

伴隨著金融監管力度不斷升級，近期多部門開始緊鑼密鼓嚴堵地方舉債風險。

4月25日召開的中央政治局會議上，習近平總書記指出，地方各級黨委和政府要按照黨中央決策部署，做好本地區金融發展和穩定工作，做到守土有責，形成全國一盤棋的金融風險防控格局。

地方債即是這全國一盤棋當中的重要一子。政治局會議后，財政部等六部門聯合印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》。

中國人民大學重陽金融研究院研究員劉英表示，地方政府債務連接著金融與地方財政兩個體系，安全與否是決定整個金融市場安全性的重要一環，一旦出現問題，有可能造成由點及面的金融風險并影響地方財政穩定。

一位接近財政部的人士表示，他們在近期對我國多地財政支出與地方債務的調研后發現，目前我國大多數地區財政收支矛盾比較突出，部分地區債務規模過大，尤其是隱性債務成為當地政府的沉重包袱，一些地區養老保險基金出現收不抵支，甚至有擴大風險。

以2015年黑龍江某市為例，繳費人數為26.8萬人，領取待遇人數卻達到29.7萬人，當年基金運行缺口為36.6億元。

“眼下地方舉債讓中央重點關注的主要是兩大問題，一是一些地方舉新債還沒有節制，反而變本加厲、違規舉債，二是本來用于解決存量債務的置換債，還是沒用到正地兒，這些等于是在堆積新的風險，都會成為監管部門嚴打對象。”這位人士表示。

2017年一季度，我國地方債合計發行107只，共計4745億元，同比下降50%左右，嚴控地方舉債，這一監管趨勢愈發明朗。

財政部點名問責

財政部在地方違規舉債上的檢查力度正在不斷加大。

今年以來，財政部官網陸續公布了對河南、重慶、四川、內蒙古、山東等地方違規舉債行為的查處結果，多位地方政府官員因違規舉債被問責，甚至受到降級、撤職處分。

“對地方政府違規舉債的檢查頻率和處罰嚴厲程度，在以往很難見的。”中央財經大學教授王雍君認為，人事問責說明財政部在監管上動真格，地方政府想通過旁門左道舉債的成本大大提高。

據記者了解，除了嚴查違規舉新債，下一步，置換債將成為財政部檢查和監管重點。置換債務是從2015年開始實施的一項緩解地方當期財政壓力的政策。

這些置換債是否按照對應的項目償還了舊債、會不會拿去做了新建項目的融資、會不會用在了發工資等當期的經常性支出上以及是否有一些剩余置換債在地方財政上沉淀入庫？這些都將成為置換債用途的主要監管問題。

“如果置換債務用在了不該用的地方，那就等于是浪費政策機會，浪費緩解地方債壓力的窗口期。”上述接近財政部的人士說。

此外，在置換債申報的環節，地方是否將一些非政府性債務也冒充為政府債務來申請置換，也是一項檢查重點。

多部門聯手堵“后門”

嚴控地方違規舉債，僅靠財政部一家遠遠不夠。現實中，地方政府借道金融業鏈條違規融資的情況，仍然經常發生。

一家地級市融資平臺人士對記者表示，從2015年新預算法實施后，地方政府直接從本級融資平臺融資的規模大幅減少，但往往繞道融資平臺的子公司融資，或是借助子公司平臺發行一些信托、理財等違規的金融產品，地方政府仍然將儲備土地等作為償債資金來源。“有的平臺，子公司融資規模是母公司的好幾倍。”

4月底，財政部、發改委、司法部、央行、銀監會、證監會聯合印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，再次明確地方政府與融資平臺公司的邊界，規定融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。

中國財政科學研究院研究員趙全厚說，多部委聯合發文加強地方政府債務管理之舉尚屬首次，表明國家正著力通過跨部門合作監管，嚴堵地方違法違規舉債“后門”，防范化解財政金融風險。

除地方融資平臺這一地方政府違規舉債的“老搭檔”之外，融資“新貴”PPP（政府與社會資本合作）和政府投資基金也成為《通知》重點監管對象。

近年來，我國大力推廣PPP和政府投資基金，促進基礎設施建設，但在一些地方的操作卻走形變樣。部分地方政府為促成項目或推高融資規模，答應社會資本投資后，政府將回購其本金，或承擔其損失，明投暗債的情況較為嚴重。

在上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄭春榮看來，要嚴控地方政府違規舉債，未來金融監管還要進一步加強。“尤其是金融產品的異地聯合監管，還要進一步加強。目前，證監、銀監、保監等各管一塊，對于企業的違規舉債，信息共享機制還沒有建立起來，存在發生監管空白的可能性，需要引起高度重視。”

地方債限額分配新思路

“嚴打”之外，建立地方政府舉債規范的常態化機制，是財政部當下的另一項重要工作。

近期，財政部為此發布了《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（下稱《辦法》），即屬于常態化舉措之一。

“有些地方經濟實力并不高，基建短板明顯，往往對地方債比較饑渴。以往這些地方爭取地方債的限額，還是靠‘跑部錢進的辦法，博弈比較激烈。”上述接近財政部的人士對記者說。

根據2016年中央預算，2016年地方政府擁有新增地方政府債券限額為1.63萬億元，目前，共有31個省級政府和5個計劃單列市擁有發行本級政府債券的權限。那么能否有一個科學穩定的機制，將1.63萬億元合理分配給36個地方政府？

根據《辦法》，新增限額分配選取了影響政府債務規模的多項客觀因素。根據各地區債務風險、財力狀況等，并統籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，對每個地區的配額進行測算，從而為避免地方超出自身能力舉債，設置一個技術性保障。

新增限額分配將體現正向激勵的原則。那些財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區就會多安排新增債務的配額，而財政實力弱、舉債空間小、債務風險高、債務管理績效差的地區，則少安排或不安排。

更多的常態化規范措施還在醞釀中。據了解，未來財政部門將探索債務融資與國庫資金進行聯動管理。隨著地方政府債券自發自還改革的深入，將來地方政府可以靈活地選擇發債的時間、債券的品種等，這就要求將發債、償債與國庫資金的預測等進行綜合考慮，降低政府的融資成本。

此外，還應探索更加全面系統的債務統計與管理制度。鄭春榮表示，盡快建立一套系統、完整、及時的債務統計，對我國及時識別、掌握地方政府的舉債風險很有必要。